张翔:走进“合宪性审查”时代

选择字号:   本文共阅读 975 次 更新时间:2022-12-26 17:45

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张翔(北大)  


2022年是我国现行宪法公布施行40周年。在即将迎来中国法治进程中的这一重要纪念日的前夕,党的二十大报告再次强调:“加强宪法实施和监督,健全保证宪法全面实施的制度体系,更好发挥宪法在治国理政中的重要作用,维护宪法权威。”实际上,加强宪法实施和监督是我国从现行宪法起草开始就广受关注的议题,也是探索中国特色社会主义法治道路进程中的重要主题之一。特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督,各项相关工作稳步高质量推进。在党的十九大报告中,我国关于加强宪法实施和监督工作的探索,凝定为“合宪性审查”这一标志性概念。合宪性审查是保证宪法全面实施的制度体系中的核心机制。在中国特色社会主义进入新时代的大背景下,可以认为,中国特色社会主义法治建设正在走进“合宪性审查”时代。

一、我国宪法监督制度的奠基与完善

在我国现行宪法起草过程中,“宪法监督”就是最重要的议题之一。在“八二宪法”起草工作的负责人彭真同志的传记里,有这样的记载:当时经过全民讨论后形成的五大册修宪意见中,关于宪法实施的保障问题,意见最多、最集中。社会各界对宪法实施的关切和担忧首先是出于历史教训。鉴于“文化大革命”的教训,不少同志认为,对于重大违宪行为,要有专门的宪法监督机制来预防和纠正。至于宪法监督的具体制度设计,各方提出了包括设立宪法法院在内的各种极具开放性的建议。但当时对于在人民代表大会制度这一我国的根本政治制度下如何设置宪法监督机制,还缺乏深入的研究和成熟的认识。因此,宪法起草者最终选择了最为稳健的方案,也就是由全国人大和全国人大常委会监督宪法的实施。此外,宪法修改委员会秘书处一度提议在全国人大下设立宪法委员会,协助全国人大和全国人大常委会监督宪法的实施。但在宪法起草要凝聚最大共识并尽快完成的认识下,这一方案并未直接体现在宪法文本中。“八二宪法”明确规定全国人大及其常委会监督宪法的实施,但并无专门机构具体承担相关工作。

然而,专门机构的缺失使得宪法监督工作难以真正有效开展。因此,“八二宪法”公布施行后,不断有全国人大代表提出加强宪法实施监督的建议。例如,中国法学会宪法学研究会总干事王叔文先生,他是“八二宪法”修改委员会秘书处的成员(秘书处中另外两位宪法学家是北京大学的肖蔚云教授和中国人民大学的许崇德教授)。作为全国人大代表,他在“八二宪法”颁布实施后两次与其他代表一起提出设立宪法委员会的建议。对这些建议,中共中央在1993年宪法修改时做出积极回应,指出根据宪法第70条的规定,全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会。在程序层面,2000年通过的立法法做出了突破。立法法第五章对备案审查的制度和程序作了比较系统的规定,并创新规定了国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省一级人大常委会可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,其他主体可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议,并规定了处理程序。这一程序设计又带动了工作机构层面的改变。2004年5月,全国人大常委会法制工作委员会内部设立了法规备案审查室,成为在备案审查层面开展宪法监督的工作机构。

更大的突破开始于2012年。党的十八大闭幕后不久的2012年12月4日,习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。”“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”习近平总书记对于宪法地位与宪法实施的强调有着深刻的实践逻辑。此时,中国特色社会主义法律体系已经形成,我国实现了从“无法可依”到“有法可依”的历史性转变,在数量得到保证的背景下,提升规范的质量自然成为今后法治建设的重点。我国宪法充分体现人民共同意志,充分保障人民民主权利,充分维护人民根本利益,是具有最高法律效力的根本法。宪法得到有效实施,对于提升立法质量、全面推进依法治国意义重大。全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。

宪法的实施和监督,需要一整套科学完备、系统有效的制度体系。监督宪法实施的基本方式就是对法律文件进行合宪性审查;而判断法律文件是否符合宪法又必须以明确宪法含义为前提。因此,合宪性审查与宪法解释构成了宪法监督制度体系的主要内容。对此,党的十八届四中全会决定提出,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。党的十九大报告进一步明确要求“推进合宪性审查工作”,用“合宪性审查”这样一个新概念、新表述,表达了加强宪法实施的政治决心。

2018年的宪法修改,将全国人大“法律委员会”更名为全国人大“宪法和法律委员会”,“八二宪法”起草时就存在的设立专门宪法监督机构的夙愿得以实现。此后,全国人大常委会作出决定,明确宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。全国人大常委会法制工作委员会也新设了宪法室,作为专门的工作机构。至此,我国的宪法实施和宪法监督在规范与制度层面实现了重大突破。

二、合宪性审查工作的经验积累

在这里特别值得对“合宪性审查”这一概念的意味做一些探究。长期以来,中国法学界更多使用“违宪审查”来指称对法律规范性文件和其他国家公权力行为的宪法监督,“合宪性审查”概念使用不多。党的十九大报告使用“合宪性审查”概念,在我看来,一方面是用新的概念和术语表达推进改革的决心,另一方面也是在宣示中国式宪法监督的独特道路和机制。在中国特色社会主义法治道路上,我们的宪法监督不同于西方分权制衡模式下的对抗式的违宪审查,而是人民代表大会制度下的更具柔性和协商性的合宪性审查。

在这一创新理念下,我国的合宪性审查工作迅速推进。我国的法治实务工作者和法学理论工作者,将我国的合宪性审查机制大体区分为“前端”与“后端”两个层面。“前端”是指在立法过程中对法律草案进行的预先的合宪性控制;“后端”的合宪性审查则更多体现在备案审查中。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视合宪性审查工作,多次强调要努力使每一项立法都符合宪法精神,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。这些重要精神在相关工作中得到了充分贯彻。在宪法和法律委员会统一审议法律草案的过程中实施合宪性审查,实现宪法对立法的“事前”控制,是我国合宪性审查制度的重要特色。2018年,新更名的宪法和法律委员会很快在关于《中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)》和《中华人民共和国人民检察院组织法(修订草案)》审议结果的报告中,专门就草案的合宪性作出说明,指出此次修改符合宪法的有关规定。以此为开端,近年来,全国人大宪法和法律委员会在民法典、人口与计划生育法、个人信息保护法等立法、修法工作中,都会对其中的合宪性、涉宪性问题进行专门的研究和说明。此外,宪法和法律委员会还对《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》所涉及的合宪性问题作了回应。宪法和法律委员会在工作中,通过对法律与决定草案的审议报告等方式做了大量的合宪性审查工作,积累了丰富的实践经验。

中共中央在《法治中国建设规划(2020-2025年)》中,也对“事先”的合宪性审查做了明确的要求:“全国人大及其常委会通过的法律和作出的决定决议,应当确保符合宪法规定、宪法精神。……建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度,有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措,凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的,都应当依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求。”也就是要通过事先的合宪性审查,确保国家公权力行为与宪法规定、宪法精神相符合,这为我国未来合宪性审查制度的发展指明了方向。

此外,作为“后端”机制的备案审查工作被作为中国式合宪性审查的重要着力点,也在近年迅速推进,取得了很大的成绩。2013年,党的十八届三中全会决定就提出要健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2019年,党的十九届四中全会决定首次将作为宪法实施重要机制的“宪法解释”“合宪性审查”“备案审查”并列提出。依托现有的备案审查制度,开展对规范性文件的事后合宪性审查,对保障宪法全面实施至关重要。党的十八大以来,全国人大常委会在备案审查方面做了大量工作,对行政法规和司法解释进行主动审查,对地方性法规有重点地开展专项审查,认真研究公民、组织提出的审查建议,对审查中发现与宪法法律相抵触或不适当的问题,督促制定机关予以纠正,保证中央令行禁止,保障宪法法律实施,维护国家法制统一。党的十九大以后,全国人大常委会法制工作委员会每年年底会向全国人大常委会报告当年的备案审查工作情况,至今已有5个年度备案审查工作报告。起初,备案审查工作情况报告披露的多为合法性审查案例。但2020年备案审查工作情况报告首次将“积极、稳妥处理合宪性、涉宪性问题”单独列出,并披露了三起案例;2021年备案审查工作情况报告则披露了两起最终认定相关规定不符合宪法法律规定的案例,体现了直面而非回避合宪性问题。此外,全国人大常委会还不断加强备案审查制度和能力建设。首先,将法规、规章、司法解释等各类规范性文件纳入备案审查范围,实现审查范围全覆盖,实行有件必备、有备必审、有错必纠。其次,法工委基于委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》,梳理总结了近年来备案审查工作的实践做法,对《法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》作了全面修订,对备案审查工作各环节作了详细明确的规定,促进了备案审查工作规范化。为了方便公民、组织提出审查建议,2019年12月4日,在第六个国家宪法日,全国人大审查建议受理平台也正式开通。诸多措施,大大完善了备案审查制度,提升了全国人大常委会的备案审查能力。

三、对“合宪性审查”时代的新期待

应该说,我们已经迈入了“合宪性审查”时代的大门。在推进宪法全面实施的背景下,合宪性审查工作也积累了相当丰富的经验,相关制度也在走向规范化和定型化。当前正在进行立法法的修订工作,在立法法修正草案中也充分体现了这一点。立法法修正草案就事先的合宪性审查增加了规定,要求宪法和法律委员会对法律案中涉及的合宪性问题,在修改情况汇报或者审议结果报告中予以说明;明确规定,法律草案的说明中应当包括涉及合宪性问题的相关意见。笔者曾撰文认为,我国的事先合宪性审查应当实现“普遍”“充分”和“显明”的目标,也就是对所有法律草案都要进行具体细致的审查,并且要明确说明审查的结论。从立法法修正草案来看,这一目标在很大程度有望实现。此外,立法法修正草案还加强了备案审查中的合宪性审查,增加规定有关国家机关认为行政法规、地方法法规、自治条例和单行条例存在合宪性、合法性问题的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求;对存在合宪性、合法性问题的,规定了处理的主体和程序。在中国式合宪性审查逐步走向制度定型化的当下,我们有理由对“合宪性审查”时代的中国法治建设充满信心。

但同样应该看到,在推进宪法全面实施的制度建设上,我们还有很多工作需要做。在我看来,加强宪法解释机制建设,通过法律修改程序来实现对法律的事后审查机制,是未来完善合宪性审查制度可以着力的两个重要方面。

第一,宪法解释是宪法实施和监督的基础机制。法律必须得到解释,否则抽象的法律规范就无法适用于具体的生活事实。在宪法实施过程中,不可避免地需要对宪法条文的含义进行解释。对法律规范的合宪性审查也必然涉及对宪法规范的理解,审查工作的开展离不开有效运行的宪法解释机制。在我看来,随着合宪性审查工作的稳步推进,宪法解释所主要依赖的制度环境已逐步形成。举例来说,2019年外商投资法制定过程中,关于外商投资法对投资主体的规定是否违反宪法存在争议。全国人大常委会法工委通过对宪法第18条内涵作出的符合发展规律和时代要求的解释,化解了这一争议。法工委宪法室综合运用文义、体系、历史、目的等解释方法对宪法第18条的内涵作了非常详尽的解读,对宪法解释工作的开展具有示范意义。略显遗憾的是,这些内容并未出现在宪法和法律委员会的审议结果报告中,而是在全国人大常委会通过外商投资法后,由法工委宪法室在中国人大网及《中国人大》期刊上发布。一个明显的变化是,2021年人口与计划生育法修订时,宪法和法律委员会在审议结果报告中直接援引了宪法第25条关于“国家推行计划生育,使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”的规定,并作出解读,认为该规定体现了问题导向与目标导向相统一、指向性与方向性相统一,具有相当的包容性和适应性,可以涵盖不同时期实行的生育政策、相关工作及配套措施。相关的研究意见也通过《全国人民代表大会年鉴》向社会公开。这些工作,实际上是对宪法的权威解释,并且体现出极高的论证水平和很强的说服力。在我看来,随着合宪性审查工作的广泛开展,解释宪法的需求必然会进一步增加。一套完备的宪法解释程序,作为对党的十九届四中全会决定“落实宪法解释程序机制”的要求的落实,不可或缺。

第二,在对法律草案普遍、充分、显明的合宪性审查落实之后,还需要对法律颁布施行之后出现的合宪性问题的处理作出制度安排。这是因为,法律规范的抽象性和社会事实的复杂性,决定了对法律草案的事先审查无法发现法律中可能存在的一切合宪性问题。而实践经验表明,法律的合宪性问题往往是在颁行之后的具体实践中才会暴露出来。在我看来,在我国人民代表大会制度的框架下,比较可能的制度方案是,将法律颁行后涉及的合宪性问题的争议和相关意见,作为未来启动法律修改的建议予以收集和整理。在立法工作要实现制定、修改、废止、解释法律和编纂法典多种形式并举的要求下,将法律的事后合宪性审查与立法工作紧密结合起来,这也是体现和落实我国人民代表大会制度下合宪性审查的制度优势的重要方面。

四、结语

四十年前,在“八二宪法”的起草过程中,宪法实施和宪法监督就是最受关注的议题。我们有了一部“好宪法”,但这部好宪法能否得到真正贯彻落实,是曾经让邓小平、彭真等“宪法工程师”和广大人民群众忧虑过的问题。四十年来,特别是党的十八大以来,我们的宪法实施制度不断完善,而作为其核心机制的合宪性审查制度取得了重大突破和长足进步。开展合宪性审查,确保宪法全面实施,是推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在“合宪性审查”时代,中国特色社会主义法治道路必将取得更伟大的成就。


张翔,法学博士,北京大学法学院教授。

来源:《民主与法制》周刊2022年第45期“现行宪法颁布实施40周年”系列报道之三


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