郑秉文:国外社会保障模式改革的经验与启示

——郑秉文教授访谈
选择字号:   本文共阅读 5637 次 更新时间:2007-04-11 01:46:14

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  编者按:2007年中央经济工作会议明确指出,要加快社会保障体系建设。完善的社会保障体系是和谐社会的坚实基础。加快社会保障体系建设涉及扩大社会保险覆盖面、加强对社会保险资金的监督管理等诸多问题。在这些方面,国外社会保障模式改革的经验和教训对我们有重要借鉴意义。为深入了解这方面的情况,我们采访了中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文教授,下面是他同本刊记者的谈话。

  

  记 者:在2006年11月23日国务院常务会议听取社会保险基金审查情况的汇报时,温总理指出,社会保险基金是“高压线”,任何人都不得侵占挪用,这充分体现了党和国家对社保资金安全性的高度重视,同时,也显示出社保基金的高政治敏感度与高风险系数。为什么近来社保基金经常出事?国外在这方面有什么经验教训,对我国有什么启发?

  郑秉文:我非常愿意谈谈这些问题。先从国外的一些基本制度情况谈起。这就要涉及到社保制度的模式选择问题。

  

  记 者:发达国家的社保模式有存在几种?他们都有什么特点?尤其是从社保资金的营运模式角度来看,如何划分社保模式?

  郑秉文:社保制度的模式划分是个比较复杂的问题,学界的看法不太一致,有的学者将之分成三种、四种,也有的学者分成两种,此外,划分的角度也不一样,有的从融资的角度,有的从待遇的角度等。如果按照您刚才说的仅从资金运作的角度看,我们可以将之分成四种,那就是欧洲大陆模式、美国模式、拉美模式和新加坡模式等。

  

  记 者:您能否从资金的征集与支出、运用与运行、监管与投资、待遇与给付等方面稍微详述一下每个模式的基本特点?

  郑秉文:好的,我先谈谈这方面的情况,并尽量用简单的语言来描述,因为这涉及到比较专业的一些内容。

  先来看欧洲大陆模式。由于历史的原因,欧洲大陆国家战前行业保险的痕迹比较完整地保留了下来,那就是基本以行业为单位统筹,资金封闭运行,实行现收现付制,资金征缴渠道大部分国家是由全国统一的机构进行,但资金的管理与支付完全由行业成立的委员会负责,行政费用列入成本,其法律地位是私人法团性质的NPO或NGP,但他们执行的是具有公共性质职能的特殊法人。有些国家是公共部门管理和征缴。在这方面,有点像我们国家的事业单位(但在我国存在着一定的财政拨款,有些是不用注册的),也有点像我国政府属下的在有关部门进行注册的机构(如各种基金会,但没有财政拨款)。其待遇给付标准在全国没有统一标准,行业和企业之间存在一定的差异性;缴费虽然也是由雇主和雇员双方共同缴纳,但给付标准的计算公式基本是与缴费挂钩的,替代率一般在60-80%之间。在这个模式中,雇主和雇员的供款主要是“费”的性质,而不是“税”。资金余额不大,基本没有投资。

  再来看美国模式。这种模式主要存在于包括英国和加拿大等六、七个英语国家。其特点是在融资上全国一个标准,在征缴上全国由一个政府机构统一进行,给付标准也是全国统一的,不管是收入较低的弱势群体还是亿万富翁,缴费按一个工资比例缴纳(当然设有上限),退休金给付的标准是经过事先计算和设定好的,基本上与职业生涯的最后工资水平挂钩的,替代率一般在40—70%之间,例如,美国是42%。资金的运营完全采用现收现付制,全国采取大收大支的方式,统一归集到全国的一个机构管理,几乎完全投资于政府债券,而不做任何市场化的运作。在这个模式中,美国最具有典型性。

  

  记 者:那么拉美模式和新加坡模式的特点与欧洲和美国模式有什么不同呢?

  郑秉文:拉美模式是个新生事务,它诞生于1981年皮诺切特军政府治下的智利。目前拉美大约十几个国家采取这种“智利模式”,这是一种被称之为私有化的模式,可以被看作是新自由主义的产物。尽管拉美这十几个国家之间具有一定的差异,但总的来说,其特点是建立个人账户,雇主和雇员的缴费统统划入个人账户,资金实行完全的市场化投资,一般来说,政府指定若干个基金投资管理公司,账户持有人可以从中选择,在投资过程中,账户持有人有权进行资产配置进行决策,在股票、企业债券和政府债券甚至国外投资中进行选择。缴费标准全国统一,待遇水平完全看实际投资回报率如何,近十几年来,收益率大约平均8-10%左右,还有超过10%的,非常可观;在这种模式中,国家的责任就是维护资本市场的稳定,提供若干基金管理公司的服务,实施对投资全过程的监管,个别国家通过建立保证基金的方式,对给付水平承担很小的有限担保责任。其典型案例是智利(有6个基金管理公司),香港的强积金也算作此类模式(有19个受托人,321个成分基金)。仅从社保资金的投资回报率和资金的安全性来看,拉美模式基本是成功的。

  新加坡模式与欧洲大陆模式和美国模式全然不同,而与拉美模式相仿。该模式也引入个人账户,几乎全部缴费划入账户,进行市场和产业投资;利率由中央政府拟定,定期宣布,全国一个标准,但不是真实的投资回报率。英国前殖民地的十几个国家采取新加坡模式,它被称为“中央公积金模式”。该模式的投资管理完全由国家集中决策,统一投资。

  

  记 者:您介绍了这四种社保模式这么多的特点,您能否对他们做个比较精炼的归纳?

  郑秉文:我们可以这样做个概括,这四种模式在融资方式上实际可以划分为现收现付制和积累制,即欧洲大陆模式和美国模式(下简称欧美模式)为前者,拉美模式和新加坡模式为后者。当然,在融资方式上从90年代中期开始又出现了制度创新,那就是混合模式,即我国的统账结合模式与欧洲的“名义账户制度”,我们下面在论述中国改革时可以另作论述。

  

  记 者:这些社保模式的效果如何?他们存在的问题有什么不一样?我们知道,全世界许多国家都在进行社保制度改革,包括欧洲和美国等发达国家,在这些不同的模式之间,他们的改革目标、困难和动力是什么?解决问题的办法和改革的趋势有什么差异性?

  郑秉文:这个问题你提得非常好,不同模式确实存在着不同的问题。欧洲大陆模式的主要问题可以归纳为:第一,由于人口寿命预期不断提高,养老成本的支付水平一直呈现出不断高于收入的趋势,这就是人们常说的收不抵支。这是欧洲大陆模式存在的主要问题,也是推动欧洲改革的主要动因。第二,由于欧洲模式的行业性特征,国内范围的劳动力流动不太容易,转移接续很麻烦,即社保制度的便携性很差,对欧洲一体化进程来说就更是一个障碍了,这也是欧盟层面积极推动成员国改革的重要原因之一;第三,社会养老的第一支柱替代率水平较高,而企业年金作为第二支柱不发达,所以,国家的财政负担比美国要高得多。这就是人们常说的欧洲福利国家的弊端所在之一。一言以蔽之,欧洲模式的优点在于其福利水平较高,共济性较强,再分配力度较大,弊端在于国家的包袱沉重,财政压力太大,于是就只好增加税收,加大转移支付力度,人民税赋太重,负担太大,这又反过来导致许多其他问题的产生,如企业竞争力、居民消费能力和劳动激励等问题,社会活力受到影响,从而形成恶性循环。

  

  记 者:那么,与欧洲相比,美国的情况是不是要好一些呢?如果是,原因何在?其它两种模式的情况如何?

  郑秉文:虽然与欧洲一样,美国也是实行的现收现付制,但效果却截然不同:美国是当今世界上实行现收现付制最成功的案例,他的当期财务状况非常好,一点困难也没有,根据2006年5月发布的年度报告,截止到2005年12月底,其社保资金余额将近1.9万亿美元,即使一美元的缴费收入也没有,也足够其支付四年的。与欧洲不同的是,美国的替代率较低,只有40%,一般来说只有欧洲的一半左右;此外,由于社保资金完全购买国债,根本不做任何市场和产业投资,资金非常安全,利率在7%左右,由国家承担全部责任,回报率十分稳定。与欧洲相比,还有一个最大的特点,那就是他是一个大一统的制度,而不是像欧洲那样呈碎片化的制度,所有的私人部门和公共部门都必须参加,一个制度,一个税率,一个利率,一个标准,在联邦政府层面大收大支,全国范围地实行统筹,调剂能力非常强,任何公民可在任何地方流动,在任何地方都可领取退休金,具有完全的便携性。另外,美国的第二支柱即企业年金非常发达,覆盖率较高,50%左右,回报率高,可以弥补基本社保的不足部分,所以,对退休人员来说,其总体退休收入替代率并不必欧洲低。持有企业年金账户的人员2005年人均账户资金高达17万美元。再例如,美国各州公务员都有企业年金,联邦政府也有,收益率非常好,替代率高达110%,如果在加上基本保险的40%,就高达150%。就是说,退休以后的收入要比在职时还要高,所以,美国公务员的腐败现象比较少,非常敬业,各级政府的效率都比较高,非常勤勉,因为非常珍惜他们的工作。最后一个特点是,美国是补救型的制度即政府的作用上是在市场失灵的地方予以“补救”,而不是欧洲的普惠型;美国的社保资源主要是用于救助弱势群体,中产阶级主要靠市场,例如,医疗保险主要是针对65岁以上和穷人这两部分人,而没有覆盖全民的医疗保障,所以,美国的弱势群体是靠美国的社保制度生活的,他们离不开这个政府,而广大中产阶级也非常拥护这个市场制度。这是欧洲所没有的。

  

  记 者:那么美国社保制度的问题是什么?

  郑秉文:美国的问题主要是长期的财务可持续性问题,据官方测算,到2017年时当期收支盈余将达到平衡点,收支相抵,在这个拐点之后,随之将出现收不抵支,其巨额资产余额可以一直坚持到2040年,那时,美国社保制度的资产余额将是“零”。所以,美国改革的主要目的是未雨绸缪,而不是像欧洲那样急需解决当期的资金缺口。

  拉美模式和新加坡模式存在的问题主要不是资金问题。他们的回报率都很好,缴费比例比欧洲低得多,个人和企业压力都不大;与欧美相比,他们存在的主要问题是两个:一个是覆盖率低一些,一个是替代率低一些,一个是几乎没有社会共济性。所以,他们的优势是在财务上国家没有任何包袱,劣势是个人的福利水平比较低。他们的共性就是资金的安全性非常好。

  

  记 者:您说的这是他们的现状。正如您讲的,全世界所有国家几乎都在进行改革,那么,不同的模式的改革重点有什么不同?难点有什么差异?改革的措施有什么区别?

  郑秉文:由于他们之间存在的问题不同,所以他们采取的改革措施及其取向当然也是不同的。首先,欧洲大陆模式的改革措施主要目标是降低成本,增强财务上的可持续性;为此,他们采取的办法大致可以归纳为四种:一是降低待遇水平即替代率水平,二是提高缴费标准,三是提高法定退休年龄以期达到增加制度收入的目的,四是扩大投资渠道,以期提高回报率(主要是日本和韩国等东亚国家)。由于这四种办法大多仅是改变制度的相关参数而已,所以,也被称为“参数改革”,就是小改小革。与“参数改革”不同的是,还有一些国家采取了“彻底改革”的办法,也称为“激进改革”,即对制度的结构进行根本改革,如意大利、瑞典、波兰等将现收现付制改为名义账户制。正如刚才我说的,名义账户制度属于一种混合模式。

  其次,美国模式养老制度的改革主要是做案头设计工作,试图将纯粹的现收现付制改造成“部分积累制”(引入个人账户)即采取“彻底改革”的方式,以期应对几十年以后出现的支付危机,方案早在2001年就已出台,但由于民主党的强烈反对和社会舆论的强大压力,本来拟议中的2005年改革最终流产,估计布什任内已无所作为。此外,美国在“非缴费型”福利项目中的改革力度较大,改革取向与欧洲模式相同,主要是提高待遇给付的资格标准,如“1996年福利改革”就主要是针对相关家庭福利项目的。

  最后,拉美模式和新加坡模式采取的措施主要是强调社会公平问题。由于积累制基本解决了财务可持续性困境,社会再分配问题便提到了议事日程。一些国家纷纷在完全积累制之外再额外加上一个基本养老金,并惠及全体退休阶层,不管经济状况如何。这些做法就是世界银行2005年提倡的五支柱理论中“零支柱”的做法,以期提高待遇水平,削减贫困。采取中央公积金的新加坡模式国家试图扩大投资渠道,或是增加个人账户的投资因素,或是增设附加功能等。

  

  记 者:既然上述四类模式都在改革,改革浪潮风起云涌,以应对正在变化的外部社会经济环境,那么,不同的国家有不同的路径依赖、不同的历史文化、不同的社保制度特性,这些国家的改革效果如何?命运和前景如何?

  郑秉文:正如您讲的,由于他们所处的社会环境不同,(点击此处阅读下一页)

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