当前农村基层形式主义的突出表现

选择字号:   本文共阅读 4521 次 更新时间:2023-02-12 00:56

进入专题: 形式主义   基层  

武汉大学中国乡村治理研究中心  


【按语】过去20年,武汉大学中国乡村治理研究中心组织数千人次,在全国近1000个村庄开展调研,累计驻村超过10万个工作日,近距离观察乡村变化。在理论研究之外,还以随笔和政策报告的形式将一线情况记录下来,部分编辑为内部报告《田野来风》(每周1期)。近期将选取部分“田野来风”报告在“新乡土”发表。


一、基层形式主义的七类根源


在推进乡村治理现代化的过程中,基层出现了形式主义顽疾。不仅耗费大量的国家治理资源,而且降低基层干部的工作效能感,并在广大群众中形成十分负面的观感印象。基层形式主义源于以下七个方面:

一是乡村事务密度与基层体制空转。目前,我国乡镇规模一般为两三万人,行政村一般为一两千人。人口规模决定了乡村事务密度。乡镇对两三万人的服务和管理,村级组织负责对全村的服务和管理。乡村社会具有全息性,乡村治理涵盖从农业生产到工业管理、从食品安全到移风易俗、从社会稳定到厕所改造等内容。乡村作为治理实体,需要回应辖区范围内所有人的诉求,应对全息社会的全部事务。乡村治理的外延很大,但是具体到每一项事务,密度并不是特别高。当前除了代收合作医疗费用和新农保两项常规工作之外,大量的乡村事务属于低密度事务。

透过县乡村考核办法大体可以看出基层工作的范围。以中部某县为例,乡镇对村的考核办法包括24大类200多个小项,这表明村级工作至少包括200项以上。在人口大量流出的背景下,一些村庄以留守老人为主,常驻人口仅为两三百人,人口数量甚至低于政府下达的工作事项。通过规范体制、正式组织和规章制度去应对这些低密度事务,造成每项具体工作处于不饱和状态,规范化的组织运行就演变成为体制的空转和人员的空忙。

二是权责失衡与基层避责。权责不对称是基层常态。“三农”工作由国家定调,具体任务由基层完成,国家通过责任层层下压来推动工作。压力型体制还存在层层加码的特点,即工作任务每传递一个层级会增加一部分压力。乡村组织处在整个治理体系的末端,权责失衡状态因而最为严重。与工作压力层层加码相对应的是问责力度越来越大,乡村基层组织需要承接所有层级下达的任务,面对所有部门的监督考核,乡村基层承受的问责压力最大。然而,主要扮演执行者角色的乡村组织,掌握的权力和控制的资源极其有限,乡村组织按照事务的轻重缓急配置人力物力,在处理好一部分必须要完成的事务之外,还要通过形式化的方式去应付那些完成不了的事情,通过形式主义来避责。比如,涉及安全风险的一些部门和责任人通过定期巡查、留下巡查记录等方式来应对可能出现的问题。

三是软性指标的硬性考核。目前,指标化考核被广泛运用于乡村工作中,基本操作方式是,县委县政府综合上级下达的任务和本级工作安排,汇总形成乡村全部工作任务,按照门类将任务分解为各个子项目,再按照任务的重要程度对每项工作赋值,形成县对乡村的考核办法。考核办法涵盖乡村全部事务,构成乡村开展工作的指南。指标化考核不仅覆盖范围广、涉及事项繁多、过程复杂,而且存在大量的软性指标。这与考核办法的制定方式有关。县委县政府领导制定考核办法,全县所有涉农局委办,都将本部门的工作任务塞入考核指标。各个局委办都想“出成绩”,因此会尽量提升本部门工作在考核中的权重,增加考核范围和提高考核标准。一些实质权力部门,不仅设置基本考核任务,还附加一些本部门的创新工作,进一步加重考核压力。考核任务通过汇总形成,每个部门都努力凸显重要性,在原本不少的必要性工作之外,增加大量的附属工作。大量的软性工作成为必须完成主科,乡村投入大量的精力去应付一些“可有可无”的工作。

四是基层“创先争优”走向常规化。指标量化和任务赋值是政府考核的基本手段,为了激励下级政府积极作为,政府所制定的考核办法不仅包括基本工作任务,还会设置自选项目和加分项目,要求下级政府不仅做到基本工作达标,还要做出特色。以县对乡镇的考核为例,全县一二十个乡镇年终看分数的排名,站在乡镇的角度看,不仅要努力提高考核分数的绝对值,还要做得比其他乡镇好。乡镇为了提高考核分数,一是确保基本工作不能扣分,二是努力争取额外工作,如承担试点任务、争取县级重大项目、自设工作创新等,以获得额外加分。实际上,同样面临着横向排名的县级政府与县级部门,也存在着创先争优的积极性,因此,县级政府和县级各个部门也努力设置各种创建工作。创建的要点在于“求新”,创建性工作要做到今年与去年不同,本部门与兄弟单位不同,做法相同但叫法不同,叫法相同的要做到材料宣传不同。在成熟的体制下,这些缺乏长期规划的工作创新很难转化为一般“经验”,名目繁多的基层创建活动大多变成了无意义的折腾,消耗基层人力物力,人为制造出形式主义。

五是顶格管理与小概率事件应对。随着现代化的加速推进,我国经济社会基本格局发生巨变,群众需求和社会矛盾处于流变状态,基层政府面临的社会治理压力随之增大。相对于社会流变形态,基层政府存在体制上的惯性,社会治理需求与社会治理供给产生张力。为了应对不断变化的社会事务,各级政府对下级组织采取顶格管理措施,要求基层从源头上化解社会矛盾。矛盾是社会发展的动力,社会治理不可能将所有的问题都消除。为了减少突发意外情况,基层政府设置横到边、纵到底和囊括辖区内所有事物的治理网络,体制越来越复杂,运转成本也十分高昂。基层治理存在“小概率”事件的悖论,譬如,某一地区出现某一突发事件,不仅当地政府立刻开展全面排查,全国其他地区也需要制定紧急预案。问题在于,我们的国家幅员辽阔、情况复杂,地区之间存在差异,全国每天都可能发生不同的突发意外情况,偶发的意外情况经过舆论发酵,演变成社会治理事件。“小概率”事件主导社会关注力,乡村治理被全国可能发生的所有意外情况牵着走,基层负担加重。

六是基层承担的责任无边界。乡村组织具有常规治理能力,按照政策法规处理常规事务。基层治理的难题在于,存在大量缺乏政策依据的社会剩余事务。例如,有农民提出二十年前因计划生育结扎而造成身体虚弱,要求政府给予政策照顾。农民显然不可能通过医疗鉴定程序,对其诉求提供佐证材料,但是又要求政府必须解决问题。乡村基层组织直接面对群众,承担社会治理的属地责任,对于群众合理合法的诉求,必须解决,对于缺乏政策依据的群众诉求,则需要做好解释说明和维护稳定工作。部分农民所坚持的诉求缺乏事实依据,或是不满足政策条件,成为社会治理例外。乡村基层既要担负属地责任,又要依法依规解决这些剩余事务,还要做到群众满意。很多时候,为了实现社会稳定,基层政府通过政策变通去解决问题。在依法行政和基层体制规范化运行的背景下,乡村组织需要做大量的形式化工作去抹平政策执行上的漏洞,做到“逻辑上”合理。

七是模糊社会难以适应规则之治。乡村组织一头代表国家,一头接触群众,国家政策具有规则性,乡村社会存在模糊性,乡村组织通过形式化的工作,实现对模糊社会的规则之治。以矛盾纠纷调解工作为例,调查发现,村干部调解一项矛盾可能花费半个小时,但是却需要花半天甚至更长时间去做调解的档案材料。当前,司法部门将一直存在的农村调解工作纳入规范化管理,矛盾调解档案制作是司法部门考核乡村调解工作的主要指标之一。站在乡村角度来看,为了应对司法部门的考核,不仅要化解群众之间的纠纷,更关键的是要按照调解规范补齐材料。实际上,农村调解具有即时性、权宜性,调解过程高度人格化,司法部门制定的矛盾调解规范化流程,不仅不能提高调解效率,反而消耗乡村干部精力。模糊社会与治理规则之间永远存在缝隙,纳入体制化管理的乡村基层组织,做了大量的形式化工作来调平这些缝隙,造成基层形式主义。


二、破解基层形式主义的办法


当前出现的基层形式主义,与乡村治理转变有关。现代治理的本质是规则替代人格,严密的规章制度、可操作的程序与合规性是衡量现代治理体系的直观标准。数字化、形式化和技术化是提升治理效率的关键。需要解决的问题是,当形式化工作超越了治理需求,形式变成困扰治理运作的负担时,形式化工作就变成了形式主义。破解基层形式主义,可从以下几个方面入手:

一是加强对乡村组织赋权。当前国家与农民被调整为输入性关系,国家不再依靠乡村组织执行强制性的政策,国家通过乡村机构精简、财政体制改革等方式上收权力,乡村变成服务型组织。然而,乡村治理除了承接国家资源输入和向农民提供公共服务之外,还要办理一些裁决性的工作。纳入体制化运转的乡村组织,一方面要面临越来越高的工作规范化要求,同时要承担社会治理的无限责任,存在严重的权责失衡。服务群众不等于无原则、无边界地提供服务。破解基层形式主义,需对乡村组织重新赋权,使之在处理问题过程中具备依据程序裁决是非的合法能力,通过赋权提升乡村治权。

二是理顺县乡村关系。县级组织在国家治理体系中扮演了极其关键的角色,县级党委政府具备相对完整的人事权、财权和一定的政策制定权力,中央确定乡村工作的大政方针和总体方向,县级政府进行资源统筹和政策整合,确定当地“三农”工作的基本任务。县级政府将国家政策转化为可操作的具体任务,需过滤掉软性工作和上级政策中不切实际的部分。县级政府将具体任务安排下去,乡镇承担工作落实责任。在现行体制下,县级局委办与乡镇同为科级单位,但是前者在地位、待遇、工作环境、干部晋升空间等方面优于后者,县域内的优秀人才和优质资源从乡镇流失,造成县乡“头重脚轻”,县级部门膨胀,传达工作的超过落实工作的,下发文件的超过执行文件的,督查工作的超过执行任务的,乡村干部疲于应付。对此,要调整县级资源配置,实现县域治理资源向一线下沉,将精干人力从县局委办配置到乡镇,减少下达指令部门,充实基层治理队伍。

三是强化村民自治功能。近年来,一些地区推动乡村治理体系现代化改革,将村干部变成全职干部,推行村级“坐班制”,用管理公务员的办法管理村干部,村级自主治理的空间缩小。村级组织行政化造成国家与社会之间的弹性空间消失,国家刚性的权力和规范化的政策,在面对流动的农民、模糊的乡村社会和灵活多变的农村事务时,容易出现“高射炮打蚊子”。强化村民自治功能,一方面可减少基层形式化工作,另一方面,将村民自治摆在乡村治理前头,通过群众自治来解决农村事务,实现“小事不出村”,相当一部分矛盾便不会进入到乡镇和更高层级,客观上解放了国家正式体制。

四是激活群众主体性。随着“三农”政策朝着更加积极的方面发展,乡村工作从过去的“一笼统”治理转变为精细化治理。基层出现形式主义与工作过程越来越细、越来越宽有关。以农村改厕为例,国家将改厕定位为民生工程,站在农民的角度看,厕所具有极强的私密性,属于私人生活领域的事情。一些地区通过行政手段推动改厕工作,政府出钱、制定标准后,聘请工程队实施改厕,强制要求农民参与。这种改厕做法将政府与农民变成对立性关系,好事办不好,民生工程变成了“伤心”工程。实际上,可将改厕工作定位为改善农民人居环境的村庄公共事务,采取“民办公助”的工作办法,政府在吸纳农民意见的基础上制定改厕方案,核定每个村庄和农户的奖补资金,由村委会或村民理事会组织实施,将改厕变成村庄内生的公共品供给。农民有改善生活条件的需求,国家投入少量的财政资金就能够撬动乡村公共治理能力。乡村治理应避免政府包办代替,尊重农民的主体性,用民生投入激活群众参与治理,减少行政干预和由行政干预所引发的形式主义。

五是妥善对待小概率社会事件。天下之大,无奇不有。广大农村难免会发生意外突发情况,大大小小的矛盾是社会常态,也是推动社会进步的动力。“防万一”的成本极高。基层治理应追求矛盾发生后的有效应对,而不是试图事前消除所有的可能性。所谓综合治理和源头治理,是要对社会形势作出科学研判,见微知著,从各式各样的问题中找到主要矛盾和矛盾的主要方面,然后科学决策。政府作为治理主体,在出现突发意外情况之后,要对事件本身作出判断,如果是偶发情况,做好善后工作即可,如果是带有普遍性的社会矛盾,则需要寻找解决问题的一般办法。各级政府还要提升舆情引导能力,避免将偶发情况变成重大舆情事件。针对小概率事件,只看结果的形式化处置方式,不仅造成基层形式主义,而且会将局部的小概率风险汇聚成为整个社会不稳定的大概率事件。

六是科学制定乡村工作目标。乡村振兴是一项长期性的战略工作,一些地区将战略变成策略,试图以三五年之功达成未来三十年的乡村建设目标。不切实际的政策层层加码,最终催生出基层形式主义。我国处于现代化进程中,整个社会的发展还没有达到上限,城乡关系没有确定,乡村形态没有固定,乡村治理面对的是高度流变的基层社会。乡村振兴和开展“三农”工作要坚持“久久为功”。一些地区脱离乡村振兴长期规划,将短期目标定得过高,造成体制过热,基层人力物力资源不足,必然以形式主义应付。破解基层形式主义需把握乡村发展规律,科学制定工作任务,处理好“有所为”和“有所不为”的关系,避免因基层政府激进行为而造成的资源浪费和形式主义。

七是健全基层工作容错纠错机制。考核是推动工作的抓手。基层在考核中落后的,面临着被约谈和被问责的后果。需要注意的是,考核仅仅是手段,提升基层治理能力才是目的。也就是说,县级政府与乡村在完成工作任务和改善乡村面貌上的动机是一致的。减少基层形式主义,关键是避免考核手段的异化。落实基层工作要坚持县乡村一体,共同担责,合理分工,协作推进。破解基层形式主义,一是推动县级部门下沉,使之多多参与一线工作,避免县级部门变成官僚机器。二是建立容错纠错机制,基层在切实落实工作的过程中出错后,可根据具体情况通过程序实现免责。一些地区联合县委县政府主要部门,成立联席会,对基层创新工作中的出错进行审查,审查结论构成县纪委部门对事故责任定性的依据,实现容错纠错程序化。这类地方做法值得总结推广。


《田野来风》,2022年第23期,武汉大学中国乡村治理研究中心主办,发表时有删节。



    进入专题: 形式主义   基层  

本文责编:admin
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 政治学 > 政治时评
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/140677.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统