肖耿:大湾区作为内外循环衔接带:使命、挑战、与制度创新的机遇

选择字号:   本文共阅读 87 次 更新时间:2022-02-05 22:23:35

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肖耿  

  

   2021年11月27-28日,由中国国际金融30人论坛、深圳高等金融研究院、香港国际金融学会主办的“第五届中国国际金融30人论坛暨深港金融合作与发展论坛”在深圳福田成功举办,本次论坛主题为“迈向2035/2050高水平对外开放体系:提升粤港澳大湾区全球金融竞争力”,来自全国各地的66位专家、学者和业内专业人士展开演讲与讨论。 以下是香港中文大学(深圳)教授及深圳高等金融研究院政策与实践研究所所长、香港国际金融学会主席肖耿的发言:

  

   本文主要是从深港澳合作及粤港澳大湾区的角度,特别是从香港作为一个自由港制度体系对国家外循环发展潜在的特殊贡献的角度,与大家分享一下我们正在做的一些有关制度性开放方面的研究。

   一、粤港澳大湾区:制度多样化与制度创新的沃土,但需要钱学森倡导的“复杂开放大系统”思维框架

   中国内地、中国香港、美国都是复杂开放大系统,这几个系统相互之间怎么才能很好地互动和衔接?这可能是未来比较重要的挑战,而且是双循环发展面临的一个新常态。外循环和内循环本质上是两个不同的复杂系统,这两个复杂系统怎么衔接,非常重要。前面我们讨论到国家面临的一个最大的风险就是中美脱钩。如何避免脱钩?如何在中美金融、技术与人才的竞争中取胜?粤港澳大湾区实际上是这些竞争博弈的最前沿。

   二、粤港澳大湾区:中美金融、技术、与人才竞争的最前沿

   国际地缘政治的变化与不确定性是当前全球经济金融的一个大的背景。现在很多企业和地区面临的风险是政策性风险,或者说地缘政治风险,包括由气候变化及疫情导致的许多国家的超常规政策措施,而这里面一个主导性力量就是中美关系。中美之间是冷战、热战还是凉战?粤港澳大湾区是中美竞争的最前沿。强调这个现实才能推动政策制定者在考虑深港合作的时候提供一些非常特殊的支持,包括充分发挥“一国两制”、地方立法和制度创新的作用。

   我特别想强调的是,过去40年深圳的成功很大程度上是依靠当初的“三来一补、前店后厂”的制度创新,将中国的制造业从零起步,发展成全球制造业供应链当中一个最大的节点。这个成功,实际上就是借了香港的自由贸易港制度,而在内地,当初只是用了广东(特别是深圳)的土地和劳动力。当时的一个关键制度创新就是新创了一个外商投资企业法来衔接国际规则与内地的体制。未来我们可能还需要在服务业、金融领域重新开拓一条香港与内地合作互补双赢的发展道路,来巩固香港的国际金融中心及自由港地位,并迅速提升深圳在科创、金融、人才领域的的国际化水平。香港的外籍人口比例高达10%,深圳及大湾区在10年内能够达到5%吗?

   三、粤港澳大湾区:双循环的衔接带

   由于有香港和澳门两个离岸世界级城市,大湾区作为内外循环的衔接带具有重要而特殊的使命与角色,而且是内地其它城市无法代替的。其中与国家安全、中美竞争、及国际秩序相关的使命超出了传统地方政府的职责。如果内外循环衔接得不好,不仅会影响到国家发展战略,而且对全球经济也会有影响。这个衔接带有什么关键特点呢?外循环有以港币为基础的一整套香港现行的、被全球认可的离岸自由港经济金融体系,而内循环是以人民币为基础的一套与西方不尽相同的中国在岸经济金融体系。我这里用一个比喻:外循环的制度环境是海水,内循环的制度环境是河水,海水和河水是不能随便混的,因为里面的生物主体已经适应了各自习惯的生态环境。而内外循环的衔接带,非常特殊,是特区中的特区,具有制度生态多样化的挑战与优势,关键是如何通过创新型制度设计将挑战转变为优势。

   香港是国家最重要的外循环战略平台,最有利于协助执行各种国际贸易协议,特别是与东盟及其它地区的合作,及与“一带一路”相关的离岸项目。大湾区的内环,也就是珠江三角洲的东西两岸,有好几个衔接带上的关键制度性开放试验区,包括横琴、南沙、前海、河套等,甚至可以加上海南自贸港和遍布全国的其它自贸片区。这些试验区都在探索如何将内外循环更好地衔接,都与港澳有关,因为港澳作为离岸经济体完全是在外循环里。香港在中国外循环中的地位是不可替代的,因为它是全球最开放、最国际化、最市场化、最完整、也是规模最大的一个自由港城市经济体,而且与全球经济深度融合,但香港却没有充分利用周边城市的腹地,这不仅限制了其优势的辐射,也制约了其解决内部结构性难题的选择空间。

   内外循环衔接带最重要的一个功能,或者说检验各类试验区是不是成功的一个关键客观标准,就是看重要的生产要素能否在大湾区内外循环衔接带顺畅地跨境流动。大湾区内要素市场需要一体化,但是外循环和内循环却没有办法一体化,因为它们具有完全不同的制度生态体系。在今后几十年,由于中美竞争的地缘政治影响,我们可能没办法让外循环和内循环完全打通,这就对我们的制度创新提出了挑战。接下来我简短地介绍并评估几个正在试点的衔接带内试验区制度创新模式。

   双循环的衔接带模式之一:横琴方案。我们正在试点的至少有四套方案,其中一个是横琴方案。横琴方案非常重要,因为它有一个制度创新突破。横琴的面积有100平方公里,相当于澳门的3倍。横琴方案提出澳门的企业和个人可以来横琴做离岸业务,但是内地的企业和个人也可以去横琴(而他们一般是做在岸业务),所以在横琴必须要提供两套(在岸与离岸)经济金融和法律体系来监管两边不同性质的市场主体,确保他们都可以在横琴有秩序运作。这给我们开创了一个全新的制度创新思路,两套体系是可以并行的。这里的核心技术条件是来自澳门和来自内地的不同市场主体,是可以被精准地进行数字化的监管,包括各种数字围栏技术。这是横琴方案的特点和突破。新成立的横琴粤澳合作区也还在探索细化方案的执行,但是很重要的一点是横琴合作区试点有直接的中央顶层设计,由广东省省长和澳门特区行政长官直接负责执行。这对我们考虑未来深港合作是一个很好的启示。

   双循环衔接带模式之二:前海方案。前海原来只有15平方公里,现在扩充到120平方公里,而且前海1/3的土地要留给香港的市场主体,包括个人和企业。这对香港的市场主体是一个极大的支持。但是也有一个问题,我们常说“来了就是深圳人”,来了就是深圳企业,香港的这些企业如果是迁到前海来以后,它是需要按照内地的人民币资本金注册,并按国内的监管来运作。结果是,他们会失去香港体制的优势,而这些香港企业如果大批量迁移到前海,香港的产业有可能空洞化,经济也可能萎缩。

   在前海120平方公里的宏伟规划公布后,香港立刻提出了开发300平方公里的北部都会区(大约占香港1/3陆地面积),如果深港把所有的这些试验区全部都盖了楼,不管是办公楼还是住宅,谁来入驻?这里就提出了一个很重要的、一直存在的问题,就是如何协调地方之间的竞争?

   中央给前海的试点有一个限定条件,就是可复制性,本意是要延续深圳改革开放的传统,在更高层次、更高质量方面先行先试,最后可以推广到全国。这些都是非常好的目标,但作为内外循环衔接带的一些特殊制度安排,推广到全国不一定是最好的选择。

   双循环衔接带模式之三:香港北部都会区方案。香港北部都会区方案非常重要,它改变了过去深港合作的方向。为什么这么说呢?你们看这个深圳河两岸的照片,里面所有有楼的地方都是深圳,有鱼塘和农田的地方是香港,这是历史形成的,英国殖民地时期深圳河以南的这些地方是不发展的。这就导致了香港人均居住面积低于新加坡,低于深圳,也低于上海,只是比东京好一点。香港前段时间提出了一个超级豪华的填海计划(在香港岛与大屿山之间),就是“明日大屿”计划。如果我们考虑到最近提出的300平方公里的北部都会区,“明日大屿”方案的成本就太高了、建设时间也更长。

   林郑特首提出来的两城三圈,实际上就是我们讲的内外循环的衔接带。现在的问题是我们怎么来发展这个衔接带。我们仔细看这三个圈,最重要的,也是可以立竿见影的就是中间的河套地区,因为这里的基础设施建设比较容易,只要把跨境的公路和铁路联通,提高通关效率。另外两个圈的基础设施估计至少要5年到10年,甚至20年才能实现顺畅的互联互通。香港的方案大量的都是谈基础设施建设,或者是房地产建设,包括为260万人口建住宅。不管是跟前海联通还是跟河套联通,都是基础设施、住房建设,科技园建设,没有提到两个不同的制度体系如何衔接,如何并行运作,也没有提到如何通过适当的制度衔接将深圳与大湾区变成香港的腹地,方案在制度创新方面基本上是空白。我们再看看前海、横琴、河套的方案,大部分的内容也是延续了过去粗放式发展经济的传统,就是做基础设施、房地产、及招商引资。关键问题是,做完了基础设施和房地产之后,谁来用?大家都明白要吸引优秀人才,深圳出台了很多的优惠与补贴政策来吸引人才。香港也不甘落后,最近提出来,香港在内地的七所大学分校的毕业生将来都可以去香港工作。各地抢人都非常积极。如何吸引全球的跨国公司和研发机构在大湾区落户?这个最重要的问题讨论不多。

   另外,还有一个时间方面的挑战。林郑特首指出北部都会区方案需要20年才能完成,而且5年之内是不太可能有明显成就的。问题是,在经历了2019、2020年以及今年的动荡与冲击后,香港、内地、及国际社会都期待能有一些制度性的改革,能够在12个月或者是两年之内能对香港很多深层次结构性社会问题有明显的改进,也期待对香港未来在中国、亚洲、及全球的定位有一个更清晰的目标、路径、与策略。

   双循环衔接带模式之四:河套方案思路探索。分析了前面三个模式后,我们对河套方案做了一些前瞻性探索。深圳和香港之间隔了一条最短只有50米宽的深圳河,两城合作的地理条件是最好的,而且两城有不同的优势和劣势,互补性非常强。问题是,这两个城市的制度生态体系完全不同(一国两制、在岸与离岸、港币与人民币),而这两个不同的制度体系实际上是没有办法完全融合的,因为我们的外循环和内循环,我们的离岸经济体和在岸经济体,在未来几十年无法完全打通。深港互联互通已经取得了很多成就,但是在互联互通之外,我们需要做更多。具体建议就是在内外循环的衔接带,可以考虑双体系并行重叠的制度创新。这个双体系并行重叠的技术前提条件是,我们的监管可以从以行政区划和地理空间为基础的传统监管方式,转变升级到对不同的市场主体进行个性化的分类精准监管的现代数字监管方式。当然,这只有在数字经济的时代才有可能。监管技术问题解决之后,就可以创造一个新的制度环境,也就是在同一个物理空间或行政管辖区,可以有两套经济制度并行重叠,以便不同类别的市场主体(做离岸业务的港企和做在岸业务的内企)可以共存、合作、共赢。

这个制度创新的具体过程其实非常简单,可以用一句话来描述,就是允许符合资格的港澳企业或其部门可以在一些经过创新性、系统性、精细化设计的内地试验区内按港澳法律、港澳监管,以港币来运作。也就是,香港的学校、医院、银行、社会福利机构等市场主体可以直接在深圳运作,但归香港监管,甚至这些港企与港人的所得税也可以归香港,而深圳得到的好处是房租、本地就业、及迅速的国际化,包括吸引全球企业落地大湾区。国家得到的好处是内外循环有机高效安全衔接,国家的竞争力与亲和力大大提升。举一个简单的例子,在罗湖有四万香港居民,他们的小孩在疫情前正常情况下每天都要跨境去香港读书。如果我们可以在深圳河北岸的罗湖区或福田区建几个完全按照香港的监管、香港的课本、香港的老师来办的学校,这些小孩就不需要每天过境上学,这对学生和家庭将是一个巨大的减负,将大大改善资源配置效率,也可以吸引更多港人与外籍人士来深圳落户。还可以举另外一个例子,(点击此处阅读下一页)

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