朱美宁 石慧荣:从有界到跨界:数字时代政府组织变革新趋向

选择字号:   本文共阅读 274 次 更新时间:2022-10-31 00:35:16

进入专题: 数字时代     数字政府     政府组织变革  

朱美宁   石慧荣  

   内容提要:官僚制组织的有界性管理方式导致其背离了组织设计的初衷。从“有界”走向“跨界”,是高度不确定性、高度复杂性时代国家治理的现实要求,也是数字化时代政府组织变革的必然趋势。数字技术在打破政府内部权力等级、业务部门和区域管辖等边界的基础上,为政府组织实现从“有界”到“跨界”的变革提供了技术支撑与发展可能。世界数字政务改革,特别是中国推进的数字化政府建设及配套制度改革,为从“有界”到“跨界”的政府组织变革提供了经验参照、理论启示和未来图景。数字化时代,要实现从有界到跨界的政府组织变革,需要树立合作而非竞争的治理理念,遵循“以人民为中心”的服务导向,推进政府组织决策权下放,打造开放、共享与信任的合作治理机制。

   关 键 词:数字时代  数字政府  政府组织变革

  

   官僚制因“部门林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗”而受到批评,人们提出要“超越官僚制”①乃至“摈弃官僚制”。②然而,虽经理论界和实务界多年努力,“事业部制”“矩阵式”等新型组织结构也不断涌现,但官僚制依然无处不在。近年来,为顺应数字时代的发展要求和治理需求,各国政府纷纷推进数字政府建设,在此过程中,人们发现,官僚制组织及其有边界动管理方式已成为阻碍政府数字化改革的重要障碍。原因在于官僚制分而治之、条块分割、主客二分的有界性管理方式,造成封闭、割裂、排斥的“碎片化”治理,引发信息垄断、数据孤岛、沟通不畅等问题。因此,在未能有效“超越”或“摒弃”官僚制的现实背景下,促进官僚制实现从“有界”到“跨界”的变革是现实的理性选择。那么,有界性官僚制的内在困境有哪些?造成这些困境的原因是什么?如何打破官僚制的有界性,使其从“有界”走向“跨界”?这些是本研究着力回答的问题。

   在考察东西方文明发展历程的基础上,韦伯认为,西方近代资本主义国家是建立于法理型统治之上的,这种法理型统治的组织基础和典型表现形式则是官僚制。官僚制有五个基本原则:一是组织内每个官员都有固定管辖权,二是组织具有严格规定的上下级等级体制,三是组织具有明确的书面管理规定,四是组织按照专业化分工的方式开展工作,五是组织官员享有法定薪金福利保障。③韦伯并没有给出官僚制的明确定义,但合乎韦伯原意的官僚制可以被描述为“适应现代工业文明的社会合理化倾向需要的、具有专业化、综合化的设层分职的一种统治与管理体制”,在韦伯的理论框架中,“官僚制”是中性的、法理社会的主要组织形式,是西方理性文化在资本主义工业文明中具体化的顶峰,是技术理性在管理体制中开出的奇葩。韦伯系统揭示了官僚制的优势,但也极具洞见地看到官僚制的缺陷。他认为:由于官僚制的规范体系是依据技术理性原则确定的,因而天生具有破坏人们自由的功能。非人性化的官僚制要求专业化的官僚要绝对忠于并服务组织,这也就意味着人性选择的异化。官僚制是民主化过程的产物,但它的发展却会加强反民主的趋势,导致民主的萎缩,因此,官僚制带给人们的并非是民主自由的乐园,而是“铁的牢笼”。④

   在官僚制组织理论的形成和应用过程中,其形式合理性和工具理性的弊端也逐渐显现并受到关注,这导致其在受到极大肯定的同时,同样受到理论界和实务界的激烈批评。其中,官僚制的组织原则和效率观是招致批评的主要方面。古立克认为,官僚制把不同职能混杂在同一组织中,会降低组织效率;凡博伦提出的“受过训练的无能”、杜威提出的“职业精神的病态”、沃那特提出的“专业畸形”等概念都是对官僚制负面效应的研究。⑤墨通认为,官僚制并非完美的组织形态,其结构上的不足必然使人们要从组织体系角度去批判和完善官僚制。西蒙则系统地批判了官僚制,他认为,包括官僚制在内的古典管理理论所提出的管理原则似是而非、相互矛盾、过分追求原则的做法实际上是把手段作为目的,这会背离组织意图;专业化可以提高效率,却无法真正实现效率最大化。⑥同时,专业化分工必然会导致部门扩张、交叉重叠、沟通受阻、协调困难、对外漠不关心、互相推诿、本位主义、宗派主义、文山会海、文牍主义、信息延宕、创造性和主动性不足、低效率等问题。⑦

   针对官僚制组织专业化的职能分工和层级制的批评,实际上指向了官僚制的有界性问题,但针对官僚制的批评并非最早提出“有界”和“跨界”问题的学术场域。一般认为,最早提出“企业边界”概念的是科斯——虽然他并没有明确提出“组织边界”的概念。科斯认为,企业规模应该决定于外部交易成本和市场管理成本,内部管理成本大于市场交易成本,企业会压缩规模,内部管理成本小于市场交易成本,企业会扩大规模。⑧威廉姆森进而提出,企业通过调整边界、减少边界冗余可以提高管理效率。⑨在此基础上,斯科特正式在组织理论意义上提出“组织边界”的概念。⑩汤普森认为,组织边界就是把自身与外界环境分割开来的“界线”。(11)卡斯特和罗森茨维克认为,组织边界具有缓冲和过滤的双重作用,即既可以免受环境的干扰、维护组织的自主性和独立性,又可以对投入和产出进行筛选和过滤。(12)然而,在复杂性、不确定性、风险性不断增长的社会,各种组织,尤其是政府等公共组织,所面临的问题一般都是跨域问题,需要建立跨组织结构的合作关系才能解决,(13)也就是说组织需要采取跨越内外部边界的行动才能应对高度复杂性、高度不确定性、高度风险性时代的各种问题。(14)

   面对官僚制组织导致的政府治理的碎片化问题,学界提出了多种应对思路,其中整体性治理理论最具影响力。整体性治理理论的代表性学者希克斯认为,碎片化导致转嫁问题、项目冲突、目标冲突、重复浪费、缺乏恰当干预或干预不理想、公共服务缺乏可及性等问题,这些问题只有依赖于跨部门的协调、合作、整合或整体性运作才能解决。(15)整体性治理的核心思想是以整体主义思维方式,借助数字化技术和网络治理结构,培育和落实协调、整合以及信任机制,利用多元主体的专有资源和比较优势,无缝隙、更好、更快、更低成本地提供公共产品和服务,实际上是希望通过制度化、经常化和有效的“跨界”合作来解决面临的公共问题。(16)

   综观现有研究可以发现,专业化分工导致的“有界性”给官僚制组织带来了众多困境,也使官僚制受到很多批评。这些批评虽然在一定程度上深刻地揭示了官僚制本身的内在问题,但所开出的“超越官僚制”或“摒弃官僚制”的“药方”却相对简单粗暴且过于理想化。整体性政府理论虽然提出了“跨边界”的联动治理以解决社会治理的碎片化问题,但它只是希望通过建立协调机制、整合机制、信任机制实现跨界联动,并没有触及官僚制职能分工、上下分层导致的“有界性”问题。近年来,借助信息技术改革传统官僚制组织结构的新型跨边界的网络组织开始出现。这种打破组织垂直边界、实现组织扁平化,打破组织水平边界、组建多功能团队,打破组织外部边界、实现企业集群化虚拟化运营,打破组织地理边界、组建跨国公司,打破组织心理边界、创建学习型组织等跨越边界限制的新型组织结构模式,(17)为实现从“有界”到“跨界”的政府组织结构变革提供了想象空间。

  

   有界性官僚制组织运行的内在困境及其成因

  

   有界性是官僚制组织的基本特性。为促进管理过程的专业化、管理效率的最大化以及管理秩序的稳定性,官僚制组织依照“分工—协作”的组织设计理念,形成了上下分层、左右分科的层级化管理体系。这种“上下分层”“左右分科”的组织设计理念使官僚制组织呈现出一个存在多重边界的组织结构。阿什克纳斯等在《无边界组织》一书中指出,现代广泛使用的官僚制组织中存在垂直、水平、外部以及地理四类边界。(18)借鉴阿什克纳斯的组织边界分类法,结合官僚制组织的结构特征,可以认为现代政府组织的边界包括权力等级边界、业务分隔边界、区域管辖边界以及主客体身份边界四种类型。官僚制组织的有界性设计,在确立组织权威、促进组织专业发展、明晰组织内外职责、维持组织秩序和提高组织运行效率等方面发挥了重要作用。此外,这种人为划分的边界不仅形塑了组织的外形、结构与轮廓,还明确了组织的任务及其专业发展方向,使官僚制组织运行表现出典型的有界性特征。(19)在整个工业社会,官僚制组织正是遵循着自身管理和社会管理的有界性,通过专业化、高效率的方式推动了全社会的发展进步,但也带来了诸多现实困境。

   一是有界性使官僚制组织运行常常背离官僚制组织设计的初衷。“任何边界都会立起一道有形的或无形的篱笆,限制交往和抑制开放,边界是封闭的标志和互动的障碍”。(20)表面看来,官僚制组织的有界性为官僚制组织运行提供了相对安全、有序且具有保护性的生存环境,但事实上,边界意味着割裂、束缚、竞争、封闭与低效。以传统行政审批事项为例,一个餐饮企业要获得合法经营权,需要到工商部门办理营业资格证,到食品药品监管部门办理经营许可证,到医疗卫生部门办理从业健康证,等等。在此过程中,传统常见的现象是,该企业要在多个部门之间反复往来穿梭以获得许可。(21)部门分工与职权边界的限制,导致了各自为政的行为习惯和部门利益最大化的行为倾向,进而也就造成了行政审批的烦琐、僵化与低效。一些重大行政审批事项,往往需要逐级请示、层层审批才能得到落实,而这种层层审批事实上常常导致“这个项目就可能从未被严格、彻底地分析过,因为没有人必须单独为这个决定负责。整个签名的过程就是在浪费时间”。(22)与此同时,受多种因素影响,有界性管理往往导致部门利益分割,出现部门审批事项的条件设置互为前提以及各部门政策之间相互排斥、冲突的现象,使行政相对人无所适从。此外,以行政区划为基础的属地管理方式,虽然有利于增强地方政府在处理地区性公共事务中的反应力和回应力,但区域性管辖边界的存在,却在无形中造成了竞争性的地方关系格局。因此,为了维护地方利益,各地政府会在资源、技术、信息、人才和税收等方面展开激烈竞争,增加区域间政府协调难度,提高行政交易成本。由此可见,隔离产生了边界,边界隐含的是组织各组成部分间的竞争、博弈、排斥以及交易成本,背离了官僚制组织设计的初衷。

   二是有界性导致为消除有界性治理困境的努力失去有效性。近年来,随着信息技术的发展与普及,人们倡导建立以数据共享为基础的协同治理机制,以共同应对官僚制分而治之、条块分割的有界性管理所造成的碎片化治理问题。其中,借助信息技术打造数字政府平台,建构整体性协同治理机制是其基本手段。为了能够给公众提供便捷、高效、公平与一体化的政务服务,数字政府平台的建设和运转,需要以跨层级、跨部门和跨区域的互联互通和数据信息共享为基础,但官僚制组织的专业化分工以及与其相对应的有界性治理思维,不仅造成了政务数据的割裂与区隔,更导致了政府与企业、社会之间缺乏数据共享和合作共治的驱动力。面对这一情况,国务院与多省(区、市)地方政府出台了多项鼓励政务服务“跨省通办”、“跨部门互联互通”以及“政务信息互联共享”的政策制度,但人们发现,与人们日常生活息息相关的个体信息依然处于区域性割裂状态,特别是新冠肺炎疫情防控常态化后,各地各种“防疫码”层出不穷,有的同一地级市下属的两个县之间的防疫码都不能共享互通。可见,“基于边界的传统管理方法具有抑制作用,会抑制组织整合资源的能力”。(23)因此,如果不能改变官僚制组织结构及其有边界的管理方式,那么,无论制定出台怎样的政务服务一体化促进政策、制度乃至法律,都无法从根本上摆脱公共服务供给的分散式与碎片化困境,亦无法有效抑制地方保护主义与部门不正当竞争等短视行为,难以消除有界性管理带来的非理性博弈。

三是有界性使政府治理无法适应高度不确定性时代的治理需求。高度不确定性时代的国家治理要求政府组织必须具有高效率的回应性和及时的反应性。就执掌着社会治理责任的政府组织而言,确立和维护边界的实质也是希望通过有界性的管理思维与强有力的控制手段,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 数字时代     数字政府     政府组织变革  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 制度分析
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/137570.html
文章来源:学海 2022年第3期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统