吴莼思:动荡变革期的全球核安全治理

选择字号:   本文共阅读 4071 次 更新时间:2023-03-22 17:20

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吴莼思  


核技术的开发应用既体现了科技进步,也隐藏着巨大的风险挑战。因此,几乎从核武器诞生时起,人类就开始了管控和治理核力量的努力。当前,世界进入新的动荡变革期,全球地缘安全局势正发生重大变化。在此背景下,全球核安全治理将往何处去?通过梳理全球核安全治理机制的变化过程,剖析当今全球核安全治理机制面临的挑战可以发现,全球核安全治理机制迫切需要重聚共同应对全球问题的共识,鼓励主要国家放弃冷战思维,以良性合作的互动关系推动全球核安全治理稳步前行。

全球核安全治理的主要机制

作为一个专业词汇,核安全主要是指由核技术带来的各种安全问题,尤其是核军事应用对全球及国家间关系产生的安全影响。核武器巨大的毁伤能力使国际社会从一开始就意识到管控核武器是事关全球和平安全的重大问题,联合国大会通过的第一个决议的题目就是“设置委员会处理由原子能之发现所引起之问题”。70多年来,国际社会在涉及核安全的问题上构建了诸多国际机制,概括起来,大致有以下四个方面。

第一,国际核不扩散体系。在这个体系中,1968年开放签署、1970年生效的《不扩散核武器条约》起着基石作用。《不扩散核武器条约》将世界上的国家分为两类,一类是1967年1月1日前掌握核武器的国家,称为有核国家;另一类是1967年1月1日前尚未掌握核武器的国家,称为无核国家。条约要求无核国家不再发展核武器,而为了促使无核国家保持其无核状态,《不扩散核武器条约》提出有核国家要作出两项努力,一是有核国家承诺帮助无核国家发展核工业,二是有核国家承诺进行核裁军。正是从这一条约出发,国际社会逐渐树立了核不扩散的理念,联合国安理会2004年4月28日通过的第1540号决议明确指出,核武器扩散对国际和平与安全构成威胁。基于核扩散危害国际和平安全的理念,国际社会采取了多种措施防止核武器扩散,比如,构建无核武器区,要求无核武器国家接受国际原子能机构安全保障,以及制定多种国际核出口控制制度等。国际核不扩散体系形成了一整套国际规范、制度和措施。

第二,国际核军控与裁军体系。除了防止核武器扩散,对于如何管理核武器及核武器国家之间的关系,国际社会也形成了一些制度安排。由于美苏(俄)两国的核武库远超其他国家,而且美苏在冷战时期进行了激烈的核军备竞赛,因此,这一体系主要体现为美苏(俄)之间的核军控与裁军协议。但21世纪以来,美俄之间的核军控进程出现了重大逆转。美国小布什政府退出了《反导条约》,特朗普政府退出了《中导条约》。当前,美俄之间的核裁军协议仅剩《新削减战略武器条约》,两国之间的核裁军和战略稳定对话也因美国不断推进导弹防御计划以及当前的地缘安全局势而困难重重。2023年2月21日,俄罗斯总统普京宣布俄方将暂停履行《新削减战略武器条约》。美俄在核问题上的博弈,乃至全球范围内的核军控和裁军博弈将进入新阶段。

美俄之外,其他核武器国家之间也有一些核军控对话交流。比如,《不扩散核武器条约》规定的五个核武器国家(中国、法国、俄罗斯、英国和美国,简称“五核国”)之间建立核裁军信任措施的会议,五核国编制核术语方面的工作,2022年2月中国与欧盟方面以视频方式举行的新一轮军控与防扩散磋商等。中美之间也曾在战略安全对话的框架下举行过有关军控和防扩散问题的磋商。

第三,民用核能和核设施的监管体系。国际原子能机构在该领域扮演着核心关键角色,已经从法律文书及履约审议、安全标准制定、国际同行评审机制、知识管理及信息共享、人力资源培养等多个方面构建了全球核安保架构。2011年日本福岛核事故发生之后,核电站安全问题进一步引发全球关注,不仅国际原子能机构进一步上调了对核电站的安全要求,各国也更加重视核反应堆和核电站的安全问题。民用核能及核设施在安全领域受到的关注度明显上升。然而,2017年之后,随着美国特朗普政府将“大国竞争”作为国际政治的主导叙事,全球民用核能和核设施的监管合作正面临巨大不确定性。一方面,美国特朗普政府对全球核能安全治理缺乏兴趣,拜登政府则延续了前政府关于大国竞争的叙事,聚焦于限制“战略竞争者”的核能力。另一方面,包括国际原子能机构在内的国际机制在核能及民用核设施安全监管上的作用受到大国竞争影响。乌克兰危机中,对乌克兰境内核电站问题的博弈比较明显地反映了这一现实。此外,美国的一些盟友正利用美国大国竞争战略推卸其在民用核安全方面的责任。这从日本在处理福岛核污水问题上的表现可见一斑。

第四,相关问题的磋商和谈判议程。除了已有的、运行中的核安全治理机制,在国际核军控和裁军领域还有一些仍在推动的重要议程。其中,部分是比较传统的核军控和不扩散议题,比如,关于停止武器级核材料生产问题的谈判以及《全面禁止核试验条约》的生效问题等。然而,更加值得注意的是,新兴技术以及大国在外太空等全球公域的博弈对全球核安全治理可能产生的影响正在成为前沿议题。网络、人工智能等本身都是国际政治及全球治理中的重大议题,这些技术又可能对核武库安全以及核国家对战略稳定的看法产生重要影响,需要被纳入全球核安全治理的未来议程中。从实践的角度来看,将网络、人工智能、外太空等议题与全球核安全治理联系起来并不容易,因为网络等领域本身都含有大量专业技术,如何将这些领域的专业人士与核安全治理领域的专业人士聚在一起,形成有意义的政策对话而不仅仅是技术对话,找到可行的工作方案,还需在工作机制构建方面深化探索。

全球核安全治理机制面临的新挑战

冷战结束后,全球核安全治理机制借助大国合作的有利条件在延长《不扩散核武器条约》以及完成《全面禁止核试验条约》并开放签署等方面取得了令人瞩目的成就。尽管如此,全球核安全治理依然存在诸多问题。首先,核武器扩散的势头有所上升。1998年5月,印度和巴基斯坦相继进行核试验。21世纪初,朝鲜和伊朗核问题又引发全球高度关注并持续发展,至今仍未得到妥善解决。其次,美国不断推进导弹防御系统建设,并为此退出《反导条约》,实质性地改变了全球核军控和裁军的底层逻辑。第三,美国欲凭借其所谓的“一超”地位进一步改造全球核安全治理机制,以更有效服务其全球战略。其中具有代表性的是小布什政府的“防扩散安全倡议”(PSI)和奥巴马政府的核安全峰会。小布什政府与奥巴马政府虽然执政理念相距甚远,“防扩散安全倡议”与“核安全峰会”在达成核不扩散目标上所采用的路径与手段也全然不同,但这两个方案对全球核安全治理机制的终极影响是一致的,即通过这些方案,美国将主导全球核秩序。因此,在考察全球核安全治理机制演变时,不仅要注意其如何演变,还要看到其背后的推动力量。

在全球核安全治理机制面临以上既有挑战的同时,2022年爆发的乌克兰危机进一步对全球核安全治理机制的有效性和可持续性带来考验。

一、核武器国家之间维持合作性关系的不确定性大幅上升

2022年年初,五核国《关于防止核战争和避免军备竞赛的联合声明》在全球核安全治理方面释放了十分积极的信号,但不久后爆发的乌克兰危机急剧改变了核武器国家之间的关系。特别是美俄核裁军势头出现倒退。美国拜登政府上台之初,美俄通过延长《新削减战略武器条约》曾使双方在核裁军及战略稳定对话方面的关系短暂回暖,但乌克兰危机再次冻结了这一进程。当前,美俄在履约问题上相互指责,俄罗斯暂停履行《新削减战略武器条约》,美俄战略稳定谈判难以恢复,乌克兰战场上的核风险挥之不去。

乌克兰危机进一步凸显了地缘政治因素对当前国际关系的影响力。从地缘政治视角看待国际事务及核武器国家之间的关系,将实质性地改变冷战结束后促进核武器国家间在核安全治理方面合作的政策环境。核武器国家在核军控和裁军方面的战略考量趋于复杂化。同时,乌克兰危机加剧了国际关系的阵营化发展。欧洲主要国家和欧盟在乌克兰危机爆发后大幅调整了与俄罗斯及美国的关系,在切断与俄能源合作、对俄实施制裁的同时加深了对美依赖。北约在欧洲安全中的声望和作用明显得到强化。冷战时人们所熟知的阵营化现象正在获得新的动力。在此背景下,大国在全球事务中的立场、国际多边机制中的政策选择将受到阵营结构的约束,核武器国家之间要开展合作将更为不易。

二、全球核安全治理机制的有效性遭到更大质疑

近年来,美国出于大国竞争战略的考虑,在核扩散方面正重新放松对其盟友的约束。美国的核不扩散政策一贯具有两面性和选择性。美国对其盟友或拟拉拢对象的核扩散行为,通常视而不见或采取“高举轻放”的处置手段。当前,美国将战略重心放在遏制中国上,其在亚太地区再次表现出放松对盟伴核扩散行为约束的倾向。其一,美国组织美英澳三边安全伙伴关系,向澳大利亚提供核潜艇的项目直接违反了多项国际核不扩散规范。其二,美国在东北亚地区强化其所谓的核延伸威慑。在向东北亚地区推进导弹防御系统的基础上,美国当前正寻找机会将所谓中程导弹重新引入东北亚地区。其三,在美国战略动向的指引下,日韩等国近期不断传出“核共享”之声。从日本方面来看,其坚守“无核三原则”的立场正在出现倒退。日本首相岸田文雄2022年3月10日在日本参议院预算委员会上虽然表示日本政府无意讨论“核共享”政策的前景,但他为自民党内公开讨论“核共享”问题打开了禁忌。在2022年8月《不扩散核武器条约》第十次审议大会上,人们注意到在日本提交的官方文件中删去了“无核三原则”的表述。从韩国方面来看,2023年初有媒体传出韩美正在讨论联合进行核演习。这一报道虽然很快遭到美方否认,但仍清晰显示了韩国在核共享问题上的急切态度。

此外,国际核安全治理机制应对可能出现的核风险的能力遭到全面质疑。这至少有两方面原因。其一,就决策能力来看,全球核安全治理方面的重大事件需要联合国安理会作出决定,但乌克兰危机直接牵涉联合国安理会常任理事国,安理会能否作出决策、需要多久作出决策就成了问题。如果这一冲突长期持续,大国关系继续恶化,那么不仅是乌克兰地区的核安全问题,全球其他区域的核安全问题都有可能成为大国博弈的抵押品。其二,就行动能力来看,国际原子能机构或其他国际机构能否有效应对可能出现的核灾情仍值得探讨。从乌克兰危机中的场景来看,核灾情至少可以发生在两个层面,一是战术核武器的军事使用,二是民用核设施遭到破坏。国际原子能机构虽然积极介入乌克兰核电站的安全保障工作,国际社会也大力为国际原子能机构开展工作提供各种支持和便利,但其职责和能力相对于要应对的核危险局面仍相当有限。

三、无核武器国家与核武器国家之间的裂痕继续扩大

无核武器国家与核武器国家之间的矛盾由来已久。根据《不扩散核武器条约》,核武器国家要采取有效措施进行核裁军。然而在实践中,核武器国家的核裁军进程不符合无核武器国家的期待,无核武器国家在现实中仍面临核武器打击的风险。在1995年《不扩散核武器条约》25年期约将满,需要进行延期谈判时,无核武器国家与核武器国家之间就曾进行激烈博弈。当时,核武器国家承诺向无核武器国家提供安全保障,《不扩散核武器条约》以5年一审的方式得以延长。由此,《不扩散核武器条约》延长后每5年进行一次的审议大会,基本上都成为无核武器国家与核武器国家激烈斗争的场所。但无核武器国家对国际核军控与裁军领域的状况依然十分不满,一些国家开始推动更激进的彻底否定核武器合法性的国际议程。2010年,在《不扩散核武器条约》审议大会的最终文件中,部分国家成功推动写入了关于考虑开展核武器公约谈判或建立其他有助于促进核裁军机制的内容。此后,关于《禁止核武器条约》的谈判迅速推进。2016年10月27日,联合国大会通过第71/258号决议,决定在2017年举行关于禁止核武器的具有法律约束力的文件的谈判。2017年3月27日这一谈判在联合国纽约总部启动,并在当年7月7日宣告完成。《禁止核武器条约》于2017年9月20日开放签署,2020年10月26日,随着洪都拉斯成为第50个签约国,条约生效的条件得以满足。2021年1月22日,《禁止核武器条约》正式生效。

《禁止核武器条约》禁止缔约国在其领土或其管辖范围内部署核武器或其他核爆炸装置,要求拥有、掌握或控制核武器及其他核爆炸装置的缔约国须以不可逆方式消除核武器并接受检查。五核国均未参与这一条约,接受美国核保护伞和延伸威慑的无核武器国家也面临着是否支持这一条约的巨大压力。这样,以《禁止核武器条约》的达成和推进为标志,无核武器国家与核武器国家在全球核安全治理方面的较量进入了新阶段。无核武器国家与核武器国家之间重新形成合力还是走向更尖锐的对立,将对全球核安全治理的未来发展产生重要影响。

全球核安全治理机制的发展前景

根据上文分析可以看出,全球核安全治理面临的实质问题是缺乏应对现有挑战的有效手段。尽管如此,在全球层面建立起来的各种核安全治理机制的基本架构仍然存在并继续发挥作用。一方面,从观念层面来看,核不扩散以及防止核灾难发生在道义上是正确的,国际社会对此仍有共识。另一方面,从机制层面来看,无论是联合国、国际原子能机构,还是“裁谈会”(日内瓦裁军谈判会议)等仍在运行中,国际社会也蕴藏着支持核安全治理的强大力量。

在此背景下,要解决当前全球核安全治理所面临的巨大挑战,关键在于如何激发全球核安全治理中各种力量、各种机制、各种平台的正向互动,使其相向而行、携手合作,共同应对核领域出现的安全风险。回顾以往的全球核安全治理进程,未来改善全球核安全治理机制的合作动力可能来自三个方向。

第一,提升联合应对全球性问题的共识。冷战结束后,随着经济全球化的发展,人们认识到,世界上存在大量的全球性问题。全球性问题主要有三个特征:跨国性、联系性和共同性。所谓跨国性,是指这类问题不以领土边界为限制,相关国家在物理与技术上不能排除其对本国或者他国产生影响。联系性是指这类问题模糊了国内与国际的界限,既非单纯的国内问题也非单纯的国际问题,而是在国内与国际问题之间具有很强传递性效应。所谓共同性,是指超越国家之上,成为多个国家间的共同利益,需要多国作出集体决策,以采取集体行动进行治理。核安全治理实质上是全球性问题,需要国际社会共同努力寻找解决方案。

第二,建立大国关系良性互动基础上的核安全治理合作。冷战后一段时期内,全球核安全治理中出现的“繁荣”景象,非常形象地反映了大国关系良性互动对于推进全球核安全治理的重要作用。一是苏联解体后在原苏联空间内遗留的核扩散风险及核安全风险得到了控制。二是通过延长《不扩散核武器条约》、谈判完成《全面禁止核试验条约》等强化了全球核安全治理机制。三是大国在应对南亚、朝鲜半岛、中东等地区核问题上展开合作。四是国际原子能机构的安全保障机制、国际出口管制制度等得到强化。总的来看,大国关系缓和、政治和战略互信上升在很大程度上能激发主要国家在核安全治理领域的合作。

第三,主要国家为管控危机而在核安全治理方面开展合作。聚焦于冷战结束后主要国家在全球核安全问题上合作的分析,有时可能会忽略主要国家在冷战期间仍能开展核安全治理合作的事实。美苏在冷战时期曾就核军控和裁军达成一系列协议的事实表明,良性关系并非主要国家展开核安全治理合作的唯一动力。值得注意的是,美苏在冷战时期的核军控和裁军进程得以启动,在一定程度上是1962年古巴导弹危机刺激的结果。就此意义而言,主要国家由关系紧张而激发在核安全治理方面的合作实非良策。

从以上三项激发全球核安全治理合作的动机来看,前两项情形出现时的国家间关系范式与最后一项所处的时代环境完全不同。也就是说,如果国家间关系回到上述第三种情况,主要国家之间核关系未必不能出现像冷战期间那样的军控和裁军情况,但其所带来的不是第一、二种情形下出现的全球安全形势缓和以及国家间和国际社会之间的良性互动。

当前,乌克兰危机仍在持续。大国关系继续恶化以及核威慑被有意识地加码使用已经使全球核安全治理机制越来越难以承受其所面临的巨大压力。重新加固并继续发展全球核安全治理机制成为十分紧迫的议题。国际社会应积极行动起来,重新为携手应对核安全这一全球性公共问题塑造共识,推动主要国家关系向着良性互动、健康稳定的方向发展。总的来说,全球核安全治理机制的完善落实正处于十字路口,需要各国和国际社会的共同努力。


(作者系上海国际问题研究院国际战略与安全研究所所长)

来源:《当代世界》2023年第3期


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