郭永虎 闫立光:美国有关1978年中日“钓鱼岛事件”应对决策初探——基于美国新近解密档案的解读

选择字号:   本文共阅读 219 次 更新时间:2022-06-19 17:14:57

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郭永虎   闫立光  

  

   1978年中日“钓鱼岛事件”发生在中美建交和《中日和平友好条约》缔结谈判的关键阶段。在“联华抗苏”和维系美日同盟背景下,卡特政府仍继续奉行尼克松时期美国对钓鱼岛政策的基本立场,即保持“中立”,不介入中日钓鱼岛争端,同时也不希望“钓鱼岛事件”成为《中日和平友好条约》签署的障碍。在官方对外新闻发布文本措辞上,卡特政府拒绝公开承诺《美日安保条约》适用于钓鱼岛。美国国务院不同意日本提出要求美国政府提供一份关于钓鱼岛“基本立场”的永久性文本的建议,而只就“当前”事件的立场发表临时性声明。卡特政府应对“钓鱼岛事件”的决策和立场阻止了日本将钓鱼岛纳入《美日安保条约》“防卫”义务的企图。

  

   卡特政府时期是中美、中日关系发展的关键阶段之一,其间先后经历了《中日和平友好条约》签订和中美建交两件大事。然在此期间,却发生了1978年“钓鱼岛事件”,美国政府第一次就中日钓鱼岛争端进行危机应对。研究美国对该事件的反应和决策对于前瞻美国在未来中日钓鱼岛纷争中扮演何种角色,或有学术参照价值。从学术研究现状来看,受美国档案文件解密进程限制,学界很少对其有过专题研究。目前学术界对此尚未有专题论著,只有关于“钓鱼岛事件”经过以及对《中日和平友好条约》影响的相关论文。近年来,美国官方陆续解密了部分相关档案,为探讨卡特政府时期美国关于钓鱼岛政策提供了文献支撑。

   一、“钓鱼岛事件”发生的背景

   1972年中日建交前后,中日两国领导人决定将钓鱼岛问题搁置起来。然而,中日钓鱼岛争端经历了6年平静期之后突然发生了一次冲突性事件。1978年4月12日,中国百余艘渔船进入钓鱼岛附近海域捕鱼,日本海上保安厅进行了有组织的拦截。日本巡逻船以中国渔船进入所谓的日本“领海12海里内”为由,要求中国渔船退出。中国渔民在木板上写出“这是中国的领土”“我们有权在此作业”等字样进行抗议,这种状况一直持续到晚上8点钟。这就是“钓鱼岛事件”的过程。日本政府对事件反应强烈,首相福田赳夫、外相园田直一致认为“钓鱼岛事件”应以大使级会谈解决。日本部分媒体将“钓鱼岛事件”渲染成“领土侵犯问题”,自民党内部也召开紧急会议,要求日本政府采取“强有力的主权护卫”措施。在各界意见鼎沸之下,民社党和社会党甚至提出把钓鱼岛归属问题的解决作为恢复《中日和平友好条约》谈判的前提。受此影响,福田首相责成日本驻华公使向中国外交部表明“遗憾”之意,要求中方撤回渔船并保证类似事件不再发生。自民党内部也是强硬论占据主导地位,甚至提出政府应赶紧让日本人到岛上居住,以确立对该岛屿实效支配权的激进建议。“钓鱼岛事件”的发生在一定程度上使正在谈判中的《中日和平友好条约》面临考验。

   “钓鱼岛事件”发生的时间正值《中日和平友好条约》谈判的关键时期。1972年中日建交后,两国领导人认识到中日关系的正常化才是最为首要、迫切的问题,于是双方从大局出发,把钓鱼岛问题暂时搁置起来,留待日后解决。1974年10月3日邓小平副总理在人民大会堂会见正在中国访问的日中友好协会代表团团长黑田寿男等人和日中文化交流协会代表团团长中岛健藏等人时指出,钓鱼岛的主权问题暂时搁置起来为好。到20世纪70年代末,《中日和平友好条约》谈判被提上两国关系的议程。1978年1月日本首相福田赳夫在发表施政演说中称:“《中日和平友好条约》谈判的时机正在成熟。”3月,他还委托公明党访华团向中国政府转达“决心早日缔结《日中和平友好条约》”的立场。与之相应,邓小平在1978年3月14日会见日本公明党代表团时也同样表达了希望尽早缔结《中日和平友好条约》的意愿。但是,日本国内也存在着将钓鱼岛问题与缔约挂钩的声音。不少日本政客借签约要求中国承认钓鱼岛属于日本。自民党内亲台的极右团体“青岚会”提出恢复《中日和平友好条约》谈判的四个条件,要确认“尖阁诸岛”(钓鱼岛)是日本领土;扬言若条件得不到满足,就不承认是外交谈判;若外相没有信心使上述条件得到满足,就不应访华。4月7日,日本外相园田直和100名反对缔约的自民党议员进行会谈,议员们特别建议将钓鱼岛问题的解决作为《中日和平友好条约》签署的一部分。这是“钓鱼岛事件”发生前的日本国内政情。

   “钓鱼岛事件”的发生,还与20世纪60年代末70年代初日本不断侵犯中国钓鱼岛主权权益密切相关。日本从美国非法获得钓鱼岛的“施政权”,不断侵犯中国钓鱼岛的主权和海洋权益。1968年10月,联合国亚洲及远东经济委员会(ECAFE)对中国东海海域进行了海底资源调查,认为钓鱼岛周边可能储藏着巨大的海底油田。日本随即对该地区表现出浓厚“兴趣”,并单方面采取了行动。1970年8月31日,琉球政府立法院起草了《关于申请“尖阁诸岛”领土防卫的决定》。这是日方在钓鱼岛主权斗争中首次公开主张对其拥有“主权”。1971年10月15日,日本石油开发公司非法“开发”中国东海海域的海底石油资源,将探矿的范围覆盖钓鱼岛海域。1971年10月28日,日本“防卫厅”有关人士宣布,“防卫厅”决定把钓鱼岛等岛屿划进日本的“防空识别圈”。1972年1月31日,日韩两国政府背着中国,就东海大陆架问题进行谈判,划定所谓日韩“共同开发区域”。对此,中国外交部发言人声明:这是侵犯中国主权的行为,中国政府决不能同意。如果日本政府和韩国擅自进行开发活动,必须承担由此引起的一切后果。

   1970年9月9日,美国以日本拥有“剩余主权”为由,把其托管的琉球行政权交予日本,同时还错误地将原属中国领土的钓鱼岛也包括在琉球群岛内。中日两国关于钓鱼岛的主权归属纷争由此肇端,引起世界华人关注。1971年1月美国华人留学生首次发起了反对美国把中国钓鱼岛的“施政权”交给日本的波澜壮阔的全球华人“保钓运动”。为捍卫钓鱼岛的主权,中国留美学生到美国国务院、日本驻美使馆门前示威,并且分别递交了抗议书。1971年4月24日,《人民日报》发表文章,声援留美学生的“保钓运动”。1972年10月,周恩来总理在接见美日华侨国庆参观团时指出,海外侨胞保卫钓鱼岛是一个很好的运动。1978年“钓鱼岛事件”可以视为全球华人保钓运动的一部分。

   二、美国政府对“钓鱼岛事件”的评估

   1978年“钓鱼岛事件”发生后,美国政府高度关注,在中央情报局对事件的经过、起因、中日两国的反应等方面全方位分析的基础上,对事件的影响进行了评估。

   关于事件经过,4月21日美国中情局对事态进行了如下描述:“事件从4月12日开始,数艘中国渔船——其中一些还配有武器——闯入‘尖阁诸岛’周围12海里区域。在此后将近一周的时间内,约200艘中国渔船时不时地进出该地区。虽然事件在周四就停止了,但昨天仍有渔船进入‘尖阁诸岛’西北25到35英里的范围内。自1972年美国将‘尖阁诸岛’移交日本管辖以来,这样的事件还是第一次发生”。“周三,日本巡逻舰首次发现中国渔船突破‘尖阁诸岛’12海里界线。当要求其离开时,中国人则举起若干标语,写道‘这一海域是中国的国土’。显然,东京方面不打算使用武力。日方人员没有登上中国的渔船,或者试图将他们赶走,而是保持监视。”“日本海上保安厅报告称中国渔船已在4月16日全部撤离‘尖阁诸岛’海域。”

   美国中情局还分析了中国和日本对“钓鱼岛事件”的反应:“日本官方已就持续出现在‘尖阁诸岛’附近海域的中国渔船提出抗议。对此,中方并没有理睬,而是重申了他们自己关于‘尖阁诸岛’所有权的声明。1972年,中日两国恢复外交关系时,双方同意搁置彼此关于‘尖阁诸岛’的主权争议,以后再商谈解决。但是,通过派出100艘渔船闯进该区域,其中32艘还进入到12海里范围内,这意味着北京方面正在无视这个协定,并表达对东京方面的不满。”“早些时候,中国政府拒绝接受日方的抗议,还重申了其对该岛拥有主权的声明。但是,中方已告知日本外务省官员和国会议员访问团将会‘调查’在该岛附近出现的中国渔船。”美国中情局还提到,日本国内反对《日中和平友好条约》的人士要求,在恢复谈判之前必须解决“尖阁诸岛”领土争端。

   关于事件发生的起因,美国中情局援引了中方的声明:北京方面已经声明这次事件是“意外”。据中方称,渔民进入该区域是为了捕捉豚鱼,而这一物种日本不允许捕捉。中方的官员还指出,1977年当中国的渔船在钓鱼岛附近捕鱼时,东京方面并没有提出反对的声音,因而最近的事件一定能够通过正常的外交渠道加以解决。关于事件的影响,中情局认为,尽管北京方面做出了这样的解释,但该事件还是在东京激起了强烈的反应。无论怎样,此事件已经延缓了《中日和平友好条约》谈判的进程。中国的行为可能还会影响日本国会通过立法履行日韩大陆架协议的进程。

   美国中情局在“钓鱼岛事件”发生后,对其进行了全方位的分析,虽然力求“客观”评价,但仍具有一定的局限性。例如,将中国渔民维护钓鱼岛主权的行为定性为“闯入”,将钓鱼岛英文表述“Senkaku”,而极少使用Diaoyu Islands/或Tiao Yu Tai。

   尽管如此,美国中情局涉钓鱼岛的情报信息分析为美国政府关于该事件的认知和评估提供了依据。1978年4月14日,美国国家安全委员会中国事务助理米切尔·奥格森伯格(Michel Oksenberg)在给美国总统国家安全事务助理布热津斯基的备忘录中指出,“钓鱼岛事件”令其震惊,认为“这与中日缓和的气氛相冲突,该事件已经成为日本面临的一个重要政治外交问题,无疑将推迟《中日和平友好条约》的谈判,并且很可能在此时会将公众的注意力从(日苏)‘北方领土’问题转移到该事件上来”。

   为了弄清中国在事件中的意图,4月18日,奥格森伯格为布热津斯基准备了《中国在钓鱼岛行为》的备忘录。该文件分析了中国的意图,做出了三种推测:一是中方的行为比较令人费解,不同于过去一年多以来对待日本坚持的温和政策。关于中方行为一个比较简单的解释是,北京方面正在用自己的方式表达对日本故意拖延缔结《中日和平友好条约》的不满。但是,这种假设似乎又不太合理。1972年,为了改善同日本的关系,中国同意搁置钓鱼岛争端问题。另外,根据日方的报告,中方关于当前事件的所有声明都试图将《中日和平友好条约》和钓鱼岛争端问题分开。二是出于日本媒体宣称日本防卫力量准备到钓鱼岛巡逻以强化其立场,中国意在阻止日本的行为。三是由于日本下议院通过了关于日韩共享大陆架资源立法,暗示其将对钓鱼岛周边资源进行开发,中国才不顾日本不悦强调他们对这些富含石油海域的主权。关于日本的反应,奥格森伯格认为,从长远来看一个重要问题就是此事件将会对日本的防卫要求产生影响。因为,“日方知道我们不可能让我们的军队致力于捍卫他们的主权声明。这可能是促使日本重新考虑他们防御姿态的另一个因素”。

   基于一系列分析,奥格森伯格得出结论,“看起来中国似乎对局势进行了误判。与苏联对日本的强硬态度相比,中国培养出来的对日友好意愿遭到损坏。这很可能刺激日本重新思考未来若干年的防卫要求。因为来自中国、苏联和美国的压力使日本感觉被国际事务孤立了。综上,该事件牵涉复杂,是东亚地区一个值得密切关注的重要事件”。

   三、美国政府对“钓鱼岛事件”的应对之策

基于对“钓鱼岛事件”的评估分析,美国政府制定了相应的对策。1978年4月17日,美国国家安全委员会负责东亚与中国事务官员阿马科斯特(Mike Armacost)给布热津斯基拟定了美国关于钓鱼岛立场的指导原则。他建议,“美国应继续重申1972年的立场;作为占有日本的一部分,我们对这个区域只行使有行政管辖权,丝毫不影响日本对其权利的主张。(点击此处阅读下一页)

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