习近平总书记在党的二十大报告中再次对全面推进乡村振兴作出部署。报告中关于“全面推进乡村振兴”这一节，三分之一的篇幅阐述了粮食安全和食物供给问题，并明确提出要全方位夯实粮食安全根基，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。民族要复兴，乡村必振兴，而粮食安全和食物供给则占据乡村振兴的首要位置。落实好党的二十大报告中关于全方位夯实粮食安全根基的要求，必须与学习习近平总书记对“三农”问题的一系列论述相结合，这样才能更透彻地理解“全方位夯实粮食安全根基”的深刻含义。
一、清醒认识我国粮食安全和食物供给的现实状况
我国解放前粮食总产量最高的是1936年，约3000亿斤；1949年约为2264亿斤；1968年为6095亿斤；1996年首次突破10000亿斤，2015年突破13000亿斤，2021年为13657亿斤。新中国成立以来，我国粮食产量的增长有目共睹。可以说，在粮食产量持续增长的背景下，作为口粮的稻谷和小麦，保证我国14亿多人吃饱饭没有问题。正如习近平总书记指出的“经过艰苦努力，我国以占世界9%的耕地、6%的淡水资源，养育了世界近1/5的人口，从当年4亿人吃不饱到今天14亿多人吃得好，有力回答了‘谁来养活中国’的问题。”但同时，习近平总书记还指出，“当前，全球粮食产业链供应链不确定风险增加，我国粮食供求紧平衡的格局长期不会改变”“粮食生产年年要抓紧，面积、产量不能掉下来，供给、市场不能出问题”。在我国粮食连续十九年增产、丰收的背景下，如此强调我国的粮食安全？这是因为确实存在着远虑和近忧。远虑，是我国人口规模巨大，且正处于生活水平不断提高阶段，对高质量食物的需求还在不断增长；近忧，是尽管我国粮食不断增产，口粮自给有余，但饲料以及油、糖、肉、奶等重要食物的供给都存在缺口。
农业资源不足制约我国粮食安全和食物保障
我国人均农业自然资源相对稀缺，尤其是耕地。据国土“三调”的结果，全国2019年底的耕地总面积为19.179亿亩，只占国土总面积的13.32%，按2021年底全国总人口141260万人计，人均耕地面积不足1.36亩，不及世界人均水平的50%。我国耕地不仅人均数量少，而且质量不高，一至三等优质耕地只占31.2%，四至六等耕地占46.8%，七等至十等耕地占22%；处于山地丘陵的耕地约7亿亩，占耕地总面积的36.5%。
党中央历来高度重视农业发展和粮食安全，粮食生产形势总体长期向好，2021年又创历史新高，达13657亿斤（68285万吨）。但要看到，2021年粮食进口的数量也创历史新高。在粮食进口数量不断增长的同时，油、糖、肉、奶等重要食物的进口量也在持续增长。由于资源禀赋的制约，在迈向全面建设社会主义现代化国家的征程中，如何确保我国粮食和食物供给的安全，已成为保障总体国家安全必须解决好的一个突出问题。
我国食物供给的软肋主要在口粮以外的其他食物
党中央明确，确保国家粮食安全必须做到“谷物基本自给，口粮绝对安全”。目前，作为口粮的稻谷和小麦分别具备2.1亿吨和1.3亿吨以上的国内生产能力，能够保障人均口粮240公斤（原粮）以上的占有水平。近年来，稻谷、小麦每年都产大于需、库存充裕。所以，只要其他重要食物能够满足供给，口粮绝对安全是有保证的。问题在于，我国目前除口粮以外的其他食物对国际市场的依赖程度正在不断提高，进而导致了整个食物供给的不确定性在增大。在口粮与其他食物之间，存在着很强的替代和转换关系。现有口粮供给的绝对安全，是建立在其他食物供给充裕的基础之上的，如果其他食物的供给出了问题，也必将影响口粮的供给安全。因此，尽管当前口粮供给充裕，但必须在确保口粮绝对安全的前提下，着力改善其他食物的供给状况。
2021年我国农产品进出口总额达3046亿美元，其中出口848亿美元，进口2198亿美元，农产品贸易逆差达1350亿美元，比上年的逆差948亿美元扩大了42.4%。在历史上，农产品出口曾经是我国外汇收入的重要来源，但从2004年首次出现了逆差。目前，我国大宗农产品的国际贸易，净出口的品种有蔬菜和水产品，净进口的品种包括谷物、油料、禽畜肉等。
国家粮油信息中心的数据显示，2020/2021年度，以各类国产油料榨取的油脂产量约为1234.8万吨，而同期国内食油的消费量为4254.5万吨，食用植物油对国际市场的依赖程度为71%；2020/2021年度制糖期，国内食糖产量1066万吨，国内食糖消费量为1580万吨，进口527万吨，食糖对国际市场的依赖度为33.35%。
二、国际粮食与食物供给链面临的主要风险
当前风险主要表现在五个方面：自然灾害和气候变化对农产品国际贸易的影响；疫情导致农产品国际供应链的不确定性；生物质能源对化石能源的替代；资本炒作对大宗农产品引发的价格波动；地缘政治对大宗农产品国际贸易的冲击。上述因素交织在一起，使全球食物供应链的不确定性进一步加大。近两年多来，全球已经出现两次部分国家限制农产品出口的现象。分别是因为疫情爆发和俄乌冲突爆发。
从气候角度看，南、北美洲的干旱天气可能影响美国、巴西等国的玉米、大豆产量和加拿大的油菜籽产量；马来西亚的台风和洪水以及疫情影响下的劳动力短缺，可能影响棕榈油的产量。欧洲的干旱导致农作物减产，西班牙今年橄榄油可能减产35%。
从俄乌冲突看，两国合计占全球小麦出口的30%、玉米的20%、大麦的19%、菜籽油的15%、葵花籽油的63%，以及矿物肥料的20%，发生冲突后，势必影响这些产品的出口量和国际市场的价格。
从能源市场的变化看，俄乌冲突发生后，国际能源市场价格大幅度上涨，这将从两方面影响农产品的价格。一是影响农业生产资料的价格，导致农业成本上升、农产品价格上涨。二是能源价格上涨，必然带动有更多的农产品转为生产生物质能源的原料，从而减少全球农产品的贸易量。2021年美国燃料酒精和生物柴油的产量分别为4500万吨和1100万吨，至少耗费1.37亿吨玉米和2461万吨大豆。目前，巴西每年生产2340万吨生物酒精，欧盟每年生产1700万吨生物柴油。这三家合计，一年生产的生物质燃料，折合耗费粮食3亿吨以上。据测算，当石油价格高于每桶60美元时，以玉米和甘蔗生产燃料酒精、以大豆和油菜籽生产生物柴油就有利可图。
此外，资本对大宗农产品的炒作必不可免。2022年春季，我国部分进口粮油的到岸完税成本价格，已经高于国内批发价格。由于我国有比较充裕的库存，因此国内粮油价格的上涨幅度明显低于国际市场。但随着国际局势的进一步发展和我国库存逐步下降，国际市场的价格上涨很有可能传导到国内。对后期粮油和畜产品价格的走势，我们应有足够的关注和政策储备。
三、根本措施是增强国内稳产保供的确定性
习近平总书记在党的二十大报告中指出：“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生。我们必须增强忧患意识、坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”我们要对此有清醒认识，做好打持久战的准备，以国内稳产保供的确定性来应对外界环境的不确定性。
牢牢守住十八亿亩耕地红线
习近平总书记指出：“耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。”保护耕地的紧迫性刻不容缓。从国土“二调”到“三调”的10年间，全国除东北三省和内蒙古、新疆5省区外，其余26省区市耕地面积都是减少的，其中有8个省区减少的耕地面积都超过1000万亩。我国现有的耕地面积乘上复种指数，全国常年农作物播种面积在25亿亩上下。粮食播种面积17.6亿多亩，棉花播种面积5000万亩，油料播种面积2亿亩，糖料播种面积2500万亩，烟叶播种面积1600万亩，蔬菜播种面积3.3亿亩，仅这6大作物每年的播种面积就已超过23.8亿亩，占总播种面积的95%以上。必须坚决采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。
深入实施种业振兴行动
习近平总书记指出：“解决吃饭问题，根本出路在科技。我国农业科技进步有目共睹，但也存在短板，其中最大的短板就是种业。”2020年，我国大豆平均亩产132.4公斤，为历史最高水平，但只相当于世界平均水平188.7公斤的70.16%。我国玉米平均亩产虽高于世界平均水平，但与发达国家相比还有不小差距。在畜禽、水产品、蔬菜、水果等种业的研发上，我们同样需要加快追赶进度。同时，农业的技术装备也存在短板不足。因此，要提高我国粮食安全和食物保障的水平，要强化农业科技和装备支撑，根本出路只能是依靠科技进步。
健全种粮农民收益保障机制
习近平总书记指出：“调动农民种粮积极性，关键是让农民种粮有钱挣。”要持续稳定和加强种粮农民补贴，坚持完善最低收购价政策，扩大完全成本保险和收入保险范围。同时创新经营方式，鼓励农民发展适度规模经营，不断压减粮食生产成本。此外，还要采取多种措施，建立主产区利益补偿机制，解决好产粮大县大多是财政穷县的现状，否则就难以调动地方政府抓好粮食生产的积极性。
树立大食物观
习近平总书记指出：“老百姓的食物需求更加多样化了，这就要求我们转变观念，树立大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋，向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源”。大食物观，基础是粮食。在坚持将粮食安全作为首要任务的同时，处理好与其他食物的关系。我们既要向耕地要粮食，还要将目光从耕地资源拓展向整个国土资源，宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，因地制宜发展设施农业，构建多元食物供给体系。
（作者为第十三届全国人民代表大会农业与农村委员会主任委员）
来源：2023年第1期《中国粮食经济》
