壹、美国新干预主义的重现

　　 主权是一个古老的概念，起源于1648年“西发利亚合约”（威斯特伐利亚合约）所确立的国家主权平等与领土主权原则，其意义是指国家在其境内具有完全管辖权力。但随着二次大战之后，国际组织与机制的建构，绝对主权观念产生了蜕变。

　　 冷战时期，前苏联领导人布里兹略夫提出“主权的有限性”，认为集团利益高于成员各国的利益，需要时成员国主权必须有所让渡，这也成为前苏联军事干预成员国家内部政治的理由。

　　 冷战结束后，西方国家从“人道灾难”角度出发，主张“人权高于主权、人权无国界、主权过时论”等以军事干预与和平建造，作为干涉一个国家内部政治发展的藉口。其实，军事干预观念背后的思想，主要是来自于西方“民主和平论”的启迪，他们认为“一个政权对人民实行恐怖统治，拒绝基本的人权和民主的时候，就应该把主权抛到一边” 。〔1〕

　　 1999年科索沃战争，西方在理论上便积极塑造“人权优于主权”、“主权有限论”等主张，以求得道德上的合理性，行动施作则有意绕开联合国宗旨与合法性授权，以人道主义为名，进行军事干预行动，这种未经授权、追逐利益目标的单边主义行为，遂被称之为“新干预主义”。

　　 2001年美国在911事件之后，高举反恐战争大旗，目标转向了“流氓国家”，军事干预朝向更极端的“先发制人和预防性干预”发展，2001年阿富汗战争、2003年美伊战争，2011年北非利比亚及中东叙利亚战争，以军事干预其他国家的内部政治，对美国而言已经是一个常态性的行为。

　　 2021年9月拜登在联合国大会上说：“我们准备在必要的时候使用武力，捍卫我们重要的国家利益，包括免受持续不断和迫在眉睫的威胁。”〔2〕拉穆哈拉(Mashudu Godfrey Ramuhala)指出：“冷战后干预仍然是（国际）安全格局一个突出的特点，也是一些国家在国际体系中追求利益和安全的突出面向。”〔3〕

　　 拜登的干预方式，是一种“综合式力量”的整合呈现，除了军事力量之外，还强调“榜样力量”，“要应付……今天和明天的挑战，……我们将引领，不仅是以力量为榜样，还将以我们的榜样为力量。”〔4〕所谓“榜样”，是指美国长期以来的民主灯塔典范，“榜样力量”的内涵要素包括，民主价值、民主制度、人权维护、人道干预等。这些要素被转化成榜样力量施作的方法，这些方法透过物质力量的支持，展现在具有威胁、竞争的国家。

　　 贰、美国以台湾为支点的“军政手段”复活

　　 2021年美国拜登政府开始执政，提出“外交政策”作为外部政治的中心命题。拜登还在阿富汗撤军演说中表示，“终结以军事行动再造其他国家的时代”。但这项主张却不一定为立法部门所服膺，美国参众两院的“军事委员会”常透过“国防财年授权法案”的审查机会，表达对“军政”的意见，名之为两党共识，迫使行政部门在“美中竞争过程”中纳入政策。

　　 这种政策带有浓厚的“战争与非战争手段”意识，是以军事作为支撑的政治性行为。例如，2021财年，美国加大了“太平洋威慑计划”预算，其目标便是实现以打赢为目的，让威慑具有可信度。民主党参议员杰克·里德（Jack Reed）就说：“太平洋威慑计划的目的是祇给北京留下一个结论，你们在军事上不可能赢，所以根本试都不要去试。”〔5〕至于非战争手段，已经透过“全政府战略”进行表述。以下梳理2017至2022年“国防授权财年法案”涉及台湾与中国大陆的附加条款，重点归纳如下表，以理解美国手段升级的变化。

　　 从以上六个财年所涉及的“目标、路径、方式”，为美国两党对大陆与台湾之间区隔出做法，总体而言是“以军事战略为核心的制中强台政策”，军政战略思维被激活了。其路径是“提升台湾防卫力，增进美台防卫合作、全政府战略吓阻中国武力攻台”。其方式是“由高阶人员交流、军演观察员，升级为扩大对台总体军事建设协助、网络通讯安全、文化医疗合作、生产链合作等”多层面的联系运行。

　　 从美国财年计划设大陆与台湾内容来看，美国摆脱了争论已久的“一个中国政策”传统意识的局限，明确的显示美国已经由“美中三个公报”，位移到“台湾关系法”为核心的思维转变，一中政策局限的卸除，不可避免的也将同时碰触中国的主权问题。

　　 三、美国对台主权干预途径的归纳

　　 皮尔森（Frederic S. Pearson）和鲍曼（Robert A. Baumann）在讨论国际军事干预（IMI）时，区分了“支持性、敌对性、人道主义、领土性等形式，这些行动可能涉及侵犯目标国的主权”。〔6〕主要原因是，军事干预必定是有目的的，是国家领导人使用武装部队贯彻对他国干预的意志。

　　 对主权国家的干预，从政治战略上来分，可依“内部政治控制、政权更迭、国家体系重塑”等，因为目的不同，手段上可以区别为“和平演变、颜色革命、军事介入”等三个分项或综合运行。美国对中国崛起的干预，也无法摆脱这三种类型的手段。美国对中国的战略操作还有三条途径，包括：一、具有全球或国际一致性质事务，强调合作；二、具有与美中各自整体国力发展相关，却又无法短期间脱钩性质事务者，进行竞争；三、具有威慑、胁迫性，且具有领导与扈从结果之决定性行动者，进行对抗（拜登说是激烈竞争，不搞对抗）。这三条途径，仍是以第三条为主体（军事干预）的全政府竞争。

　　 拜登政府希望以外交政策作为外部政治操作的主体，然而却无法真正落实，造成政治语言与行动之间形成差距，主要原因是美国“对外政策”的决定，早已背离行政部门独立决策传统，如美国国会不断透过“国防财年授权法案”机会，参与对外政策的决定。拜登或许有心不进行冷战，但他的决策不可能不再受内部政治的干扰，冷战形式的安全利益，仍在干预的手段上持续发酵。从被干预的国家来看，领土完整、制度稳定、治理发展是属于明确的主权范畴。两岸现状主权与治权是分离的，外力介入相对容易，长期以来台湾也是美国在亚太地缘政治制约中国的大牌。

　　 对美国而言，台湾不仅是独立与否的问题，还带有地缘政治与地缘战略色彩，关系美国在太平洋地区的权力平衡，关系美国国家传统两洋总体安全，更何况台湾治权完整，美国可以直接展现影响力量。

　　 观察美国对台湾的战略设计思路，在前面我们已经指出，总体指导是以军事战略为核心的制中强台政策。指导路线上有两条交织：一是掌握“一中政策”诠释权，在美台关系上，从“公共政策、政党政治、议会联系”作为外交运行起点，并向“官方交流、身分塑造、主权外交”推进，让“一中政策”的操作，能获取最大的政治收益。

　　 二是掌握军事威慑力度进行干预。主要是围绕以台湾（南海地区台湾有主权的存在）为核心的“军事威慑行动”，其中包括了三个层次：即强化台湾防卫的军事能力、彰显美国海洋权力的力量、联合海洋权力力量的运用。

　　 肆、大陆对台主权融合的困难

　　 “融合”观点是习近平主政重要的决策思维，是指“发展与安全”概念的兼容并蓄，透过基础领域资源共享体系，达到“发展与安全坚固，富国和强军统一”的目标。〔7〕重心落在经济与社会领域的交流。

　　 由于两岸经济交流密切，融合发展观念很快地成为两岸政策指导思想。2021年3月习近平巡视福建平潭综合实验区时指出，“以通促融、以惠促融、以情促融，勇于探索海峡两岸融合发展道路。……不断开创两岸融合新局。”〔8〕

　　 随着指导思想的确立，政策也相继推出，2018年2月28日大陆宣布“31项惠台措施，其中12项涉及台资企业与19项涉及台湾同胞同等待遇”的推进。〔9〕2019年11月4日大陆20个部门联合发布了26条措施，进一步强化台湾企业与同胞同等待遇，并将海外“寻求领事保护与协助，申请旅行证件”服务向台胞开放。足见融合发展不仅仅是“经济与社会”融合发展，也适用于两岸关系的发展。

　　 2015年5月朱立伦以国民党主席身分与习近平在北京会面，当年11月马英九与习近平在新加坡举行了“马习会”，融合发展政策达到了高峰。

　　 2016年民进党籍蔡英文就职之后，两岸关系却发生逆转，台湾方面2019年启动“国安五法”的修订，另外，还主张采取非和平手段对危害主权之“国家、政治实体或团体”制定“反渗透法”(2019年12月31日)。其他还有修订两岸关系条例，规范中资对台投资以及两岸政治协商的公投立法。

　　 这些法律的修订，都是企图把台湾的“安全化法律”，从法律条文中，可以获悉将“大陆地区、香港、澳门”与境外敌对势力和外国形成等同类型，修法意识中敌意相当浓厚，法律是政策的规范语言，政策来自于政治意识的表达，两岸的政治融合、社会融合在法律上的局限，已经被笼罩在反融合的政治意识里。

　　 至于文化融合进程，在“去中国化”的政策下，也遭遇台湾主体意识与主权独立的身分政治、身分历史，以及教育课程安排进行抵消。从台湾内部政治观察，融合发展的政策，受到极大的消解。

　　 唯独在经济融合度上，仍是两岸融合发展较为突出的部分。“2021年1至8月，两岸贸易额2088.2亿美元，同比增长31.8%，1-7月实际吸引台资6.4亿美元，同比增长9.6%。2021年台企A股新增4家，总共增加到42家。”〔10〕两岸融合发展形成“经济热、政治冷、文化断、社会缓”现象。

　　 融合发展政策遭遇台湾的抵消，形成单方、主动作为外，还受到2019年以来的新冠肺炎（COVID-19）大流行疫情防治政策影响，阻滞了两岸交流。更严重的是美国对台政策操作，陷入美中“一中政策”竞争的困境。

　　 美国的“一中政策”窄化主权与治权的解释范畴，膨胀立法与司法要素，拓宽对台政治解释与扩大政策操作空间，透过国际盟友的联合操作，引起风潮效果，如立陶宛一中政策，捷克、意大利、日本的立法机构与政党交流，中国大陆所要应对的已非融合发展，而是代价更高的外交竞争。融合发展在政治层面操作的困难是显而易见的。

　　 伍、美中“不战屈兵”的竞争模式

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