蔡昉:乡村振兴的政策抓手

选择字号:   本文共阅读 225 次 更新时间:2022-11-28 00:14:00

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蔡昉 (进入专栏)  

  

   我们在成功打赢脱贫攻坚战之后,马上转入了乡村振兴战略,但是,也有些地方不知道该怎么抓乡村振兴,特别是一些基层的领导干部习惯于贯彻直接带着硬抓手的政策,所以要真正看到抓手的时候才知道怎么推进工作。

   乡村振兴包含非常广泛的内容,他们会觉得使不上劲儿,有时也会导致一些做法的表面化,比如把重点仅仅放在改变乡村的物理面貌上。这些领域工作都是对的,都是乡村振兴的内容,但是,仅仅抓一个或者两个方面则过于狭窄。因此,我今天想重点讲一讲乡村振兴应该把握住哪些政策抓手。

   推进乡村振兴需把握的几个要点

   在我看来,乡村振兴有下面几个要点,有助于我们把握其方位或时点。

   第一,乡村振兴是一个长期的过程,我们已经讲了多年,而其最新起点就是在实现了脱贫攻坚之后,与巩固脱贫攻坚成果的衔接处,也就是说,既要巩固住既有成果,又要更上一层楼。

   第二,乡村振兴的最终目标就是实现农业农村现代化。我们也知道,中国到2035年要基本实现现代化,相应地,乡村振兴也对应着基本实现农业农村现代化的目标。

   第三,乡村振兴的显示性特征是农业强、农村美、农民富。也就是说,乡村振兴最终要用什么来判别呢?农业强,这是产业兴旺的一个要求;农村美,包括基本公共服务供给,也包括村庄面貌建设;农民富,这是共同富裕的根本要求。

   第四,乡村振兴的基本路径是消除城乡二元经济和社会结构。乡村振兴有很多路径,我认为比较高度概括的基本路径,应该是消除城乡二元经济结构和二元社会结构。二元结构是困扰我们多年的问题。改革开放以来,这种极大的结构反差大大地减轻了,却还没有根本消除。今后十几年是消除城乡二元结构的一个窗口期。

   按我的分析,比照中国2025年和2035年预期达到的人均GDP目标,处于人均GDP在12000-24000美元区间的国家,在一些发展指标上,可以作为我国缩小与基本现代化目标之间差距的参照系。

   我们确立的2025年目标是进入高收入国家行列;2035年目标是成为中等发达国家。它们分别对应的数量要求,一个是2025年人均GDP超过12000多美元,一个是2035年人均GDP达到24000美元左右。按照世界银行的标准,人均GDP达到12600多美元是目前进入高收入国家的门槛。这一目标我们已经基本达到。随着进入高收入国家行列,中国2035年的目标对应的中等发达国家,就是在把高收入国家分成三等份情况下的中间那个收入组。这个收入组的门槛值大概是人均GDP达到23000-24000美元。因此,今后这十几年,中国的发展正是处在人均GDP从12000到24000美元的区间。相应地,位于这个阶段上国家的平均水平或一般水平(并不是某一单个国家),便可以作为参照系,就是我们要直接赶超的目标。

   同时,我最近在研究中也发现,人均GDP在12000到24000美元这个发展区间,还有一个突出的特征,就是它同时也是政府推进现代化力度最大、公共支出及占比增长最快的发展阶段,可以称之为“瓦格纳加速期”(见下图)。

   瓦格纳定律和瓦格纳加速期

   经济学中有一个瓦格纳定律,指随着人均收入水平的提高,政府支出,特别是政府的社会性支出,即用在社会保护、社会共济、社会福利上的支出,占GDP的比重是逐渐提高的。同时,它在不同阶段的提高速度不尽相同。

   正是在人均GDP从12000提高到24000美元的区间,政府支出比重的提高速度最快,也是达到了社会福利支出的基本要求。也就是说,实现了这个区间要求的增长速度,达到了这个阶段上的基准比重,总体上就建成了福利国家。所以我把这个区间叫做瓦格纳加速期。中国从现在到2035年的发展,正处于瓦格纳加速期,因此,这个区间是我们的一个重要路标,整个国家基本实现现代化要以此作参照,乡村振兴也应该以此为参照。

   1、借鉴国际标准,持续帮扶低收入群体

   打赢了脱贫攻坚战之后,我们接下来要做的最重要事情,就是不能有规模性的返贫。那么,现在应该做的就是:借鉴一些国际标准,扶持帮扶低收入群体。要巩固脱贫攻坚成果,我的主张是用积极的策略。积极策略的含义是什么呢?叫“取乎其上,得乎其中”。也就是说,不仅仅要保证不发生规模性返贫,而是要着眼于这部分低收入人群,比如说国家统计局农村居民收入分组中最低20%这个人群,把针对性的政策举措集中瞄准他们,促使他们的收入持续增长。在把防止返贫作为最低标准和底线的基础上,更积极地扩大中等收入群体,才能达到尽可能高的目标。

   农村居民可支配收入五等分组的平均增长率,从高到低的各个农村收入组,2021年的增长速度分别为11.8%、10.9%、12.5%、11.5%,均达到了两位数的增长,但是,最低收入这个群体的收入增长是3.7%,也就是说,它实现了正增长,对于确保不发生规模性返贫是重要的,但是,我们想要的结果是“取乎其上”。也就是说,要把这部分低收入群体(至少其中很大一部分)尽快提升到中等收入群体之中,至少就需要使他们的收入增长速度不低于其他收入组,甚至应该更高,各组之间的收入才会收敛。目前,由于新冠肺炎疫情的冲击,很多农村劳动力不能外出打工,低收入组的收入增长更易于受到冲击,这个群体仍然是一个相对脆弱的群体。因此,我们应该用更加积极的措施推动他们的收入增长,才能达到预期的目标。

   巩固脱贫攻坚成果,国际上也有一些标准可以供我们借鉴

   第一,我们脱贫攻坚采用的贫困标准,是高于世界银行原定的每人每天1.9购买力平价美元(国际贫困线)的,这保证了我国的脱贫成就是有足够成色的。不过,世界银行于2022年已经把贫困标准提高了,预计11月份就会采用新的标准,即对于低收入国家,国际贫困线从每人每天1.9美元提到2.15美元;对于中等偏下收入国家,从原来每人每天3.2美元提到3.65美元;对于中等偏上收入国家,从过去每人每天5.5美元提到6.85美元。这种调整是根据新的条件变化,我们在实现脱贫攻坚后同样面对新是条件,所以新标准对我们也具有参考价值。

   除此之外,OECD国家普遍采用的相对贫困标准,即把居民中位收入的50%作为相对贫困线。如果借鉴这个标准,农村居民的相对贫困标准,即农村居民中位收入的一半,大约为8451元。最低收入组的整体上处于这个水平之下,也就是说,我们还有相当大规模的低收入群体。值得注意的是,OECD相对贫困标准是以中位收入作为参照的,着眼于解决相对贫困问题,于我们意欲扩大中等收入群体的目标是一致的。也就是说,按此标准扶助低收入群体,可以产生扩大中等收入群体的效果。

   2、推动新型城镇化,促进农业劳动力转移

   乡村振兴的一个重要抓手应该是推动新型城镇化和促进农业劳动力转移。这里应该强调的是,推动乡村振兴,一方面固然涉及每一个参与者,即每个农民、每个打工者、每个基层干部的努力,另一方面还需要制定相应的公共政策,而公共政策是一种公共品。因此,下面我着眼于相对宏观的层面进行讨论。

   我们有一句话,是说要让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业。要做到这两个“让”,就必须达到第三个“让”,也就是让农业有合理的比较收益,成为自立的产业。从目前来看,还很难说农业能够获得合理的比较收益。我们需要看看,为什么农业相对收益始终那么低。

   一个描述性统计指标,叫做相对国民收入,也可以叫做比较劳动生产率,也就是三个产业中每一个产业的增加值占比与劳动力占比的比率。改革开放以来,我国农业劳动生产率大幅度提高,劳动力也得到大规模转移,但是,农业的相对国民收入始终处于低位,归根结底是由于太多的劳动力,只生产了较小份额的产业增加值,这就注定了农业很难得到堪舆其他产业匹比的收入。很显然,既然是由于过高的劳动力比重,造成了农业比较收益的持续低下,根本出路自然还是要继续推动农业劳动力的转移。

   转移农业劳动力,就是要推进以人为核心的新型城镇化,包括让农业剩余劳动力以农民工的身份继续外出和进城,以及让进城农民工尽快成为市民。

   下面,我们借助前述参照系,观察一下推进城镇化和促进劳动力转移的紧迫性。如果画一个图,横坐标中国家和地区的排列从中国开始,所有人均GDP高于中国的国家都排在坐标的右边,从中可见我国的农业就业比重在这组国家中处于最高的水平,同时我国的城镇化率也显著低于其他国家的平均水平。即使不与更高收入的国家比较,而是仅与人均GDP在12000美元到24000美元之间的国家进行比较,平均来说,中国在城镇化率上也有5.5个百分点的差距,在农业就业比重上,中国更是比这些国家的平均水平高出18.2个百分点。此外,我们还有一个跟自身比较需要缩小的差距,就是在户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率之间18个百分点的差距。这都说明,通过进行户籍制度改革而推进城镇化以及加快劳动力转移,既可以显著增加劳动力供给,继续获得资源重新配置效率进而支撑生产率的提高,同时也有利于农民工工资的提高和农户收入的增长,大大有助于扩大他们的消费。

   OECD专门研究中国经济的团队做了一项研究,表明农村劳动力转移出来并进城务工后,其他条件不变,他们的消费就可以提高30%;再进一步,他们进城以后如果再得到城市的户口,因而解除了消费的后顾之忧,他们的消费可以再提高30%。可见,供给侧和需求侧都有足够大的改革红利,表明缩小城镇化和劳动力结构方面的差距有多重要。

   3、扩大土地经营规模和提高劳动生产率

   制约农业比较收益提高的因素还有一个,就是土地规模过小。因为劳动力没有充分转移出去,耕地的流转性也不够强,因此现行的土地经营规模偏低,劳动生产率也就比较低。

   根据世界银行提供的数据,我们的农业劳动生产率,也就是每个劳动者创造的农业增加值,是高于世界平均水平的,也高于低收入国家的平均水平,高于中等偏下国家的平均水平,但是,仍然显著地低于中等偏上收入国家的水平,更不用说与高收入国家的平均水平相比,仅相当于中等偏上收入国家平均水平的77%和高收入国家平均水平的12%。由于中国已经基本迈入了高收入国家的行列,因此,至少要显著缩小与这两个组别在农业劳动生产率方面的差距。总的来说,中国的农业科技和装备水平并不低。也可以看到,特别是在平原地区,虽然农户规模还是比较小的,但是,基本都是以租赁和雇用的方式实现了机械作业。可见,农业劳动生产率低的原因归根结底还是农业就业比重太高、经营规模太小。

   我国农业中户均土地规模应该说是世界上最小的之一,而且40多年来变化不是非常显著,保持在大约0.67公顷的水平。每户土地还分散在若干位置,分散为五六块甚至更多,耕种地块的经营规模更小。世界银行曾经把土地规模不到2公顷的农户定义为小土地所有者,我们实际的水平只相当于小土地所有者的三分之一。根据最近一次农业普查的数据,大约80%的农业劳动力的耕种规模都在10亩以下。这种狭小的土地规模制约了劳动生产率的提高,使得我们不能获得规模经济。

   4、缩小城乡间收入和基本公共服务差距

目前来看,我们的城乡收入差距仍然存在,幅度也偏大。过去十余年间,全国的基尼系数是下降的,城乡收入差距也有所下降,但是,按合理的标准来比较,两者都还偏大,特别是基尼系数始终显著在0.4以上,大幅度高于参照组中各国的水平,而且城乡收入差距对整体的收入差距作出了接近一半的贡献。(点击此处阅读下一页)

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