张超汉 冯启伦:中国参与全球卫生治理的法理基础、总体成效与完善路径  

选择字号:   本文共阅读 83 次 更新时间:2022-07-03 13:28:43

进入专题: 全球卫生治理     突发公共卫生事件     国际合作机制     人类命运共同体     卫生战略  

张超汉   冯启伦  

   内容提要:突发公共卫生事件给全球卫生治理体系带来了挑战,使国际社会认识到加强合作防控的现实性与紧迫性。近年来,中国通过不断完善国内立法、加强国际合作、开展对外卫生援助等方式逐渐扩大参与突发公共卫生事件应对合作的广度与深度,其全球卫生战略安排逐步完善、国内应对机制发挥作用明显、国际合作影响力显著增强、对外卫生援助富有成效。以“人类命运共同体”理念为指引,中国应更加深入地参与到突发公共卫生事件的应对合作中,搭建全球卫生战略框架,明确战略目标、战略定位和完善路径,加强参与疫情应对合作的话语权、贡献比重和科研能力,重新审视援外资金配比和影响力,革新对外卫生援助体制机制及结构模式,以更好地发挥大国作用,完善全球卫生治理体系。

  

   关 键 词:全球卫生治理  突发公共卫生事件  国际合作机制  人类命运共同体  卫生战略  Global Health Governance  Public Health Emergency  International Cooperation Mechanism  A Community with a Shared Future for Mankind  Strategy of Health 

  

   2020年初,新型冠状病毒肺炎(COVID-19,以下简称新冠肺炎)蔓延全球。新冠肺炎是近百年来人类遭遇的影响范围最广的全球性大流行病,对全世界是一次严重危机和严峻考验。面对这一人类生命安全和健康的重大威胁,中国果断打响疫情防控阻击战,积极采取卫生措施,有效阻断病毒传播链条。同时,中国第一时间向国际社会分享事件①信息和应对经验,加强与国际社会的合作力度,有序出口医疗物资,向多国提供紧急卫生援助,支持全球抗击疫情。

  

   近年来,严重急性呼吸综合征(Severe Acute Respiratory Syndrome,SARS)、新冠肺炎等突发卫生事件不断袭扰人类健康。当前,全球卫生治理存在诸多短板,全球传染病成熟的预防与应对机制远未形成,国际公共卫生资源十分匮乏,逆全球化兴起使全球公共卫生体系更加脆弱。

  

   中国参与全球卫生治理近60年。作为负责任的大国,中国意识到公共卫生危害带来的“多米诺骨牌”效应及参与全球卫生治理的重要性。②中国在全球卫生治理体系中的地位和作用愈发突出,其参与突发公共卫生事件应对合作的力度与成效在一定程度上影响甚至决定着全球抗疫进程及全球卫生治理体系的运行效能。③当前,中国全球卫生战略安排已逐步完善,国内突发卫生事件应对机制作用发挥明显,国际合作影响力显著提升,对外卫生援助工作富有成效,但在对外参与全球卫生治理合作机制的总体效能上仍有提升空间。

  

   基于此,本文分析中国参与突发公共卫生事件应对合作机制的方式,评估实践的效果,探究存在的问题和原因,研究有效的破解路径,这将有助于中国在突发卫生事件应对国际合作中更好地发挥大国作用,国际卫生合作机制运行更富成效,全球卫生治理体系更为完备。

  

   一 中国参与全球卫生治理的法理基础

  

   中国作为全球卫生治理的参与者,在突发公共卫生事件应对国际合作中发挥着重要作用。中国主要通过完善国内立法,加强多边、区域、双边国际合作,提供对外援助等方式参与事件应对合作机制的实践。

  

   (一)国内立法

  

   国际法的有效实施需要依靠国内法的支持才能实现。④2003年SARS之后,世界卫生组织(以下简称世卫组织)对《国际卫生条例》(以下简称《条例》)等予以修订完善,形成了突发公共卫生事件应对合作的五项核心机制。⑤中国通过完善国内法律体系,加强全球卫生治理的参与力度,增进国内立法与国际应对合作机制的有效衔接。

  

   其一,在监测、评估方面,《条例》明确各国应具备事件监测能力、负有及时通报事件情况以及按标准评判事件态势的义务。中国《传染病防治法》(2013年修正)第17条、第19条规定如何建立传染病监测、预警制度,要求各主管当局对“传染病的发生、流行以及影响其发生、流行的因素”和“国外发生、国内尚未发生的传染病或者国内新发生的传染病”进行监测及预警。⑥《突发公共卫生事件应急条例》(2011年修正)第14条至第17条要求国家建立统一的事件应对体系,制定应急预案,完善监测与预警系统,科学分析评估监测数据,确保应急物资储备,构建急救医疗服务网络。⑦《国境卫生检疫法》(2018年修正)明确出入境人员、交通工具、货物等都应接受检疫,并对入境口岸卫生检疫、疾病监测、事件通报的具体卫生措施予以明确。⑧中国通过构建监测评估法律制度承担起《条例》赋予的国际义务,实现对各类事件的全面监测。

  

   其二,在通报、核实方面,《条例》规定各国有义务向世卫组织及其他国家分享事件有关信息,以便国际社会做好应对工作。中国《传染病防治法》规定国家应当建立起突发公共卫生事件公布制度,主管当局应当主动收集、分析、调查、核实疾病信息,军队、政府部门、入境口岸之间应当及时就有关事件信息相互通报。⑨《突发公共卫生事件应急条例》规定国家应建立应急报告制度,明确事件信息应急报告的情形和时限,为建立全国突发公共卫生事件信息发布制度提供了依据。⑩目前,中国已建立起全球最大规模的事件直报系统,(11)在新冠肺炎疫情期间为国家及世卫组织提供了实时、准确、可靠的事件动态。

  

   其三,在应对处置方面,《条例》对各国应对突发公共卫生事件采取的卫生措施给予技术规范,明确各国采取的卫生措施应“避免对国际交通和贸易造成不必要的干扰”。《关税与贸易总协定》(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)第20条b款规定为保护人类、动植物的生命或健康可以采取限制自由贸易的必要措施;《实施动物卫生检疫措施的协议》(The Agreement on the Sanitary and Phytosanitary Measures,SPS)则要求检疫措施仅运用到为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的程度,并以科学原理为依据。中国《传染病防治法》规范了甲、乙、丙三类疾病应采取的卫生措施,要求各主管当局及时建立协调机制,确保医疗人员、防疫物资得到优先保障。(12)《突发公共卫生事件应急条例》又对事件应对体系的具体卫生措施予以明确。(13)同时,中国以GATT和SPS为基本法律依据,在《对外贸易法》(2016年修正)中也规定了货物进出口应采取的相应卫生措施。(14)在应对新冠疫情的过程中,中国及时将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类疾病并采取甲类疾病卫生措施,又将其纳入《国境卫生检疫法》规定的疾病进行管理,(15)为事件应对提供了有力的法治保障。

  

   其四,在健康权保障方面,《世界卫生组织组织法》在“序言”中指出:享受可能获得的最高健康标准是每个人的基本权利之一,不因种族、宗教政治信仰、经济及社会条件而有区别。一直以来,中国都十分注重对人民健康权的保障与实现,并在基础医疗服务、全民健康覆盖、基本人权保障等方面付出了诸多努力。2020年实施的《基本医疗卫生与健康促进法》第4条明确指出“国家和社会尊重、保护公民的健康权”,第6条将“人民健康权放在优先发展的战略地位”。中国还制定了《“健康中国2030”规划纲要》,发布《中国健康事业的发展与人权进步》等多份白皮书,促进人民健康权的维护与保障。

  

   综上,中国通过完善国内立法,从突发公共卫生事件的监测与评估、通报与核实、应对处置、健康权保障等4个方面建立起了较为全面的事件国内应对机制,有效地实践了突发公共卫生事件应对国际合作机制。

  

   (二)国际合作

  

   随着世界一体化发展,中国日渐成为全球卫生治理领域的重要贡献者、改革者和倡议者,(16)并通过参与多种国际合作机制推动事件应对务实合作。中国主要从多边、地区、双边3个层次全面参与全球卫生治理的议程设置、建立突发公共卫生事件应对合作机制、分享事件应对经验、捐助防疫物资、加强与国际社会的合作交流。

  

   其一,在多边合作层面,中国以更加积极的态度参与到世卫组织、二十国集团、“全球卫生安全议程”等多边治理机构的合作中,并将事件应对纳入“一带一路”、上海合作组织等已有机制。如2003年SARS之后,中国先后与世卫组织共同制定了多份《中国—世界卫生组织国家合作战略》,这些文件提出进一步加强突发公共卫生事件应对,完善卫生体系建设,逐步实现全民健康覆盖。新冠肺炎疫情期间,中国参与发布《二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会声明》等多份国际文件,以此加强全球卫生公共产品供应,提高事件应对合作能力。

  

   其二,在地区合作层面,中国主要通过中国—东盟合作机制、中非合作机制、大湄公河次区域经济合作机制、亚太经合组织等多个地区性合作机制加强地区内卫生合作治理,并建立起稳固的突发公共卫生事件应对合作机制。如中国与东盟各国通过中国—东盟卫生合作论坛共同签署《中国—东盟卫生合作与发展南宁宣言》等文件,呼吁各国“促进中国与东盟国家在重大传染性疾病的信息共享、监测、联防联控和应对,突发事件卫生应急的协调和合作,慢性非传染性疾病的预防和管理等公共卫生问题方面的经验交流,共同积极应对挑战”。(17)中国与非洲国家通过中非合作论坛、中非卫生合作高级别会议等合作机制积极推进“中非公共卫生合作计划”(18)和《中非合作论坛——北京行动计划(2019-2021年)》,以“共同应对重大突发性疾病挑战,支持非洲公共卫生防控和救治体系建设”。(19)

  

   其三,与全球、地区层面的卫生合作机制相比,中国与其他国家在双边合作层面更具灵活性和多样性。双边卫生合作机制不仅是全球卫生治理的重要方式,而且还能促进和巩固双方的外交关系。(20)近年来,中国重视与其他国家的卫生合作交流,如中美双方通过签订《中华人民共和国卫生部和美利坚合众国卫生与公众服务部关于新发和再发传染病合作项目的谅解备忘录》等双边条约,加强事件应对领域的疾病监测、预防控制、材料交换、医学研究、科技交流等方面的合作。(21)中国还与波兰、新西兰、意大利等国签订卫生合作双边协议,为打造健康丝绸之路、共建突发公共卫生事件应对体系打下了坚实的制度基础。

  

   可见,随着中国参与全球卫生治理力度的不断加大,其在突发公共卫生事件应对合作中的作用日益明显,并通过全球、地区、双边3个层面与国际社会建立起事件应对合作机制。

  

   (三)对外援助

  

作为世卫组织创始国之一,中国向来注重对外卫生援助事业建设。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际法研究

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