湛中乐 赵磊:教师职业违规行为处理专门立法应当厘清的若干问题

选择字号:   本文共阅读 951 次 更新时间:2023-02-12 00:37

进入专题: 教育立法   教师职业行为   教师职业违规行为   教师救济  

湛中乐 (进入专栏)   赵磊(北大)  


摘要:目前教师职业违规行为的处理存在诸多问题,究其根本,主要在于针对教师职业违规行为的处理没有统一的高位阶处理规范,故亟待制定一部统一的高位阶行政法规或部门规章对实践中频发的教师职业违规行为处理进行指导。在立法的过程中,需要注意六个问题:一是教师及教师职业行为的范围界定;二是教师职业违规行为的认定及规定方式的确定;三是明确教师职业违规行为处理措施的类型与适用;四是设立教师职业违规行为监督委员会;五是保障教师职业违规行为处理程序的规范性与高效性;六是健全教师权利救济的多元化渠道。

关键词:教育立法;教师职业行为;教师职业违规行为;教师救济

基金项目:国家社科基金项目“中国教育法学总论体系构建研究”(20BFX050)


党的二十大报告指出:“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”[1]这一论述对我国教育的重要战略地位进行了确立和强调,明确把教育作为全面建设社会主义现代化国家的战略先导之一。教育的根本任务是立德树人,教师在这个过程中起着不可替代的作用。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视教师队伍建设问题,尤其重视师德师风的建设,党的二十大报告再次强调:“加强师德师风建设,培养高素质教师队伍,弘扬尊师重教社会风尚。”[1]师德师风建设又被提到一个新的高度,引起了学界更为广泛的关注。

教师职业违规行为处理是规范教师队伍管理、防范教师不当行为发生的必要举措。而相较于此类处理措施的严肃性和严格性,我国目前现行有效的教师管理规定不足以指导实践中频发的教师违规行为处理:一是处理依据位阶低;二是处理依据名目繁多,各地各学校异化严重,出现诸多“同案不同判”的现象。正是基于以上两个原因,实践中的教师违规行为处理多受舆论的“挟持”。近年来,随着网络不断深入人们生活,微博、微信等社交平台频繁爆出教师因为诸如道德失范等行为而被学校开除的新闻,引发舆情事件。随着对这些问题的深入了解,不难发现,社会新闻中引起热议的主要是教师的道德失范行为,(1)相较而言,鲜有教师因违规行为而受学校处理的案例被曝光。而人们对那些引发热议的事件往往产生一种对教师的处理仅是迫于舆论压力和法律持续性缺位的错觉。在法治社会,对教师违规行为的处理应该经由法律法规来评判,而不是单纯以道德作为评价的标准,这既有利于维护教师与其他利益相关者的合法权益,也有利于捍卫法治的尊严。当前正值教育法典完善之际,更应当对此加以重视,将教师违规行为的处理纳入法治的轨道。

有鉴于此,笔者认为,应当制定一部高位阶法,以对教师职业违规行为处理进行统一指导。制定高位阶法最需要关注的是关于立法主体的选择,立法主体直接影响到该法的效力和影响力。对于处理教师职业违规行为的专门立法而言,可能的立法主体有两个:一是国务院以行政法规的形式予以规定,二是教育部单独或联合其他部委制定部门规章。国务院是首选主体,以行政法规的形式对教师职业违规行为处理予以规定。《中华人民共和国立法法》明确规定国务院为执行法律的规定需要制定行政法规。《中华人民共和国教师法(修订草案)(征求意见稿)》(以下简称《教师法修订草案》)第四十八条明文规定了教师违反法定义务和教师职业道德、行为准则等行为需要处理处分,故通过行政法规的形式将其中的实体问题和程序问题加以细化规定是题中应有之义。而且行政法规具有更高的法律位阶,可以解决现行部门规章以及地方政府规章之间关于教师职业违规行为处理中出现的法律冲突、矛盾问题。但因规制当前教师违规处理乱象的急迫性,考虑到行政法规立法周期相对较长,可先由教育部通过部门规章的形式将教师职业违规行为的处理予以专门化立法,以部门规章作为过渡,之后再由国务院通过行政法规的形式加以规定。本文以制定教育部的部门规章为基础,着重分析在立法过程中需要注意的六个问题。

一、教师及教师职业行为的范围界定

作为部门规章,首先需要在总则部分对规章适用对象即教师的范围进行界定,教师范围应当与《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)等上位法相衔接。《教师法》总则对教师的范围做了较为宽泛的界定,其第二条规定:“本法适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师。”在附则部分又对总则教师定义中的“各级各类学校”和“其他教育机构”的范围分别做了释义,使总则中教师范围的界定更为明确具体。综合《教师法》总则和附则的规定,可以得知《教师法》定义的教师范围较广,涵盖了不同学段和不同办学性质学校及其他教育机构中的教师。《中华人民共和国民办教育促进法》对《教师法》中教师范围的认定又做了重申,突出强调了民办学校教师与公办学校教师具有同等的法律地位。为保持体例的连贯性以及下位立法与上位立法之间的衔接性,应当遵照上位法已经确定的规则,沿用现行《教师法》对教师范围的界定。我国台湾地区“教师法”中关于教师的定义也对笔者提出的教师范围的广义界定具有一定的借鉴意义。根据我国台湾地区“教师法”第三条之规定:“本法于公立及已立案之私立学校编制内,按月支给待遇,并依法取得教师资格之专任教师适用之”,台湾地区“教师法”体系下的教师是指公立学校和已经备案的私立学校中编制内依法取得教师资格的教师。[2]

需要注意的是,本文意欲将该部门规章的适用范围限定在针对依法取得教师资格,在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的专业人员的违规行为处理。而对于未依法取得教师资格但又在学校和其他教育机构中专职从事教学任务的人员以及学校和其他教育机构中的教育教学辅助人员,其相应的职业违规行为的认定与处理也不能处于法律的真空地带,故笔者认为,可以参照《教师法》的立法技术来克服这一问题。(2)对于军队所属院校的教师和教育教学辅助人员以及外籍教师,可以参照《教师法》附则中的条款作出特殊规定。(3)综上,部门规章对教师范围的界定应当具有周延性,既包括专业人员的直接适用,又涉及教辅人员的参照适用,同时还需要对军队教师和外籍教师作出特别规定。

教师职业违规行为处理的核心问题是处理主体如何界定教师职业违规行为,欲科学回答这个问题,首先要对教师职业行为的范围加以明确。《教师法修订草案》首次提出“教师职业行为”这一概念,而在此之前,教师职业行为是教育行政部门的常用概念。[3]笔者认为,对于教师职业行为,既不能作过于扩大的解释,也不宜作过于限缩的解释,需要结合教师职业身份和相关法律法规的衔接性作出体系解释。本文欲通过二分法对教师职业行为进行界定。

首先,教师职业行为并非教师本人所实施的所有行为。教师在社会中具有各种身份,而每种身份所对应的法律属性和行为边界是不一样的,比如教师作为普通公民所实施的行为,受其他管制法所约束,不属于教师职业管理规范所调整的事项。例如,教师在下班途中因违反交通规则闯红灯被交警罚款,这就不属于教师职业行为的范畴。所以,教师职业行为应当限定在一定的范围之内,不宜泛化为教师所实施的一切行为。其次,教师职业行为的范围不宜过窄,不能仅仅局限于教师在校园内所实施的行为,职业管理规范所调整的事项应当聚焦于教师身份,而非“物理空间位置”或“外在表现形式”。例如,公办中小学在职教师在校外培训机构兼职或为校外培训机构和他人介绍生源、提供相关信息,尽管属于校园外行为,但仍然属于利用教师身份所实施的职业行为,且属于职业违规行为。近年来,部分教师在校园之外利用自己的教师身份实施违背教师职业道德,甚至违反法律法规的行为时有发生,在社会上造成了较为恶劣的影响,严重损害了教师队伍的整体形象。[4]由于教师职业违规行为的范围不宜过于宽泛或狭窄,故采取二分法对其进行定义更为合理。一是教师职业违规行为必然包括教师在履行教育教学职责过程中的违规行为,这是规范教师职业行为的应有之义;二是教师利用教师身份进行的行为亦在教师职业管理规范约束或保障范围内,而不仅仅局限于校园内履行教育教学职责的活动。这种二分法的规定方式对教师职业违规行为做了较为全面的囊括,是基于教师身份特点以及与相关法律法规衔接性所作出的适用范围界定。

二、教师职业违规行为的认定及规定方式的确定

从宏观上来看,对教师职业违规行为的认定,应当聚焦在对“职业违规”这个中心词的阐释上。一方面,是对“规”范围的解释,“规”即规范,既包括法律规范也包括道德规范。法律规范应当从广义上来理解:既包括狭义的法律,也包括法规规章,还包括在学校范围内具有效力的校规校纪等规范;而道德规范则仅指被法定化的那一部分道德规范。另一方面,需要对“职业”一词在其中起的限定作用进行强调,如前所述,“职业违规”应当是指违反教师职业行为规范的行为,而非教师违反所有规范的行为。综上,笔者认为,教师职业违规行为可以从违法行为、违纪行为和违背师德的行为三个方面进行界定。

一是违法行为。从程度上看,违法是最严重的违规。需要注意的是,此处所指“违法”并不是普遍意义上的违法,教师职业违规行为处理所要规范的对象是教师的违规行为,因此,“违法”主要是指违反《教师法》及其他教育法律中教师的法定义务,以及其他法律法规中对教师义务的规定。《教师法》是规范教师行为的基本法律,教育部在制定部门规章对教师职业违规行为进行专门规范时,不得与《教师法》相抵触,而是要彼此衔接,进一步落实《教师法》中的法定义务。二是违纪行为。此处的“纪”不是党内法规纪律等,而是指教育行政管理规定、学校内部管理规定,故违纪行为是指教师违反教育行政管理规定、学校内部管理规定的行为。一方面,教育行政部门基于法定职权,可以对教师进行管理,同时教师有义务遵守教育行政部门的管理规定。换言之,教师违反教育行政管理规定同样应被认定为违规行为。另一方面,学校作为法律法规授权组织,同样履行对教师的管理职权,教师有义务服从学校的内部管理规定。因此,违反学校内部管理规定的行为亦应认定为违规行为。当然,无论是教育行政管理规定还是学校内部管理规定,本身还存在合法性的问题,这在本质上涉及对规范性文件乃至“校内法”的合法性审查,这非本文所讨论的主要问题,在此不赘述。三是违背师德的行为。从既有部门规范性文件来看,如《幼儿园教师违反职业道德行为处理办法》《中小学教师违反职业道德行为处理办法》(以下分别简称《幼儿园处理办法》《中小学处理办法》)均将教师违背师德的行为纳入教师处理的惩罚框架。简言之,对教师违法行为和违纪行为的处理与教师违背师德行为的处理无太大差异。因此,需要将违背师德的行为认定为违规行为,一方面有助于保障教师权益,以便对教师违背师德行为的处理条件、处理程序等要件做出进一步规范;另一方面,也有助于提高违背师德行为处理的规范层级,并对不同阶段教师违背师德的行为进行整合。当然,在这一过程中也需要避免道德评价的泛化。

从具体的规定来看,不同类型教师的职业违规行为既有交集又有差异,(4)因此,专门立法在规定教师职业违规行为时需要通过立法技术进行选择,以更好地对不同类型教师的违规行为进行规定。

目前对行为模式进行规定的常见立法技术主要有以下三种:一是“全面列举”模式,将所有类别教师的职业违规行为均进行逐一列举;二是“一般规定+特别规定”模式,先列举一般规定,再针对不同类别教师作出特别规定;三是“共性规定+兜底条款”模式,规定所有教师职业违规行为的共性内容,并设置其他违规行为的兜底条款,对某类教师特殊的职业违规行为进行补充。就“全面列举”模式而言,其优点在于能够覆盖所有教师职业违规行为,但缺点也明显,会造成立法的繁琐和冗杂,一定程度上会破坏规范的体系性和位阶性。“一般规定+特别规定”的模式具有一定的科学性和体系性,如《教师法修订草案》在列举教师权利和教师义务时即采取了此种立法模式,分别设定所有教师均适用的基本权利义务和只适用于特定教师的特别权利义务。但是现行的《幼儿园处理办法》和《中小学处理办法》以及教育部发布的《新时代幼儿园教师职业行为十项准则》《新时代中小学教师职业行为十项准则》《新时代高校教师职业行为十项准则》均对相关的违反职业道德的行为进行了详细而全面的列举。考虑到专门立法是为统一各级各类教师职业违规行为处理的定位,采取此种方式会造成一定的重复立法,浪费立法资源。因此,相较而言,对违规行为的认定,采取“共性规定+兜底条款”的立法模式更为合理。首先,从立法定位上看,专门立法的目的是通过上位法的形式对各级各类教师职业违规行为处理作出统一的指导,故其应当规定针对所有教师的违规行为;其次,对于被遗漏的个别职业违规行为,采取兜底条款的形式加以补充,这样则可以兼顾立法的体系性、精简性和全面性。

综上所述,不同教育阶段教师共性的违规行为可适用列举规定;不同教育阶段教师个性化的违规行为可以归属到其他违规行为的范畴加以概括规定。

三、明确教师职业违规行为处理措施的类型与适用

违规处理措施是指处理单位针对教师违规行为作出的侵益性措施。从法律的指导性和可预测性特征来看,专门立法应当明确规定教师违规行为处理措施的类型与适用的标准。《幼儿园处理办法》和《中小学处理办法》作为由教育部颁布、全国统一适用的部门规范性文件,其中均没有涉及裁量基准和具体处理方式的条款,这也使得处理单位在具体适用各项处理措施的时候可操作性不强,各项处理措施之间的适用范围和差异都存在较大的模糊性。但值得肯定的是,一些地方行政管理部门则制定了相应的实施细则(5)辅助规章的实施,在一定程度上对该地教师违规行为的处理提供了较为详细的指导,而这些地方的实施细则中的有益经验则可以为专门立法所借鉴。专门立法对处理措施的适用也需要设置“措施适用”条款,规定不同处理措施的适用情形,这既可以为处理措施的具体适用构建整体框架,也可以为日后实施细则的制定提供规范性指引。

从定位上看,制定统一的专门部门规章来规范教师职业违规行为处理,应当全面涵盖所有处理措施的适用情形。违规当然包括违法,因此,教师职业违规行为不仅应当包括所列举的具体行为,也应当包括违反各项关涉教师职业行为规范的教育法律法规的行为,如违反《教师资格条例》第十九条、第三十六条和三十七条,《未成年人学校保护规定》第二十四条与《教师法》第三十六条规定的情形都属于教师职业违规行为。因此,应通过引致条款的形式,将散落在其他法律法规中的特殊教师职业违规行为的处理方式进行归集和梳理,形成全面而系统的处理措施的适用方案。

从现有的师德评价规范性文件来看,其中“处理”和“处分”是按照情节轻重进行界分的,(6)但是这种方式也有诸多弊端,根据《事业单位工作人员处分暂行规定》(以下简称《处分规定》)第五条,“处分”的形式包括警告、记过、降低岗位等级、撤职开除等,在相关立法规定的解聘、行政处分之外,设定了取消研究生导师资格、暂停教学工作、降低岗位等级、取消一定年限内的晋升资格、撤销人才计划称号等其他众多“处理”方式。[5]这些“处理”形式虽然不属于法律规定的处分,但对教师权益的影响未必轻微,有些甚至会产生比“处分”更严重的后果,比如对于教师而言,取消职称评定资格、取消申报人才计划、申报科研项目等方面资格和取消招生资格和导师资格的处理未必轻于警告、记过等“处分”结果,“处理”和“处分”之间的使用后果和对应的适用情形之间存在交叉,未必有明确的轻重之分。所以,专门立法可以采取如下思路进行处理:避免预设“处理”与“处分”孰轻孰重,仅在处理措施内部划分轻重情节。“过罚相当”作为科学立法的应有内涵,将会直接影响规范的效力以及规范实施的实际效果。为了避免规范适用时造成误导、错位和不公正结果,应当对涉及情节轻重描述的内容进行适当回避,仅在处理和处分内部划分轻重情形。

综上所述,专门立法可以考虑专门规定一个“措施适用”条款,并且采取“基本处理方式+引致条款”的立法形式,规定对教师职业违规行为的处理措施的适用情形,其中包括裁量基准和处理方式,形成全面而系统的处理措施的适用方案,为处理措施的具体适用搭建整体框架并提供规范性指引。

四、设立教师职业违规行为监督委员会

在教师职业行为的日常监管和违规处理中,学校应当设立专门机构负责该项事务。该机构可以参照北京市高校内部的“师德考核委员会”,并将其名称统一为“教师职业违规行为监督委员会”。

其设立依据有三:第一,从正当程序上看,专门机构能够提升违规行为处理的权威性和公正性。目前国内学校普遍采用的违规行为处理模式有两类:单位领导直接决定模式和多主体参与决定模式。领导直接决定模式的优势在于效率高,缺点是容易造成“一言堂”和“不透明”等问题,这也是广大教师的忧虑所在。多主体参与决定模式的特点在于,在学校管理层之外将教师代表乃至学生代表纳入违规行为处理过程中,发挥民主集中和民主监督的作用,有助于提升处理决定的公信力,减少后续争议。因此,学校有必要探索党委牵头、多主体共同参与的处理方式,建立处理教师职业违规行为的专门机构。第二,从功能目标上看,该专门机构与师德考核委员会的功能基本一致。根据《北京高校教师师德考核办法》第八条,学校应当成立师德考核委员会(或师德建设与监督委员会)负责监督和考核本校教师的师德状况。又根据《北京高校教师师德考核办法》第九条所援引的《新时代北京高校教师职业行为十项准则》中规定师德考核包括十个方面,具体为教师的政治方向、守法状况、价值观、执业状况、师生关系、言行举止、学术规范、职业道德等。尤其是上述十项准则中对教师负面行为的描述,正是对教师职业违规行为的具体刻画。事实上,师德考核委员会监督和处理的违反师德行为,正是教师职业违规行为,二者在性质上高度一致。第三,从法律适用来看,之所以不主张使用“师德考核委员会”之名,而代之以“教师职业违规行为监督委员会”之名,原因在于:师德不符合法律用语的明确性和排他性要求,现实中每个人对师德内涵的理解都有所不同,而职业违规行为具有清晰的内涵和外延。基于此,设立教师职业违规行为监督委员会更为贴切。

教师职业违规行为监督委员会的组织构架方面可以参照过去的师德考核委员会。教师职业违规行为监督委员会接受党委统一领导,具体事务由党的机构和行政机构共同抓管,学校党委书记和校长共同担任职业违规行为监督委员会主任,是教师违规行为处理的第一责任人;委员会委员由学校各主要内设部门负责人和教师代表构成。委员会的工作分为两部分:一部分是教师职业行为的日常监督工作,另一部分是教师违规行为认定和处理工作。学校人事部门负责人兼任委员会常设办公室主任,日常事务由人事部门负责牵头组织、协调和指导,教师违规行为的处理需要由学校党委书记或校长召开全体会议协商讨论,并作出最终决定。具体而言,高校与中小学各内设机构成立教师违规行为监督工作小组,负责组织实施本机构内教师违规行为监督工作;发现教师违规行为的,按照人事管理权限及时向教师职业违规行为监督委员会报告。而幼儿园规模相对较小,内部组织较为简单,根据《幼儿园工作规程》第五十六条规定的“园长负责制”,可以直接由园长负责园内教职工违规行为的监督工作。

五、保障教师职业违规行为处理程序的规范性与高效性

从当前的教师违规行为处理实践来看,很多学校对教师的处理都是直接一纸决定,省略了中间诸多处理过程的步骤,诸如听取被处理教师的陈述与申辩,对涉及重大权益的处理事项举行听证,允许教师针对处理主体中的成员申请回避等。这些程序性事项在当前的法律法规中仍然是空白,虽然某些高校制定的教师违规行为处理实施细则中可能涉及程序性事项的规定,但是实践情况也不容乐观。

对教师职业违规行为处理进行专门立法的直接目的是规范教师的职业行为,同时兼具维护正常教育教学秩序的目的,而最终目的在于维护教师和学生的合法权益。教育法治既是实体法治,亦是程序法治,“从制度上考察,正当程序原则起源于英国法中的‘自然正义’(NatureJustice),发达于美国法所继承的‘正当法律程序’(DueProcessofLaw)。”[6]因此,在教师职业违规行为处理的专门立法过程中,也需要注意对教师处理程序的规定,这是保障教师权益的第一道防线,不仅要详细规定教师职业违规行为的范围及各机构的处理权限,也要在处理程序与监督保障两大部分规范教师处理活动的程序和教师权利救济的途径。教师权利保障措施有:第一,设立专门的教师职业违规行为监督委员会;第二,充分保障教师的程序性权利,如陈述权、申辩权和要求听证的权利;第三,委员会在作出处理决定前,还需听取学生、其他教师、家长委员会或者家长代表意见;第四,调查核实期间原则上不停止教师的教育教学工作;第五,对于拟作出降低岗位等级以上的处分,委员会应当组织听证。上述措施力图使教师的实体性权利与程序性权利均得到充分保障。

其中需要注意的是听证程序的规定。听证程序是各方当事人集中表达意见、维护自身权利的有效途径,作为教师违规行为处理的统一的上位法,需要规定听证程序的期限、公开原则、职能分离制度、回避原则、说明理由制度、申辩和质证制度、制作笔录制度以及听证笔录的效力。其中有以下几项需要特别说明:一是关于听证程序的期限,出于便利、效率的考虑,需要缩短行政机关组织听证的期限、通知当事人听证的时间和地点的期限;但同时为有效保护当事人的程序性权利,可以考虑在当事人要求听证的期限的规定上与《中华人民共和国行政处罚法》保持一致。二是与前述公平公正原则相呼应,应在听证制度中设计公开原则,但由于部分性质特殊的案件的存在,仍保留公开原则的例外情形的规定。同时关于职能分离制度、回避原则等规定均是吸收现有学术研究和立法成果的体现。此外,在人员组成上,需要规定当事人及其利害关系人的参与,但同时仍要保留吸收法律专业人士意见的可能性。三是在实践中经常出现听证程序流于形式的情形,滥用自由裁量权,而“行政权的核心就是行政自由裁量权,更具有侵权的可能性。”[7]因此听证程序需要特别强调“案卷排他性”,可以规定“处理机关应该根据听证笔录,依照本规章的规定,作出决定。”

以上建议首先是为充分保障被处理教师的合法权益,同时也是为了防止各处理机关滥用自由裁量权,避免“同案不同处理”或者“不同案件相同处理”的情况,以此规范处理机关的处理行为。通过在立法过程中对各项程序作出较为详细地规定,可以使教师建立起对处理决定过程的信任,从而对处理决定的结果更为信服,以此减少教师与处理机关之间出现纠纷的几率。

六、健全教师权利救济的多元化渠道

无救济则无权利。“一种无法诉诸法律保护的权利,实际上根本就不是什么法律权利。”[8]专门立法在完善教师违规行为处理实体规范和处理程序的同时,也要规定教师的事后救济途径,给予教师权益充分的救济。从目前的法律规范来看,教师权利救济的途径有四种:申诉、仲裁、复议和诉讼,(7)按照救济处理主体在机构内还是在机构外的区分标准,可以分为内部救济和外部救济。内部救济仅有教师申诉一种,教师申诉主要是指教师对学校或者其他教育机构做出的职业违规行为处理决定不服,或者认为处理决定存在侵害其合法权益的情形,请求所属机构内部的教师申诉委员会对其加以审查。教师申诉委员会是学校或者其他教育机构设立的,由学校相关负责人、教师代表、有关专业人员组成的,专门负责处理教师提起的申诉并做出决定的主体。外部救济包括民事和行政两种途径,民事方面包括人事仲裁和对仲裁不服向法院提起的民事诉讼,行政方面包括行政复议和行政诉讼。教师对处理决定不服的,可以依法通过民事和行政两种途径寻求救济。但是当前的立法针对上述几种教师救济途径的规定较为分散且混乱,专门立法应当协调整合目前现行有效的法律、法规、部门规章以及各种规范性文件中关于教师违规行为处理救济途径的内容,进而进行统一规定。具体而言,应当注意以下两个方面:

首先,将教师的校内救济规定作为其他救济方式的前置程序。其一,从现有规范上来看,《教师法修订草案》和《处分规定》都将内部救济作为外部救济的前置程序。《教师法修订草案》第四十九条和第五十条规定,教师必须先向处分作出单位的教师申诉处理委员会提请申诉,对申诉结果不服的才能向学校的主管教育行政部门提出申诉,或者向同级综合人事管理部门申请人事争议仲裁。《处分规定》第三十九条规定,受到处分的事业单位工作人员须先向原处分决定单位申请复核,对复核结果不服的向原处分决定单位的主管部门或者同级事业单位人事综合管理部门提出申诉。其二,从实践上来看,大部分教师将校内申诉作为救济首选,将其作为前置程序,这是实践指导理论的反映。其三,校内申诉具有程序简便、处理快速、整理固定证据等优点,从理论上有必要将校内申诉制度作为其他救济方式的前置程序,同时将校内申诉作为前置程序也可以激发学校内部“自我纠错”的主动性和积极性。[9]

其次,建立多元化的教师救济渠道。为了实现实质性化解争议的制度目标,必须建立多元的教师权利救济渠道。在校外救济方面,校外申诉和人事仲裁是择一还是允许叠加,需要立法进一步明确。笔者认为应当择一,将选择权交给当事人自己,立法可以规定,为对校内申诉决定不服的教师提供民事和行政两种救济途径供其二选一。原因在于:一是教育行政部门和人事主管部门处于同一层级,二者没有监督关系,后者所作出的决定在效力上无法覆盖前者;二是简化救济手段的繁杂;三是通过两条腿走路充分保障教师的权益。具体而言,教师在知悉校内申诉结果(8)后,若对结果不服,则可以寻求民事或者行政救济。如果选择民事救济的方式,则可以向有关部门申请人事仲裁、民事诉讼;如果选择行政救济的方式,则可以向高校的主管部门或者教育行政机关的上级机关或同级人民政府申请行政复议,以及向法院申请行政诉讼。需要注意的是,如果教师同时提请校内申诉和复议、诉讼的,行政机关或者法院应当受理,但是需等待校内申诉结果出来再进行实质审查,校内申诉结论将作为复议和诉讼中对事实认定的重要依据。


注释:

(1)此处所指道德失范行为是指虽未被法律法规规定为违法,但是为社会道德所不能容忍的行为。

(2)《教师法》附则部分明确规定教育教学辅助人员的“参照适用”。

(3)《教师法》第四十一条第二款规定:“军队所属院校的教师和教育教学辅助人员,由中央军事委员会依照本法制定有关规定。”第四十二条规定:“外籍教师的聘任办法由国务院教育行政部门规定。”

(4)比如《幼儿园处理办法》第四条第七款将“用学校教育方式提前教授小学内容”的行为规定为违反职业道德的行为,而中小学教师和高校教师则不存在此类问题;《中小学处理办法》将“组织、参与有偿补课或为校外培训机构和他人介绍生源、提供相关信息”的行为规定为违反职业道德的行为,而幼儿园教师和高校教师则不存在此类问题;同样地,中小学教师从事“兼职兼薪”行为应当被予以否定性评价,而中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》则明确“允许科研人员和教师依法依规适度兼职兼薪”“允许科研人员从事兼职工作获得合法收入”“允许高校教师从事多点教学获得合法收入”。

(5)如《郑州市中小学教师违反职业道德行为处理实施细则》第三章“违规行为及其适用的处理”对各项处理措施的适用情形进行了细致的规定。

(6)如教育部《关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》第三条规定情节较轻的予以处理,情节较重的予以处分。

(7)需要说明的是,此处的申诉仅指涉事教师向对其作出处理决定机关的申诉,简言之就是校内申诉;而针对校外申诉,笔者认为应当与行政复议合并,两者虽然名字不同,但是功能一致,故避免以词害意,究其根本,又防止与校内申诉混淆,将校外申诉直接用行政复议代替。

(8)校内申诉结果包含校内处理机关不予受理教师申诉或不予答复教师等不作为的情形。

参考文献:

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022年10月16日)[N].人民日报,2022-10-26(01).

[2]董圣足.台湾地区私立高校治理机制研究[J].上海教育评估研究,2012,1(2):22-28.

[3]陈波.《教师法》修订视域下教师职业行为的界定原则和分类[J].教育发展研究,2022,42(12):78-84.

[4]纪洪娟.践行师德不应局限于校园之内[J].中国教育学刊,2018(3):102.

[5]申素平,王子渊.略论公立高校师德评价的法治化选择——兼评若干师德评价案例及有关争议[J].高等教育研究,2021,42(5):35-43.

[6]周佑勇.行政法的正当程序原则[J].中国社会科学,2004(4):115-124.

[7]章剑生.行政程序法基本理论[M].北京:中国法制出版社,2003:9.

[8]程燎原,王人博.赢得神圣——权利及其救济通论[M].济南:山东人民出版社,1993:349.

[9]湛中乐,靳澜涛.教师申诉制度运行的法治困境及其出路[J].湖南师范大学教育科学学报,2020,19(4):7-13,86.


湛中乐,新疆大学“天山学者”讲座教授,北京大学法学院教授,博士生导师,中国行政法学研究会副会长,中国教育学会全国政策与法律专业委员会副会长,教育部人文与社会科学研究重点基地——北京大学宪法与行政法研究中心副主任,北京大学教育法研究中心主任,教育部—北京大学共建教育立法研究基地主任,法学博士,主要从事行政法、教育法研究;赵磊,北京大学法学院硕士研究生,主要从事教育法研究。

本文来源于《教师发展研究》2022年第4期,41-48页。


进入 湛中乐 的专栏     进入专题: 教育立法   教师职业行为   教师职业违规行为   教师救济  

本文责编:admin
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 法学 > 理论法学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/140669.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统