周小川:COP27后应对气候变化的政策研究

选择字号:   本文共阅读 645 次 更新时间:2022-12-14 21:22

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周小川  


11月20日,《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方会议(以下简称COP27)闭幕。在会议的最后两天,与会各方就损失和损害基金的建立达成了共识,并将其写入文件,这是推动包容性增长的重要体现。

会议的召开推动了气候变化相关的工作,也取得了一定进展,但从媒体和学术界的反应来看,会议的成果低于预期。这表明目前国际形势比较复杂,需要应对的问题很多,对不同问题的考虑也可能会相互冲突。

事实上,应对气候变化的很多重要举措都处于研究当中,各方尽管达成了一定的共识,但共识的程度不高。COP27上主要的内容都见诸报端,但会议期间各类大会、小会和会下交流中,有不少问题都引起了讨论和争论。对于这些问题,文字上的共识尚且不见得能形成,更不用说政策上达成共识。

因此,大会虽然结束,但是进一步推动可持续发展、推动应对气候变化,还有很多课题需要深入研究,以供决策者参考,只有这样才能在今后一段时间内,或者在明年的COP28上取得进一步的进展。以下我想和大家交流三个方面的问题。

计划、市场或自律?实现净零排放的三种观点辨析

一是应对气候变化、实现碳减排和净零排放的主要手段问题。对于这个问题,主要有三种观点。

第一种观点倾向于使用国家控制或国家计划的方法,通过构建一定的指标体系,促使基层、企业和消费者进行响应。

第二种观点倾向于依靠市场机制来实现净零排放,COP27上一些分会就专门讨论了碳市场的建立和碳价的作用。

大家普遍意识到的问题是,要实现净零排放,无论采取何种计算方式,资金缺口都很大,需要通过一定的激励机制来引导大量投资。所谓市场的办法,强调的就是激励机制,也即奖惩的重要性。激励措施能够影响碳配额,碳配额联系着碳配额市场(在中国称为碳排放市场)以及自愿减排的碳市场,从而引导投资。

不过,也有观点认为碳排放和气候变化问题本身就是市场失灵的表现,是一种外部效应导致的市场失灵,用市场办法解决市场失灵的问题是否可行,尚且存疑。

第三种观点强调应当由企业类组织加强自律,认为所有有份量的企业都应当根据各行业规划的时间表和路线图,对净零排放作出承诺。作出承诺之后,应当保持诚信,切实落实。

在各类企业中,金融企业是一个十分重要的组成部分,因为金融企业的承诺不仅涉及到自身是否遵循净零排放,也决定了其是否能够组织大量的资金用于未来的减排和净零排放经济发展。

另外,也有人把范围扩大到企业之外,认为非政府组织、城市政府等国家政府之外的实体也应当作出承诺。不过,这些实体的性质有别于企业,即便作出承诺,落实执行时所需的机制也非常不同。

迄今为止,全球已经有较多企业就气候变化问题作出了承诺,很多金融机构也作出了承诺。但是,对气候变化的应对究竟应该依靠何种机制,还需要进一步讨论清楚。各类主体的积极性都可以充分调动,政府计划、市场机制和企业自律等多方面的力量可以相结合,对于每一种办法的利弊、可行性以及最后落实的可能性都需要有清醒的认识,对于不同措施具体如何分工、孰轻孰重等问题还需要有明确的判断。

作为从中央计划经济转轨至市场经济的国家,中国对计划手段的优缺点有着深刻的体会。计划手段需要通过指标体系来贯彻,指标体系要依靠坚实的数据基础,才能符合客观现实,但事实上这种情况下的数据往往不够坚实,人为失真的机会比较多。另外,政府必须将总指标依照地方或行业层层分解,分解之后可能会缺乏弹性,丧失灵活调整的余地。这种情况下,一旦某些指标面临超标,政府就可能采取较为强硬的做法,比如拉闸限电,这一方面导致经济缺乏韧性,另一方面也容易引起各方不满,减弱他们应对气候变化的积极性。中国在2021年秋季时曾经历过这类情况,有企业反映,拉闸限电对于部分行业有一定的危险性,比如有些化学反应一旦遭遇中途停电,可能会发生爆炸。因此,相关部门要足够重视,尽量避免这类现象的发生。

至于市场的办法,也存在可能被质疑的问题。欧洲一直非常重视“cap and trade”,即总量封顶,并对减排量进行交易,但是碳价格有时并不稳定。另外,有些碳排放量较大的公司会去边边角角的地方购买减排配额,从而减弱其自身减少碳配额的行为,碳市场上存在的这些做法是否会引发进一步的“漂绿”“洗绿”值得担忧。

因此,政府应当具备对碳市场价格的管理能力,比如IMF就建议,针对不同区域的碳市场设立与时间表相对应、随时间表变化的最低价格。此外,由于转轨过渡过程中,很多国家或地区会免费发放一定量的免费碳配额,如果多发会导致价格偏低,因此碳配额价格的不稳定很大程度上也和转轨过渡过程中免费配额的分配有关。总之,市场办法下,碳配额的发放和碳配额总量的控制会产生较大的影响,值得进一步讨论。

当前,全球已有大量企业做出承诺,表示将按照一定的路线图和时间表来实现净零排放,但大家希望更多的企业能够跟进,国际社会也认为作出这种承诺的中国企业相对较少。部分金融机构参加了格拉斯哥净零排放金融联盟,对其现有融资进行检查,对未来融资作出承诺。然而,这些做法也会产生争议,需要进一步深入研究。

有观点认为,从微观经济学的角度看,企业就是一种要素组合,也即为了完成某项工作,对资本、技术、管理和人才等要素进行组合。其中,资本会落实为具体的设备、工艺路线和人才等,并不是泛泛之谈。这也意味着,适应某一目标的要素组合,并不一定适合完成其他目标。比如,化石能源领域的要素组合,包括原料、人才、技术等,未必适合做新能源。因此,尽管主观上希望从事化石能源生产的企业能够向新能源领域投资和转轨,但这并不符合企业的运行机制。对于部分企业,尽管有若干年的发展历史,但市场需求一旦消失,既有的要素组合可能就会解体,市场上继续出现新的组合承担新的发展方向。

因此,要解决COP27会场中“究竟依靠什么方法”的争论,还需要有足够的研究成果来支撑。

加大可再生能源装机量 推动电力平稳安全转型

能源供给与能源安全之间的关系中,最需要落实的是电力供给、电力行业转型和电力安全之间的关系。今后,能源需求将在很大程度上体现为电力需求,而且很多行业未来的努力方向是从化石能源转向电能,并且最好是绿色、零碳的电能。这就要求电力行业转型,要求大量的投资和技术研发。

近期,地缘政治冲突加剧了国际社会的能源问题,部分国家被迫重新使用化石能源。对此,有人希望COP27正式提出停止煤炭开采,也有人提出停止对油气新项目的融资,但这些都可能存在一定的争议。

目前,最重要的任务是大力提高太阳能和风能的装机容量,或广义上的可再生能源的装机容量,同时兼顾调峰机组和储能容量。新能源发电具有间歇性的特点,因此必须大力增加后备容量,即调峰机组和储能容量,以保障其在不同时段的供电能力。相较于调峰机组,储能容量或许更加绿色,但无论是抽水蓄能电站还是电化学储能模式,都或多或少地受到地理条件或技术水平的限制,有待进一步研发,因此,调峰电力供应机组还不能停。未来,随着储能技术的发展和可再生能源装机容量的增加,我国新能源电力的调节能力将变得更好,届时调峰设备可以逐步退出。

增加装机容量的同时,电网的建设、改造、调度能力升级以及定价机制改革等方面的任务也十分重要。这些领域的升级是为化石能源的逐步淡出奠定基础、荡平道路,是为了确保在完成电力转型的同时避免拉闸限电,避免我们应对气候变化的努力受到负面冲击。

总之,COP27期间,有人认为全球在消减化石能源的应用和开发方面没有达到预想的效果,多有争论,值得提出更多需要研究讨论的议题。

解决发展中国家资金需求缺口 实现公平低碳转型

应对气候变化、实现低碳转型,需要注重公平正义,其中最大的困难在于新兴市场和发展中国家的资金缺口由谁来提供的问题。此次COP27大会上达成了一个共识,即成立损失与损害基金,但基金的规模并不明确,在全球的公正转型中所能占据的比例预计将比较小。

当前的低碳转型进程中,部分发达国家在减排方面起步较早,但未来全球的气候变化很大程度上取决于新兴市场和发展中国家能否顺利实现减排,而这些国家需要大量的资金来完成设备的更新改造,同时还需要大量的资金投入科学技术领域。无论以哪种方式计算,资金缺口都十分巨大。在缺口十分巨大的情况下,资金的动员是非常困难的。尽管大量的金融企业已经作出承诺,但从微观经济学的角度看,绝大多数金融机构都只是金融中介,用客户的钱开展投资或进行金融理财。因此,如果缺乏足够的激励,金融机构也不能光凭一个承诺去任意支配客户的资金。

应对如此大的资金缺口,可以从两个方面加以考虑:一是建立全球碳市场之间的可控连接,允许发达国家的金融力量购买其他市场上的碳配额、碳减排抵免或碳信用,部分实现金融的融资转向。二是利用好边境调节税,帮助发展中国家和新兴市场减排。

欧盟提出“碳边境调节机制”(CBAM),对发展中国家含碳的产品征收边境调节税。我认为,这笔税金应该返还给发展中国家的碳市场,帮助发展中国家和新兴市场减排、保护森林和土地。换言之,我们需要研究出切实有效的方法,动员大量的资金从发达国家向发展中国家转移。因此,公正转型的问题,需要金融界和经济研究界拿出切实可行的办法供决策参考和执行。


作者周小川系博鳌亚洲论坛副理事长、中国人民银行原行长,本文系作者在第四届外滩金融峰会全体大会“稳与进:包容性增长与可持续发展”上发表的主旨演讲,未经本人审核。



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