张红宇:中国特色城镇化道路的路径探索——由土地制度创新引发的宏观效应

选择字号:   本文共阅读 115 次 更新时间:2022-06-04 19:17:05

进入专题: 土地制度;城镇化   土地制度   农民工   中国式现代化  

张红宇  

  

   摘要:中国式现代化道路,包含多方面的具体内容。从中国特色城镇化道路这一具体内容来看,这一道路的探索源于中国农村土地制度创新,这种从“两权分离”到“三权分置”的土地制度安排推进了低成本的工业化城镇化,产生了巨大的宏观效应。同时,土地制度创新产生了以农民工身份为标志的“第三种群体”,从而使得促进农民增收、调整城乡关系和推进共同富裕也具有“非典型性”。从中国特色城镇化道路的视域来看,这种现代化实践既区别于欧美,也不同于日韩发展模式,而是一条具有鲜明中国特色的现代化道路,即第三条城镇化道路。

   关键词:土地制度;农民工群体;农民收入;中国式现代化道路

  

   2020年以后的中国经济发展,无论怎样都将在历史上留下不可磨灭的痕迹。中国完成了精准脱贫和全面建成小康社会的光荣使命,开始了由第一个百年奋斗目标实现后迈向第二个百年奋斗目标的新征程。在新的历史起点上,如何促进城乡融合发展,是需要认真思考的重大问题。

   一、土地制度创新与中国特色城镇化道路内涵

   土地制度创新是中国改革开放成功重要的标志,也是农村改革的主线。新中国成立以来,农村土地制度改革先后经历了土地改革形成的农户所有、农户经营的“私有私营”阶段,合作社和人民公社时期形成的集体所有、统一经营的“公有公营”阶段,以及改革开放以来集体所有、农户经营的“公有私营”阶段三个阶段。实践证明,无论所有权形式如何,只要经营权归农户经营,着眼于农民权益保护和农业产出绩效,都是较好的制度安排。因此,在坚持集体所有的前提下,把土地承包经营权赋予农户家庭,实行所有权与承包经营权“两权分离”,这是中国农村土地制度改革一次具有革命性意义的制度创新。而在20世纪90年代开始,伴随工业化城镇化以及农业现代化发展要求,顺应农户保留承包权、流转经营权的需要,实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,土地制度进入“公有共享”第四个阶段,这是在新的历史条件下,农村改革又一次具有革命性意义的重大制度创新。

   从土地的集体经营逐步过渡到家庭承包经营,从家庭承包经营基本制度的确立到土地不同经营使用形态的创新,从“两权分离”到“三权分置”,中国农村土地制度设计一直在实践着一种效率更高的制度对另一种制度的替代,形成了由制度变迁推动经济发展的成功范例,既维护了土地公有的社会主义本质,又保护了农户拥有的承包权益,同时适应了中国人多地少、以户为单位占有农业资源禀赋不足的现实,为促进现代农业发展特别是农业供给侧结构性改革,提高农业质量效益和竞争力,提供了坚强的制度保障。渐进式的土地“三权分置”制度变迁,不仅提升了制度演进的效率,也顺应了大国小农的中国国情。

   (一)“三权分置”是充满智慧的制度安排

   “三权分置”充分体现了农村土地的集体所有本质。土地集体所有兼顾了国家、集体和农户的多元利益,是实践充分证明公平与效率兼顾的所有制制度安排。

   农户拥有的承包经营权可以细分,充满中国智慧。土地承包经营权凭借户籍决定的社区成员身份或集体经济成员资格取得,是典型的用益物权。在没有发生权利分离的前提下,承包经营权拥有相应的占有、经营、收益和处置等完整权利;在承包与经营两权分离时,承包权则更多地表现为占有、处置,以及在此基础上衍生的多重权益,如继承权、退出权等。相应的经营权利则更多表现为耕作、经营、收益以及由此产生的多重权益,如入股、抵押等。从《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律上明确农民承包土地可以实行“三权分置”,赋予土地经营权以相应的权能,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,才能在坚持农村土地属于集体所有、保障农民土地承包权长期稳定的基础上,不断充实和丰富农村基本经营制度的内涵,使其与时俱进地始终充满着制度的活力。对国家而言,将土地承包经营权赋予农户的制度安排决定了现代农业发展前途,对确保国家粮食和农业产业安全,保障重要农产品有效供给,促进农村社会稳定和公平正义意义重大。对农户而言,承包经营权的拥有,不仅关系其土地权属大小和地权稳定,还对于获取土地财产性收益具有长期影响。在新的形势下,更重要的意义表现在,农户拥有的承包经营权还有可以细分和分享的创新基础和空间。

   承包经营权细分、经营权流转,可以最大程度提升土地资源配置效率。土地承包权与经营权分离具有中国农耕文明传承,清朝时期土地使用表现的“田面权”与土地所有表现的“田底权”之间的两权分离,“田面权”甚至可以再次出租,表明“田面权”相对独立化的制度已经较为成熟。从全球实践看,无论是人多地少的日韩东亚国家,抑或是人地资源相对富足的欧美国家,土地制度变迁表现出轻所有、重经营的鲜明的趋势和特征。一是土地买卖越来越少,而租地农场越来越多。美国1964年农场自营土地比例达到历史最高点后,到2014年农地出租比例已达39%。而种植大豆、玉米、棉花等资源性农产品的土地出租比例超过50%,种植水稻的土地出租比例高达80%。现阶段美国家庭农场中,自己拥有一部分土地并租赁一部分土地的租地农场越来越普遍,所占农场比例从1935年的25%提升到2012年的54%。主要原因就是土地买卖价格太高,现实中发生越来越少,而美国租地成本相对较低,每年租金上大约是亩均成本的10%~20%。二是经营主体总量减少,经营规模越来越大。美国农场数从1935年的681万家下降到2016年的206万家,平均每年减少5.8万家。单个农场规模则由1950年的近86公顷增长到2016年的近179公顷。欧洲诸国与日韩也表现出同样趋势。瑞典1900年有家庭农场51万家,到2015年减少到6.7万家,平均规模由1980年的39公顷扩大到2016年的46公顷。法国家庭农场1955年有229万家,到1997年减少到68万家,同期平均规模由16公顷扩大到42公顷。日本农户数由1985年的466万户减少到2010年的252万户,同期平均规模由0.88公顷扩大到1.88公顷。中国也表现出类似趋势,上海松江家庭农场由2013年1267个减少到2020年的838个,平均规模由7.53公顷增加到10.67公顷。三是土地权益越来越细分,但共同趋势是越来越强调土地经营权的实际拥有。顺应工业化城镇化带来的从业者大量减少,土地经营权在更大范围内共享是全球大趋势,机械替代劳动力,优化土地资源配置效率,提升土地利用度和从业者劳动生产率,这是现代农业发展的必由之路。

   经营权共享具有鲜明中国特色。农村劳动力向非农产业的大量转移,最直接的结果就是推动了农业规模经营的形成和发展。事实上,从20世纪90年代开始,伴随着工业化城镇化的快速推进,农户间转包、出租、入股等流转土地经营权的实践已大量出现并持续至今。而近年来不流转土地经营权,但在生产过程中向第三方让渡经营环节的托管、半托管实践更是呈方兴未艾之势。其结果是在人多地少农业资源禀赋先天不足的中国,土地经营权在更大范围内共享,同样可以形成农业规模经营的前提和基础,并表现出鲜明的中国特色。实践中有两种方式。一种是非农就业机会较多,专业化趋势明显,大量农村劳动力基本脱离或完全脱离农业向城市和发达地区转移。离开农地经营的承包农户采取一年一定,或一定多年的方式,让渡土地经营权,由家庭农场、农民合作社、集体经济组织或农业企业分享其经营权,解决“谁来种地”的问题。据统计,这种土地经营权流转形成的土地规模经营,全国面积已达5.5亿亩左右,占承包地面积超35%以上。另一种是农村劳动力大量外出,兼业化现象突出,但留守老人和妇女仍有意愿务农,却干得不省心不省事的中西部地区和传统农区。农户将耕种收等繁重农事作业全部或单项委托给各类生产性服务组织,通过“托管”“半托管”经营形式解决“地怎么种好”问题,形成了服务规模经营。据农业农村部数据,2020年,全国农业社会化服务组织达到95.5万个,服务面积16.7亿亩次,服务小农户7800多万户。这种以不让渡经营权,但共享经营权形成的服务规模经营,在实践中表现出更为明显的制度绩效。农业农村部抽样调查分析,与农民自己经营相比,稻谷、小麦、玉米三大主粮单季种植亩均成本分别降低7.3%、8.2%和0.7%,亩均产量分别增长8.7%、9.8%、10.4%,亩均纯收益分别提高23%、26.5%、20.2%;与流转土地经营权相比,稻谷、小麦、玉米三大主粮单季种植亩均成本分别降低35.5%、50.4%、48%,亩均产量分别增长5.7%、4.1%、4%,亩均纯收益分别提高94.1%、195.5%、76.3%,服务性规模经营规避了土地流转所产生的地租成本,节本增效促增收效果十分明显。总之,无论土地经营权流转抑或不流转,经营环节全部或部分让渡形成的经营权共享,都为中国克服土地经营由于规模不经济导致的效率损失难题找到了破解之道,表明中国农村土地制度持续的创新步伐从未停息,意义十分重大。

   (二)土地制度决定了小农格局的长期存在

   土地制度创新影响农户经营行为,进而影响传统小农的生存和发展格局。大国小农是中国的基本国情农情,工业化城镇化对小农格局的重塑是不争事实。在工业化城镇化快速推进中,小农正在经历千年之变。工业化城镇化产业的“虹吸效应”,使数以亿计的农业从业人员转向非农产业就业;农业科技的广泛实施,特别是农机装备的应用推广,对农业从业人员的“挤出效应”,极大地提升了农业劳动生产效率。事实上,尽管改革开放以来中国农户总量变化不大,但全部劳动力从事第一产业的比例已由1978年的70.5%减少到2020年的23.6%,平均每年下降超过一个百分点。与此同时,从事第一产业的劳动力在2002年达到历史最高点3.66亿人后已减少到2020年的1.77亿人,18年间平均每年减少1000多万人。按此速度推进,到2050年从事第一产业的劳动力占全部劳动力比例下降到2%~5%以内,第一产业从业人员减少到2000万人左右将是大概率事件。转移农业劳动力,带来非农劳动力的增加,能为中国经济增长带来新的动力,同时有助于实现共同富裕,从人口红利转向改革红利,破解人口红利消失带来经济增长放缓。因此,观察小农之变,有两个维度。一是历史观。小农在中国存在几千年,无论现阶段外部环境如何变化,基于内生的农业生产家庭经营的本源,小农经济将长期延续。在任何经济社会发展阶段,小农都是农业之基、农村之基和执政之基。二是发展观。小农正在发生历史性演变,推进土地制度不断创新,要从生产关系的要求和维护小农土地权益保障的角度出发,促进小农不断分化,顺应工业化城镇化和农业现代化的发展需求。实现小农现代化,要在两个方面有所作为。一是对留在农业内部的从业人员植入现代经营理念,通过现代科技、现代机械装备提升从业者的生产能力,使小农由普通劳动力转变为具有人力资本的从业者,小农变大农是全球现代农业发展的共同选择。二是实施正确的制度安排,促进工业化城镇化健康可持续发展,使转向非农领域、转向城镇的人口和劳动力群体融入城镇,就业于非农岗位,生活于城镇,形成具有中国特色的工业化城镇化和农业现代化融合发展的基本格局。

不让小农在现代化过程中掉队,不仅是中国现代农业发展必须坚守的底线,也是实现农业现代化的要求和关键。一方面要坚持农民的主体地位,突出家庭农场和农民合作社两类新型经营主体对农民的带动作用,在这个过程中通过小农自身的发展,通过土地经营权流转、入股和其他利益联结机制,促进土地经营规模形成,提高从业者劳动生产效率,使小农成为家庭农场的构成主体;另一方面通过各类合作社发展为小农提供全方位的多元化服务,组织小农、帮助小农、提升小农、富裕小农,实现服务性规模经营,促进小农与现代农业有机衔接。同时,要特别强调处理好工商资本与小农的关系。对工商资本等非农产业主体从事农地经营保持警惕,(点击此处阅读下一页)

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