迟福林:2007,走向全面的制度创新

选择字号:   本文共阅读 3005 次 更新时间:2007-03-15 01:41:30

进入专题: 制度创新   2007  

迟福林 (进入专栏)  

  

  我国的可持续发展,既有经济社会方面的基本任务,也有制度创新的内在要求。进入2007年,全面制度创新具有重大的现实性和紧迫性。如何有策略地选择改革新阶段的基本目标,如何确定新阶段改革的重点任务,已成为顺利推进全面制度创新的重要前提。

  

  一、确立改革新阶段的两大基本目标:在完善社会主义市场经济体制的同时,加快建立社会主义公共服务体制

  

  改革开放初期,我国社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾。经过28年的改革开放,这一社会主要矛盾的本质虽然没有发生变化,但具体表现形式已经发生了深刻变化。在走出短缺经济后,我国社会正面临着日益突出的两大矛盾:一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾;二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾。要解决第一个矛盾,必须继续坚持市场化改革,进一步完善社会主义市场经济体制;要解决第二个矛盾,其根本途径是加快建立社会主义公共服务体制。2006年中国改革调查问卷显示,我院提出的“在完善社会主义市场经济体制的同时,加快建立社会主义公共服务体制”的建议已被大多数专家所接受:94.62%的专家对此表示赞同。这表明,把建立公共服务体制作为改革攻坚的基本目标之一,已成为广泛共识。

  从改革实践看,公共服务短缺的问题不仅是总量不足、结构失衡等问题,其根源在于体制机制不健全:一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制,在事实上造成了公共服务指标的软化;二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制,财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。实践证明,如果没有一个制度化的约束,公共服务支出并不会随着经济增长而同步增长;三是城乡二元分割的公共服务制度安排,进一步拉大了城乡差距;四是尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。未来几年,要切实地解决公共产品严重短缺的矛盾,应当从这些方面加快改革步伐,逐步构建与我国国情适应的社会主义公共服务体制。

  现实情况越来越充分地表明,改革不仅需要解决好私人产品供给的体制机制问题,还需要解决好公共产品供给的体制机制问题。28年的改革实践证明,市场经济可以在私人产品领域很好地发挥作用,但在公共产品领域中往往会出现“市场失灵”。“公共服务市场化”不仅难以解决基本公共产品短缺的问题,还会由此引发一系列的社会矛盾和社会问题。为此,建立社会主义公共服务体制,能够妥善地协调市场经济条件下的利益关系,使政府能够迅速回应利益主体多元化带来的挑战,为提高公共治理水平和党的执政能力提供制度保障。

  无论是进一步完善社会主义市场经济体制还是加快建立社会主义公共服务体制,都是建设有中国特色社会主义的基本内容。作为一个发展中的大国,我们不仅要通过进一步深化市场化改革做大“蛋糕”,还需要通过建立社会主义公共服务体制分好“蛋糕”。必须看到,完善社会主义市场经济体制是建立社会主义公共服务体制的基本前提,建立社会主义公共服务体制可以使市场化改革获得更为广泛的社会支持。二者相互关联,相互促进。当然,从下一步改革的总体趋势看,通过积极稳妥地推进政治体制改革,建立和完善社会主义民主法制、体制,也应当成为改革攻坚的基本目标之一。

  

  二、以可持续发展为中心,深化以破除垄断和要素市场化为重点的经济体制改革

  

  岁末年初,中央经济工作会议提出要实现“又好又快”发展。新的一年,要以破除垄断和要素市场化为重点推进市场化改革,建立有利于经济可持续发展的体制机制。

  1. 进一步完善市场经济体制是实现经济“又好又快”发展的内在要求

  按照中央经济工作会议精神,“又好又快”发展具体表现为“三个协调”:速度、质量、效益相协调;消费、投资、出口相协调;人口、资源、环境相协调。这三个协调都需要通过加快改革来保证。要实现速度、质量、效益相协调,就必须加快国有企业改革,使微观经济主体能够在市场机制的激励下,自觉地注重技术创新,追求增长质量和效益;要实现消费、投资、出口相协调,就必须加快利率和汇率的市场化进程,建立更为灵活的宏观调控体系;要实现人口、资源、环境相协调,就必须推进要素市场化改革,使要素价格能够反映资源稀缺程度,并以此来建设节约型社会。

  2. 加快推进国有垄断行业改革,为多种所有制企业共同发展创造良好的制度环境

  应尽快出台反垄断法。2006年6月的国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国反垄断法(草案)》,并在十届全国人大常委会第22次会议上进行了首次审议。2007年,应当尽快成立国家反垄断委员会,解决监管方面的技术性难题,促成这项法律的尽快出台,使国有垄断行业的改革有法可依。

  深化国有垄断企业改革。一是抓紧解决大型国有垄断企业政企不分的问题,加快推进垄断行业国有企业的公司制改革,建立真正意义上的现代企业制度,促进其科学经营和民主管理,增强其自我发展的能力;二是解决行业组织结构不合理带来的问题。采取多种措施,鼓励社会资本进入有关垄断行业,适度建立起市场竞争机制。特别是一些盈利性的运输、通信、能源等垄断行业,应根据条件成熟程度,逐步取消体制障碍和人为限制,引导社会资本的进入,促进有效竞争;三是建立公开透明、监管有力的垄断行业监管制度;四是规范垄断行业的收入分配。应当尽快通过利润上缴、税制改革等手段理顺国家和垄断企业之间的收入分配关系,规范垄断企业同职工之间的收入分配关系。

  切实落实非公经济36条,为民营发展创造良好的制度环境。应当加快配套改革,重点解决民营经济在垄断行业的准入,融资难等问题。要尽快统一内外资所得税。我院2006年改革调查结果表明,67.42%的专家认为,统一“两税”的时机与条件已经成熟,必须尽快推行。

  3. 加快推进要素市场化进程,充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用

  应积极探索土地要素市场化的可行途径。为切实保护农民的土地权益,今后几年应当通过试点,尽快赋予农民完整的土地使用权,使更多的农民自主参与工业化、市场化、城市化进程,并以土地要素贡献分享经济与社会发展成果。

  加快利率、汇率市场化进程。无论是完善央行利率调控体系还是进一步的国有商业银行改革,都需要推进利率市场化,使利率水平能够反映真实的市场供求关系,解决资金配置的低效率和扭曲现象。要按照投资、消费、出口相协调的原则,加快汇率市场化进程,引导企业从依靠低汇率出口转变到依靠技术创新扩大出口的轨道上。

  加快技术市场化进程。未来几年,技术市场化将成为我国提高自主创新能力,建设创新型国家的一项基础性工程。要建立严格规范的知识产权保护制度,建立以企业为主的技术创新体制。

  建立统一、规范的劳动力市场。要打破阻碍劳动力流动的体制性障碍,消除就业过程中的不公平现象。在劳动力要素市场化进程中,应采取有效措施保护劳动者权益。一方面要尽快建立覆盖所有劳动者的失业保障体系;另一方面,要健全现行工会制度,使工会能够真正成为劳动者利益诉求表达的重要渠道。

  4. 加快推进以国有商业银行改革为重点的金融改革

  当前,我国金融业处在重要转折期和重要发展期,为此,要努力推进以国有商业银行改革为重点的金融改革,使金融业的发展与经济发展相协调,与对外开放程度全面提高相适应。继续深化国有银行改革,加快建设现代银行制度。应当充分估计国有商业改革的长期性、复杂性和艰巨性。已经过股份制改造的国有银行要继续完善公司治理,深化内部改革,加快转变经营机制。

  建立适合我国国情的农村金融体系。一是正在筹划改制的农业银行应当强化为“三农”服务的市场定位;二是要建立以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织公平竞争的制度环境,鼓励现有农村合作经济组织借鉴村民基金会的经验,开展集资、放贷、保险等金融业务,使其逐步成为农村合作金融组织;三是大力发展适合农户需求的小额信贷组织,使金融服务进村入户;四是制定县域内各金融机构承担支持“三农”义务的政策措施,鼓励商业性金融机构支持新农村建设;五是建立健全为“三农”服务的担保机构。

  构建多层次金融市场体系。扩大直接融资规模和比重。加强资本市场基础性制度建设,着力提高上市公司质量,严格信息披露制度,加大透明度。加快发展债券市场。扩大企业债券发行规模,大力发展公司债券,完善债券管理体制。进一步推进保险业改革发展,拓宽保险服务领域,提高保险服务水平,增强防范风险意识和能力。

  

  三、加快推进以建立公共服务体制为重点的社会体制改革

  

  纵观整个2006年的改革,社会领域的改革很容易形成较为广泛的共识。尤其是推进公共服务领域的改革,可以明显地增强整个社会的承受力,从而为进一步完善市场经济体制创造有利的条件。因此,要加快推进以公共服务体制为重点的社会体制改革,形成经济体制改革和社会体制改革相互促进,相互促进的良好局面。

  1. 以基本公共服务均等化为重点,缩小地区差距、城乡差距、贫富差距

  从我院2006年对西北三省调研的情况看,由于各种自然条件的局限,西部地区要在经济总量上赶上东南沿海地区,并不现实。问题在于,“因受教育程度低致贫”和“因病返贫”在西部农村带有一定的普遍性,成为制约西部农民脱贫的直接因素。因此,缩小地区差距,重要的是缩小区域之间基本公共服务的过大差距。近些年来,国家已经在西部基础设施方面进行了大量的投资。下一步的西部大开发,应当把政策的重点放在基本公共服务均等化上。当前,城乡之间的差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面,更反映在政府提供的基本公共服务方面。2005年,我国名义城乡收入差距为3.22:1,若把基本公共服务,包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡实际收入差距已经达到5~6:1。按照这个分析,公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%~40%。因此,统筹城乡发展,建设社会主义新农村,关键在于加快建立农村公共服务体制,缩小城乡基本公共服务供给之间的过大差距。客观地分析,我国要有效缓解不断扩大的收入分配差距,一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配;另一方面,必须高度重视政府的再分配功能。这些年,基本公共服务的个人承担费用上涨太快,大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度,这是贫富差距不断扩大的重要原因之一。为城镇困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务,不仅可以直接缓解并缩小贫富差距,还可以通过提高他们的自身素质,增强其获取收入的能力。

  2. 完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化

  我国现行的财政框架设计主要是以经济上的分权为主,在大的格局上已经朝着有利于中央宏观调控上迈出了关键的一步。中央适当集中财力是必要的,也是符合市场经济的基本规律的。在这种情况下,不宜简单地强调过去计划经济时代的财权、事权对称。下一步要以提供基本公共服务为重点完善公共财政体制,关键的问题是尽快完善转移支付制度,使各级政府的财权与公共服务职责相匹配、财力与公共服务的支出相匹配。与此同时,把新增财政收入主要用于公共服务上,实现由经济建设型财政向公共财政的转型。

  3 .以参与公共服务为主要目标,促进民间服务组织发展,进而探索多元的社会参与机制

  随着我国市场经济的发展,社会资源的占有和支配呈现多元化的特点,各种不同的利益主体正在形成,各种不同的利益群体和社会成员生存和发展的社会空间逐渐扩大。由此,社会治理主体必然呈现多元化的特点。在我国社会发展的新阶段,政府不可能、也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理,相当部分社会性、公益性的公共服务职能,应当也可以从政府的职能中分离出来,以形成多元广泛的社会主体参与公共服务的格局和有效的公共服务社会责任机制。当前,要充分发挥民间组织在某些公共服务领域中的重要作用,注重并发挥民间组织在协调利益关系、缓解利益矛盾方面的重要作用。

  要在制度和法律上明确民间组织在公共服务体制中的地位和作用。目前除了《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》之外,民间组织发展到现在还没有专门的法律法规。现行的《社会团体登记管理条例》等程序性法规,(点击此处阅读下一页)

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