迟福林:行政管理体制改革的现实需求与目标选择

选择字号:   本文共阅读 3415 次 更新时间:2007-02-16 11:13:44

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迟福林 (进入专栏)  

  

  中央“十一五”规划《建议》提出,“着力推进行政管理体制改革。这是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”。这是一个十分重要的判断,客观地反映了改革新阶段的主要特点。当前,行政管理体制改革比历次机构改革都更具深刻性和复杂性:面对经济持续快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾,着力推进行政管理体制改革是实现经济增长方式转变的关键;面对全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾,着力推进行政管理体制改革是建立公共服务体制、逐步实现基本公共服务均等化的关键;面对行政成本不断增大、行政效率比较低、机制性腐败比较突出的问题,着力推进行政管理体制改革是改善公共治理结构的关键。

  

  一、转变经济增长方式与行政管理体制改革

  

  这些年来,我国经济增长方式转变难以有所突破,重要根源在于政府转型的滞后。当前,需要务实讨论的问题是:经济增长方式要不要由政府主导向市场主导转变?继续实行政府主导型的经济增长方式是利大还是弊大?改变政府主导型的经济增长方式对行政管理体制改革提出哪些现实需求?

  1.在初步建立市场经济体制的背景下,政府主导型经济增长方式弊大于利,难以为继

  (1)造成了投资过度、产业结构不合理。2003~2005年,我国固定资产投资由4.35万亿元增加到8.86万亿元。投资总规模翻了一番,年均增长高达25%以上。投资的持续快速增长,形成产业结构的不合理。按世界银行标准,人均GDP达到1000美元以上的发展中国家,一般三次产业结构的比例是14:35:51,而我国2005年为15.2:53:31.8,服务业发展明显滞后。

  (2)造成了地区间、城乡间发展严重不平衡。这些年,西部大开发、振兴东北取得明显的进展,但东西部的差距不是在缩小而是有所扩大。尤为突出的是,与其他同等发展水平的国家相比,我国城乡发展的差距逐步拉大,并已成为城乡差距比较严重的国家之一。

  (3)形成了高增长,低就业的格局。近些年,经济快速增长与就业增长率逐年下降之间的矛盾突出。20世纪80年代以来,我国的就业增长率逐年下降(如表1)。目前,我国城市每年只能提供1000万左右的就业岗位,却要面临近3000万就业与再就业的巨大压力。

  表1: 1980—2004年间就业增长率的变化

  年 份 就业增长率

  80年代 3%

  1991年—1995年 1.2%

  1996年—2000年 0.9%

  2001年—2004年 0.7%

  注:以上数据根据2005年中国统计年鉴相关数据计算整理所得

  (4)使能源供求矛盾日益突出。2003~2005年,3年间我国的能源消耗总量增加了46.6%,年均消耗增加量为13.6%。2005年我国GDP总量只相当于世界的4%左右,却成了世界主要能源消费国之一。

  (5)使环境污染问题越来越严重。2003年~2005年,我国的主要污染物二氧化硫的排放量增长了31.4%,年平均增长9.5%~10%左右。我国已经是有机污水排放量的第一大国,也是世界森林覆盖率最低的国家之一。

  从“十五”时期经济发展的实践看,我国经济的快速增长与发展不平衡、资源环境约束之间的矛盾日益突出,并已开始对经济的中长期发展形成全面挑战。目前,我国的通货膨胀率还比较低,宏观经济形势也比较稳定。但能源问题、环境问题对经济的可持续增长危害性相当大。对此,应当有清醒的估计。

  2.实现经济增长方式转变,关键在于政府要由经济建设主体转变为经济性公共服务主体

  政府的经济职责何在?我认为主要是经济性公共服务。其基本内涵是,在初步建立市场经济体制的特定背景下,要把政府以投资建设为主的经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。这主要包括以下5个方面的职责。

  (1)中长期发展规划的科学性和约束性。近些年,我国经济发展中的波动,大都同中长期发展规划相关。比如,前几年,建立在对电力过剩判断前提下做出的三年内不新建火力发电厂的决定,使电力行业投资增长急剧下降,新增装机总量从1997年的2000万千瓦骤然降到1999年的1021万千瓦,2000年降至600万千瓦。由此,2002年开始电力严重短缺,造成经济的严重损失。这说明,要保持市场经济条件下宏观经济的稳定发展,重要的是要确保中长期发展规划的科学性和约束性。

  (2)宏观经济政策的稳定性和有效性。我国仍处在经济体制转轨和社会转型的关键时期,保持宏观经济政策的稳定性和有效性对防止宏观经济波动和实现经济的可持续增长十分重要。以房地产为例,房地产市场的波动在一定程度上反应了房地产的基本政策缺乏稳定性。

  (3)严格的市场监管和良好的市场秩序。最近几年,药品、食品的安全问题越来越突出,市场监管和市场秩序已经触及到社会生活的底线,并有可能成为引发社会矛盾和社会问题的导火索。所以,严格的市场监管和良好的市场秩序对政府履行经济性公共服务职能的现实需求,比以往任何时候都更为迫切。

  (4)经济信息的公开性和及时性。

  (5)重要的基础设施建设。

  3.经济增长方式转变对行政管理体制改革的现实需求

  (1)按照经济增长方式转变的要求,有效地发挥政府的经济调节职能。适应经济增长方式转变的新形势,下一步应重点改善和加强政府的经济调节职能。

  加强政府中长期战略规划职能。近些年,中长期发展规划的科学性和宏观经济政策的稳定性,在保持宏观经济稳定中的作用越来越大。为此,建议成立专司中长期规划及重大经济政策决策的国家经济部或国家经济发展委员会,以提高中长期发展规划的科学性、约束性和经济政策的有效性、稳定性。

  提高货币政策在经济调节中的地位。利率和汇率是市场经济条件下经济调节的基本工具。为此,应当明显增强央行的货币政策决策职能,并完善央行运行的体制机制。

  确保经济信息统计的准确性。准确的经济信息是保证经济政策有效性的前提,但某些统计数字失真的现象具有一定的普遍性。建议通过相关立法,进一步完善制度和改进方法,提升国家统计机构的权威性,以增强经济信息的客观性。

  (2)加强国家的经济战略职能。我国已经成为世界上第四大经济体,加强国家整体经济战略规划的任务比以往更为紧迫。

  大大强化国家能源战略职能。我国现行的能源战略规划、机构设置与经济大国的地位不相适应。为此,应当尽快组建国家能源委员会,专司国家能源战略职能。此外,最大的三家国有控股能源公司既具有执行国家能源战略的某些职能,又都是上市公司。这样,不可避免地导致资本盈利性和国家能源战略职能之间的体制性矛盾。由此,尽快组建国家能源控股公司有着十分迫切而重大的现实需求。

  强化对外经济战略职能。我国是世界第三大贸易国,但政府的对外经济战略职能还比较薄弱,并且履行对外经济战略职能又缺乏较强的统一性,相当一部分政策的制定和责任落在不同的机构。为此,建议由商务部专司国家对外经济战略职能,以强化对外经济战略职能的统一性和协调性。

  将国有资产管理纳入国家的经济战略职能。我国的基本经济制度决定了国有经济要在一些重要工业部门保持主导作用。与此相对应,国有资产管理应当始终作为国家经济战略职能的重要组成部分。为此,建议成立国有资产管理和工业部,专司国有资产战略管理职能。这样,既有利于加强政府的国有资产战略管理和重大政策决策的职能,又可以有效发挥国有资本在工业领域的控制力和影响力。

  (3)强化政府的市场监管职能。最近几年,药品、食品安全等方面的问题越来越严重。应尽快从体制机制入手,提高政府市场监管的效能。

  加强市场监管的统一性。市场监管的统一性来源于市场统一的本质特性。在我国初步建立市场经济体制的背景下,统一的市场监管应该成为中央政府的主要责任。为此,建议把市场监管部门列入国家的行政序列,并实行中央政府对市场监管的垂直领导。

  尽快实现市场监管的统筹协调。现在已有9个部级市场监管机构,由此造成市场监管“扯皮”的问题逐步增多,食品监管就是典型的案例。要从市场监管的有效性出发,整合市场监管机构。

  由分业监管走向综合监管。从国际经验看,分业监管过渡到综合监管是个趋势。当前,突出的问题有两个:分业监管的机构大都为事业机构,这些机构是依赖于向被监督者收取费用来维持的,这就有可能产生监管者与被监管者之间的合谋;一部分监管职能交叉和由此造成的“扯皮”。所以,建议在条件成熟的情况下逐步由分业监管向综合监管过渡,同时把综合监管纳入到国家的行政序列。

  (4)扩大国家的环境保护职能。2006年度中国公众环保民生指数显示,86%的公众认为,环境污染对人的健康造成了很大的影响。39%的人认为,环境污染对本人和家人的健康造成了很大或较大影响。越来越严峻的环境问题不仅影响和制约了人们的生产和生活,而且还直接威胁到了人类自身和子孙后代的生存和发展。因此,应当大大强化各级政府的环境保护职能。

  在发挥中央地方两个积极性的基础上,强化中央对地方环境保护的监管职能。严格纠正一些地方政府重经济增长而轻环境保护的倾向。由此,应当积极探索绿色GDP评价体系,使其逐步成为评价地方政府经济业绩可操作性的指标体系。

  

  二、建立公共服务体制与行政管理体制改革

  与过去28年不同,当前全社会公共需求全面快速增长对政府管理形成巨大压力和挑战。由此,在完善市场经济体制的同时,以满足广大社会成员的基本公共需求为目标,加快建立公共服务体制,是协调改革进程中各种利益关系的根本举措,是落实科学发展观、建设和谐社会的重要体制保障。

  1.在全社会公共需求全面快速增长的特定背景下,加快建立公共服务体制既有现实性,又有迫切性

  我国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。现实情况表明,广大社会成员公共需求呈全面快速增长的趋势。在这个过程中,以人的全面发展为目标,必须关注和满足社会成员的基本公共需求。因此,尽快建立公共服务体制,提供有效的公共产品和公共服务,是新阶段解决社会矛盾的内在要求。

  (1)当前,公共需求的全面快速增长与公共服务不到位已经成为我国突出的社会矛盾,这对建立公共服务体制提出了越来越迫切的现实要求。伴随着经济的持续快速增长,我国社会也在加速转型。显著的标志就是广大社会成员的公共需求全面快速增长。义务教育、公共医疗、就业与再就业、社会保障、公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。

  面对城乡居民全面快速增长的公共需求,公共产品供给远不能适应这个变化趋势。从财政支出结构看,近年来财政支出增长速度很快,基本保持在每年15%左右。但科教文卫等方面支出占财政总支出的比例,从1992年至2003年却基本没有增长。总的来说,由于政府转型的滞后,我们对强化公共服务职能缺乏深刻的理解和紧迫感,公共产品供给的体制机制尚没有建立起来,这使得政府的公共服务功能相对薄弱。

  (2)适应收入分配体制改革的客观要求,充分估计公共服务在缓解收入分配差距中的重要作用。在经济社会转型的过程中,收入分配差距的扩大有其客观必然性。当前,我国已经成为世界上收入分配差距比较严重的国家之一,广大社会成员对缓解收入差距、实施再分配的公共需求比以往任何时期都更强烈。从现实情况出发,应当及时控制并有效缓解收入差距扩大的趋势。

  客观地分析,要有效缓解不断扩大的收入分配差距,一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配;另一方面,必须高度重视政府的再分配功能。这些年基本公共服务上的个人承担费用上涨太快,大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度,这是贫富差距持续扩大的重要原因之一。相关研究表明,在导致收入分配差距的各种因素中,教育因素占20%左右。目前,城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入方面,更反映在城乡居民享受基本公共服务和公共产品方面的差距。2004年,我国名义城乡收入之比为3.2:1,若把义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡实际收入之比为5~6:1。按照这个分析,公共服务在城乡实际收入差距中的影响高达30%~40%。为此,应当充分认识到,缩小城乡差距不仅仅是缩小城乡经济总量的差距,重要的是要逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距,并通过公共服务来提高农村人口素质。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国改革研究院

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