刘尚希:关于空间财政的几点理论思考

选择字号:   本文共阅读 123 次 更新时间:2022-12-06 00:22:36

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刘尚希 (进入专栏)  

  

   2022年11月29日,中国财政学会区域财政研究专业委员会与中国财政科学研究院刊物编辑部在京联合举办“区域协调发展与财政地理”理论研讨会。中国财政科学研究院研究员刘尚希出席会议并发言。现将整理后的发言实录附后,供读者参考。

  

   从空间维度来研究财政问题,对我国这样一个发展中大国来说具有重大意义。巨大的人口规模、广袤的地理空间以及发展不平衡、不充分的经济社会状态,这些特征都具有显著的空间属性,包括空间关系、空间效应。随着我国的发展进入一个新阶段,空间属性进一步凸显,迫切需要空间思维和空间视角的引入。

   空间财政的概念由国外学者提出,但是目前学界理解各异,现在还未能形成统一的定义。过去有区域财政的概念,但研究成果有限,主要是从地方财政的视角来研究。空间财政、区域财政和地方财政,这些概念相互关联但观察视角有所不同,即侧重于不同视角的空间。空间财政包括了所有维度的空间,而区域财政主要是基于空间经济或者叫区域经济,地方财政更多的是基于空间行政,从不同空间行政单元的视角来理解。其实,这些概念都离不开空间这个大的观察视角。在这里,空间不只是地理空间,也是多维的,基于不同维度对空间的理解就形成了不同概念的表述。

   需要说明的是,这里的空间是指实体空间,暂没有考虑虚拟空间,比如说数字化带来的虚拟空间,因为虚拟空间和实体空间的性质完全不一样,虚拟空间对空间财政的影响是很大的,元宇宙就是虚拟空间与实体空间的叠加,如果我们把虚拟空间再叠加到实体空间上研究空间财政,就会增加问题的复杂性。

   下面讲四个问题:一是空间财政的定义;二是空间财政与空间效率、空间公平;三是空间财政与风险分布的非均质性;四是辖区风险外溢与辖区财政责任纵向次序。这几个问题是理论性问题。政策性的问题暂不讨论,但会基于我们国家的实际情况和现有的体制、政策来思考这些理论问题。

   一、空间财政的定义

   空间财政是叠加在空间地理、空间经济、空间社会之上的,与空间行政直接关联,可借用“地图”来理解这几个概念。比如我们讲地图的时候,像一般有地质图、地形图、交通地图、资源地图等等,在这些地图上呈现出来的内容是不一样的,空间地理、空间经济、空间社会是从不同的角度去理解空间。从经济角度和社会角度理解空间,就形成了不同的空间概念和以此为基础的空间经济学、空间社会学。空间财政是指财政行为主体、财政资源、财政风险、财政关系等空间属性的集合,空间财政学就是研究与财政关联的空间属性集合的学问。当前,我国空间财政的核心问题是财政体制要素的空间属性,即事权、财权、财力和能力在不同层次、不同类型和不同单元空间的分布、组合、互动、数量和质量特征及其变迁。

   空间财政是国家治理结构在空间维度上的反映,是空间属性在财政上的映射。从空间层次来看,我国有两个层次的空间财政:全国和地方。为什么是两个层次?这是基于财政分权的角度来看,它是两级划分,比如说税权、发债权限于省一级,立法权、司法权也主要是两级划分。这是我们平常理解的中央与地方,讲的是两级治理关系。两级治理关系从空间的角度形成了两个层次的空间,进而产生了横向和纵向的空间关系。

   从财政体制要素组合结果来看,空间财政分为全国财政体制和地方不同空间单元的财政体制。全国财政体制是统一的,基于空间均质性假设,如事权划分、财权划分是全国统一的一盘棋。地方区域性财政体制是基于非均质性假设,各地因地制宜,各不相同。地方的财政体制带有显著的空间属性,五花八门,但是这五花八门不见得是一个问题。是否变成问题,要从空间效应上进行分析判断,不能以“统一”“规范”这样的说法作为衡量标准。

   从财政体制要素的组合原则来看,我们国家经历了“财权与事权相匹配”“财力与事权相匹配”,后来在财力与事权相匹配的原则上引申出了支出责任与事权相匹配,实际上本质没变,只是表述发生了变化,在十八届三中全会上总书记的总结讲话中仍是用财力与事权相匹配。从90年代分税制开始,财政体制要素的组合原则实行的是财权与事权相匹配,后来发现这个原则过于理想化,前提假设是经济空间的均质性,但实际上有的地方有财权但不一定有财力,所以导致了基层财政的困难,后来调整为财力与事权的相匹配。这种组合原则的变化反映出对空间经济、空间社会均质性的认识变化。财权与事权相匹配强调的是均质性,假设各个地方赋予了财权,通过经济发展就能获得财源财力,而实际上各个地方的情况不一,空间经济是非均质性的,空间社会也是非均质性,随着人口的不断流动,各个地方人口密度也不一样。所以从空间经济、空间社会来看,在过去的制度安排,潜意识中的假设条件是均质性,但后来意识到是非均质性的,这种认知上的变化非常重要,且会影响到制度安排及其有效性。

   二、空间财政与空间效率、空间公平

   空间效率是基于空间经济而言的,是指要素、产业集聚形成的空间正外部性。这个概念与规模经济的概念十分类似,伴随着城市、城市群、都市圈、经济带的形成而产生,这与空间经济形态的变化也紧密关联。而空间经济的形态是变化的,不发达的时候,空间经济呈现为均质状态,比如说在改革开放初期,各个地方经济发展水平差不多,反映在空间分布上差距不大,落后是共同特征。若是再往前追溯,新中国成立时“一穷二白”,从经济空间角度来观察就是均质状态。随着时间的变迁,经过40多年的发展,空间经济呈现非均质状态,比如珠三角、长三角等区域形成空间规模效应,显现出非常明显的空间效率。显然,要进一步再提高空间效率,就要避免通过均质化布局来促进所谓的均衡发展,而是要形成要素的自由流动。这既是市场化的要求,也是提高空间效率的要求。这就为基于要素禀赋的空间经济竞争创造了条件,例如我国地方政府之间的经济竞争。随着要素流动的放开和市场化改革,土地、财税政策都成为了经济竞争的主要工具。当空间效率的提高和空间财政挂钩后,这种竞争就会自动产生。实行财政分权,毫无疑问是将空间效率和空间财政相挂钩,进而产生了地方政府之间的经济竞争。

   空间公平是基于空间社会而言的,是指劳动力、人口、家庭与公共服务的匹配性程度。其匹配性程度与空间地理、文化和历史传承是紧密关联的,各地人均财力水平的差距不足以表征空间公平。在一个静态社会,空间公平完全依靠上级政府转移支付来实现,因为人口不能流动;在一个动态社会,空间公平主要依靠人口的自由流动来实现。基本公共服务是通过人的流动来实现均等化,还是通过政府转移支付来实现均等化,这是两种不同的机制。通过人口流动实现的均等化是用脚投票的方式实现,用脚投票的空间公平机制会产生公共服务的竞争,通过争相改进营商环境、宜居环境、吸引更多的人来居住、消费、投资和经商。在我们国家来看,这类竞争越来越激烈,如为人才提供一揽子服务,有的提供住房、解决子女上学的问题等等。这在人才竞争中表现的非常明显,但是对于打工人、务工农民而言却是相反的,由于户籍等社会身份问题,他们无法平等地享受当地的公共服务,这意味着对他们来说,并不能真正自由流动,或者说,在经济空间中,他们是自由的;而在社会空间中,他们是不自由的。所以,空间公平要在我们国家实现还需要推动多方面的改革。

   空间效率与空间公平本来应该是融合的,但是从现实来看,空间效率和空间公平是脱节的,被当成了两码事。比如转移支付是促进区域间基本公共服务的均等化,实际上是空间公平的概念。空间效率主要由经济学研究,而在财政转移支付制度的设计中却没有考虑这个问题。其实,空间效率和空间公平这两者是可以融合的。怎么融合?关键在于转移支付的绩效目标是放在人上还是放在物上?如果是放在物上,那就是两张皮,转移支付的目标是通过一些公共设施、基础设施的建设来提供公共服务,目标是放在物的产出上,提供的公共服务在区域间、空间上的差距缩小了,转移支付的目标或者功能就基本实现了。但是放在物上,不一定能带来空间效率。如果放在人上呢?通过转移支付促进基本公共服务均等化,进而促进人力资本的提升,也就是说,若通过基本公共服务均等化使人力资本积累的区域差距缩小,则人力资本的提升可促进空间效率的提升。因为空间效率是一种空间的外部性,空间的外部性来自于要素的集聚,尤其是人力资本作为核心生产要素,为区域要素集聚和新的增长极形成提供了可能性,空间效率也就有可能提升。

   所以,如果将转移支付促进公共服务均等化的中介目标放在空间公平上,而将它的落脚点即最终目标放到人力资本的促进上,则能够促进空间效率的提高。这就是说,若我们从物本逻辑转到人本逻辑上,空间效率与空间公平就可以实现有机融合。在物本逻辑上效率与公平永远是两张皮,只有转到人本逻辑,效率与公平才能相互促进,融为一体。

   三、空间财政与风险分布的非均质性

   财政风险分布的非均质性。财政风险和债务风险这两个概念大家讨论很多,但这两个概念容易混淆。财政风险和债务风险有关联,但有质的区别。财政风险是源自于公共责任,政府作为公共主体面对各种各样的公共风险,实际上就转化为政府的公共责任,公共责任驱动公共支出。财政风险实质上是来自于作为公共主体所面对的公共风险,简单来说就是公共风险的转化。债务风险是源自于民事契约中的责任和义务,是政府作为民事主体所面对的风险。比如说政府借了钱就要还账,政府的身份是民事主体。债务风险、财政风险指的是政府在不同条件下扮演着不同的角色,所以两种风险的性质是不一样的。如果在债务风险中政府出现违约是民事问题,如果说有公共风险了,政府承担了受托责任却没有履行就不是民事问题,而是公共性问题,不仅可能转化为社会问题甚至会变成政治问题,两者性质完全不同。财政风险和债务风险不一样,不同的空间触发财政风险的条件是不确定的,这与空间层次、空间类型有关联。

   风险的空间传递路径是不确定的。其中横向的传递主要是在空间类型之间,比如发达地区和不发达地区处于不同的空间类型,包括经济空间和社会空间都不一样。纵向传递是上下层次空间的传递,即风险也可以在两个层次的空间传递,如地方区域的风险可以由中央承担,也可以相反。所以风险的空间传递路径具有不确定性。不同的风险处于不同的空间,但任何空间的风险都可以在不同空间层次、不同空间类型和不同空间单元之间传递、扩散、叠加和转化。这给风险识别和风险监测带来了极大的复杂性。

   风险分布的非均质性带来了风险监测的不确定性。现有风险监测面临着制度主义与行为主义的选择问题。在经济空间异质性和财政空间异质性的条件下,风险监测陷入困境,存在像量子一样测不准的属性。因为风险监测讲究的是客观、真实、准确,而这三者之间不可兼得。现有的风险监测是一套统一的指标体系,用同一个指标测出来的结果却不一样,就像同一个温度计在不同的空间里测出来的温度数字不同。这类似于在平原地区测得开水(沸点)的温度是一百度,而在高原测得开水的温度是八十几度。这是制度主义带给风险监测的困境。如何进行调整转变?需要转向行为主义,最根本的途径是行为激励相容,只有行为主体有了内生避险动机,风险的控制才能发挥作用。如果缺少避险动机,借钱从一开始根本不想还,依靠制度主义、依靠越来越多的规定来管控风险几乎是做不到的。

   四、辖区风险外溢与辖区财政责任纵向次序

   从空间类型而言,辖区之间存在复合的“风险-利益”关系,比如说污染防治、生态补偿、农民的市民化,农民从农村向城市流动,不只是地理空间上的位移,而是多维空间的联系和多维空间之间的互动,具有复杂的风险-利益关系,而这种关系的空间属性又极其复杂,但制度安排大都未考虑到风险-利益的这种空间属性,或者说存在一刀切的问题,导致制度效果不佳。

   空间层次之间的关系主要是辖区财政责任的纵向次序。在一个辖区之内,作为一个空间单元,应当有横向平衡和纵向平衡的责任。比如说市一级财政对市辖区这个空间单元内的各个县之间的财政能力的横向平衡负有责任,也对市、县、乡不同层次空间单元的纵向财政能力之间的平衡也是负有责任的。但是现有辖区财政责任存在不清晰、责任次序模糊的问题。比如,对不同的空间单元来说,假如县级财政出了问题,第一责任是市、省还是中央,缺乏明确规定。目前县、乡财政出现严重困难的时候,第一责任往往变成了中央,省和市发挥了一点补充作用,这样的责任次序会出现严重的风险外溢,风险外溢就是向上一个层次空间传递风险。所以,从空间的维度防控风险,要认识到不同空间里的风险传递始终存在,只是有时候我们未能意识到,或者说等到问题很大时再去解决。这会造成风险累积和扩散。

   这就要求从空间维度观察财政体制时要考虑空间的非均质性问题,也就是空间的异质性问题。当然,空间有不同的层次、不同的类型,可以从经济角度、社会角度、财政角度、地理的角度等不同角度来理解,这些都会影响到制度安排。

  

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