高之国 钱江涛:日本福岛核废水排海涉及的国际法原则和问题

选择字号:   本文共阅读 1411 次 更新时间:2021-04-15 14:55

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高之国   钱江涛  


摘要:近来日本福岛核废水排海的问题引起了国际社会的广泛关注。福岛周边的海域不仅是当地渔民赖以生存的渔场,也是太平洋乃至全球海洋的一部分。核废水排海洋会影响到海洋环境、海洋渔业、海洋生态和人类的发展与安全。因此福岛核废水排海不仅是日本的国内问题,也涉及到全球海洋环境与生态安全以及人类生产生活等诸多方面。该问题的产生、发展和解决显然也涉及国际法问题。本文尝试对日本福岛核废水排海所涉及的国际法原则及其解释和适用进行梳理和分析,旨在为有效防范与应对此类核废水排海的潜在地区和国际风险提出相应的对策与建议。

关键词:核废水排海,国际法原则,对策措施


一、福岛核废水的产生与发展

福岛第一核电站地处日本福岛工业区,占地3.5平方公里,于1971年首次投入使用。该核电站由6座沸水反应堆组成,是世界上最大的核电站之一。2011年3月11日,日本发生9级地震和海啸。福岛第一核电站因受地震与海啸影响,发生海水倒灌引起断电,导致4个核反应堆中的3个先后发生爆炸和熔毁,最终造成核泄漏。 1至3号反应堆在地震发生时立即自动关闭,同时,接通了应急发电机以控制电子设备和冷却系统。然而,地震后的海啸迅速淹没了应急发电机所处的低洼厂房,发电机因海水倒灌失效。与此同时,持续向核反应堆输送冷却剂的电力也因故障被切断。

由于核反应堆关闭后最初几天内产生的高放射性热量导致反应堆过热,而输送冷却剂的电力又被切断,所以只有迅速地利用海水淹没反应堆,才能使核反应堆冷却,以防止反应堆熔毁。但是,这一行为会对反应堆造成永久性的损害。出于对经济成本的考虑,东京电力公司并未在第一时间选择使用海水进行冷却。直到日本政府下令,东京电力公司才开始使用海水进行冷却。但为时已晚,直接使用海水也无法阻止核反应堆的熔毁。核电站受到严重破坏,其反应堆冷却系统瘫痪,并造成放射性物质的大量释放。

对于此次事故,尽管有关国际机构认为福岛核泄露已达到更高等级,但日本官员在最初仅将这一事故评估为国际核事件等级的4级,并在后来提高到5级,而最终达到7级。2011年12月16日,日本当局宣布核电站处于稳定状态。国际媒体批评日本政府和东京电力公司与公众沟通不畅,同时指出日本仅从事了临时性的清理工作。而时任日本内阁官房长官枝野幸男则宣布,核电站将在危机结束后退役。

在后续的一系列应急救助中,持续冷却堆芯的作业用水、流入反应堆设施的地下水等变成了大量的核废水,且都沾染了放射性核元素,主要包括氚、铯134、铯137、碘129、锶90、钴60等。这类核废水已达约120万吨之多,用于冷却被毁反应堆的放射性核废水的储存空间将要耗尽。由于核废水的储存罐容量将在2022年达到上限,日本政府考虑将核废水直接排放入海。

据国际媒体报道,已经有300吨放射性相对较低的核废水泄漏或被故意抽排海中,以便腾出空间储存更高放射性污染的核废水。东京电力公司曾试图通过安装“幕布”防止外流,以控制工厂附近港口的核废水,但这一努力并未成功。

最近,日本首相菅义伟在访问印度尼西亚时表示,将尽早决定上述受污染水处理方案。为了缓解这一事故的严重后果,日本采用“边截流边治理”的方式处理核废水。一方面在核电机组厂房周边设置地下汲水井,用截流的方式减少地下水流入;另一方面使用多核素去除设备清除核废水中的放射性物质,但该设备无法有效去除核废水中的氚。由于空间制约,东京电力公司应对核废水储存的最大容量为137万吨,而现在每天预计新增140吨的“处理水”。据报道,福岛核电站核废水将于2022年9月达到储存罐的上限,所以核废水下一步如何处理成为日本当下的一个重大难题。

二、核废水排海的危害及国际反应

据日本媒体报道,日本政府原计划在2020年10月过后,就“核废水排海”一事作出正式决定。该报道发布以来,核废水排海的问题引起了各方的担忧与思考,特别是将核废水排海可能引发的海洋环境与生态的危害。由于日本福岛周边的海域与全球海洋相连,出于对海洋生态安全与人类健康的担忧,周边国家以及相关国际机构纷纷作出回应。

福岛核电站事故是自1986年切尔诺贝利灾难以来最大的核灾难,释放的辐射量超过了官方的安全标准。尽管没有因急性辐射综合症而死亡的实例,但鉴于低剂量辐射对健康的不确定影响,不能排除癌症死亡的可能性。众所周知,人类暴露在放射性物质中会导致癌症。尽管日本原子能规制委员会委员长更田丰志表示,在依据相关标准的前提下将福岛核事故中的受污染水稀释后排放排海,不会对海洋环境和海洋生物造成影响,但有日本媒体指出,经东京电力公司处理后的上述受污染水中的放射性氚难以被清除。

根据法国辐射防护与核安全研究所2011年10月发布的报告,3月21日至7月中旬,约有8.4公斤的铯137物质排放进入海洋。福岛沿岸拥有世界上最强的洋流,这些洋流将受污染的海水源源不断地输送到太平洋中,从而造成放射性元素的大范围扩散。另一方面,核电站附近沿海地区的海水可能会持续受到严重污染,被污染土壤上的地表水也会不断将放射性物质输送到海洋中。因此,生活在日本沿岸甚至是周边国家的人的健康都将受到严重的影响。

根据国际绿色和平组织报告,这些核废水中含有放射性同位素氚和碳14。其中,碳14作为“人类集体辐射剂量的主要贡献者,有可能损害人类DNA。”绿色和平组织高级核专家肖恩·伯尼(Shaun Burnie)称,存储水箱中总共可能有多达63.6GBq(千兆贝克勒尔)的碳14。“这些核废水中的其他放射性核素,在数千年内都将是危险的,并有可能造成基因损害。这些都是必须放弃核废水排海的原因。”

自日本提出福岛核废水排海计划以来,关于核废水对海洋生态与产业安全影响的讨论从未停止。2020年8月的美国《科学》杂志刊文称,福岛核电站核废水储存罐中还含有多种放射性物质,而其中的“氚”备受关注。与其他放射性物质比较,氚的含量最高,而且并不容易被海洋动物和海底沉积物体吸收,但人类很容易吸入这类物质并严重危害吸入者的健康。

此外,核废水中其他的一些放射性物质,包括碳14、钴60和锶90都需要更长的时间降解,并且很容易被海洋生物吸收,而人类最终会消费海洋生物,所以这些物质对人类具有潜在的危险性。同时,由于洋流作用,这些物质还可能会随着海洋运动扩散到整个太平洋海域甚至影响全球海洋环境。

德国一家海洋科学研究机构曾对福岛核废水排放进行计算机建模。结果显示,一旦废水排放入海,含有放射性物质的废水仅在57天内就将扩散至太平洋的大半区域;仅需3年,美国和加拿大海域就将遭到污染。核污染由点及面,将对广泛的海洋生态环境造成危害。

核废水的排放,会造成一系列放射性物质对水体及其生物与非生物资源的污染,这对依赖海洋发展的产业无疑会造成致命的冲击。就福岛周边的渔民而言,他们的损失可能难以估量。早在2015年,东京电力公司曾向日本全国渔业协会作出“不轻易向海洋排放”的书面保证。日本全国渔业协会会长岸宏也在东京与多位日本政府内阁成员会面并提交请愿书,明确表示渔业从业者一致反对核废水排海,并指出“如果排放到海洋的话,渔业者迄今为止10年的努力将化为泡影”。 显而易见,核废水排海将实质性地影响海洋生态安全、海洋产业安全和人类生命健康。

日本民间组织“核能市民委员会”公开发表声明,明确反对核废水排海计划。日本前首相鸠山由纪夫也在社交媒体发文批评日本政府的计划,指出政府应该多倾听民间企业的声音。日本共产党福岛县委员会等组成的福岛复兴共同中心向经济产业大臣提交请愿书,坚决反对将核废水排放海洋,强调应继续在陆地上保存核废水。

日本媒体指出,东京电力公司称没有土地修建新的储存罐,但福岛第一核电站周边有大量因辐射量过高而不宜居住的区域,这些闲置土地完全可以用来新建存储设施。“核能市民委员会”认为,“大型储存罐在陆地上保管”或“用灰浆凝固处理”是现有技术下解决核废水问题的最佳方式,可以确保核废水在陆地上的妥善储存。

在第六十四届国际原子能机构大会上,韩国科学技术信息通信部第一次官郑炳善表示:“核废水排放关乎全球海洋生态环境,应充分评估方法的适当性以及中长期环境危害,并加强与有关国家及国际社会的合作。日本在制定福岛核电站废水处理方案之前,有义务基于《联合国海洋法公约》等国际法规与包括韩国在内的国际社会进行公开透明的沟通,使国际社会能够充分了解并接受相关风险。”

韩国济州岛知事元喜龙表示,被排放的核废水将不会只留在日本领海内,太平洋沿岸所有国家都是利益攸关方。希望日本政府停止核废水排放的相关准备工作,就核废水处理方案与他国进行协商。

中国外交部发言人赵立坚在例行记者会上表示,日本福岛核事故造成放射性物质泄漏,对海洋环境、食品安全和人类健康已经产生了深远的影响。希望日本政府秉持对本国国民、周边国家以及国际社会高度负责的态度,深入评估福岛核电站含氚废水处理方案可能带来的影响,主动、及时地以严格、准确、公开、透明的方式披露信息,在与周边国家充分协商的基础上慎重作出决策。

自日本政府表态,将对核废水排海作出计划以来,周边国家以及相关的国际组织高度重视核废水排海可能引发的一系列海洋环境生态产业安全和人类健康的影响和危害,一致呼吁和要求日本政府审慎行事,避免将核废水排放入海。

三、核废水排海涉及的国际法原则和问题

日本福岛核废水排海及其造成的影响和危害,涉及一系列国际法的原则、程序和问题。核废水排海会直接污染海洋环境,在适用国际法规则之前,首先需要讨论和厘清的问题是核废水排海的类别。以及应当适用何种国际法规则。

(一)

核废水排海的类别及其法律适用

海洋倾倒源污染。根据1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》(以下简称《伦敦公约》)和《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约的1996年议定书》(以下简称《伦敦议定书》)。海洋倾倒源污染指的是故意将陆地的污染物处置于海洋之中的一种污染行为,并且是通过有选择的运载工具这一方式。

“倾倒”一词的概念,是否与日本所主张的核废水“排海”属于同一范畴?如果日本的核废水排海行为属于海洋倾倒源污染,则适用《伦敦公约》及《伦敦议定书》的具体规则。根据《伦敦公约》和《伦敦议定书》的条款,“倾倒”是指并不等同于源自陆上污染的行为,而是指“任何从船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物上有意地在海上倾弃废物或其他物质的行为”。这一定义的主要内容是要求倾倒行为发生在海上。虽然日本是《伦敦公约》以及《伦敦议定书》的缔约国,基于公约目的,表明其也同意“促进有效控制海洋环境的所有污染源”,所以上述两份公约均适用于日本已经或即将造成的海洋污染行为。日本关于核废水排海的主张符合主观上的“故意”要件,但并不符合“在海上选择运载工具”这一要件。显然《伦敦公约》不适用于日本福岛核废水排海计划行为。

如果日本通过运载工具,将核废水运载至海上进行倾倒,满足了“倾倒”这一要件,还需考虑公约所规定的两项例外情况。《伦敦公约》及《伦敦议定书》规定了两个例外情况。首先,如果倾倒是为了避免紧急天气事件对生命或财产造成危险的唯一途径,那么“海上安全”例外情况允许倾倒。但“海上安全”例外的条件要求,倾倒必须最大限度地减少威胁的影响。其次,如果紧急情况对人类健康、安全或海洋环境构成不可接受的威胁,且并无其他解决办法,经与《伦敦公约》和《议定书》的其他受影响的缔约方进行协商,可以颁发特别许可证允许其倾倒废物或其他物质。由于福岛核废水排海不涉及紧急天气事件而导致的海上安全情况,所以第一种例外情况不能适用。

对于第二种例外情况,显然日本存在其他的解决方法,例如开辟福岛周围的其他区域安置核废水的储存罐用于核废水的储存,所以日本不能基于例外情况而不履行公约的义务。所以第二种例外情况也不能适用。对于海洋倾倒源污染这一类别而言,如果并非通过运输的方式将核废水运送至海上排放,而是通过管道等方式直接向海洋排放,这就涉及陆源污染的类别。

陆源污染。陆地是海洋污染的主要源头之一。具体表现在其繁杂的污染物质以及污染是由一国在其领土内的活动造成的。陆源污染是指污染物从陆地直接排入海洋,也就是一般意义上福岛核废水排海的方式。关于陆源污染的国际公约,主要包括1974年《防止陆源物质污染海洋的公约》(以下简称《巴黎公约》)和《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)。虽然《巴黎公约》对控制陆地源污染海洋作出了专门规定,但是其仅适用于大西洋部分海域、北冰洋和北冰洋附属海域的部分海域。《公约》是一项关于海洋事务的综合性国际协定,由17个部分、9个附件和320条款组成,几乎涵盖了海洋法的主要问题。《公约》第十二部分是关于海洋环境的保护和保全。其中第194条,第207条和第213条涉及陆源污染海洋的问题。

《公约》明确规定各国有保护和保全海洋环境的义务,并且要求各国应尽量减少“从陆上来源或由于倾倒而放出的有毒、有害或有碍健康的物质、特别是持久不变的物质”。各国在采取措施防止、减少和控制海洋环境的污染时采取的行动不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域。《公约》要求各国通过国内法律,减少和控制陆上海洋倾倒,并明确指导各国制定旨在全面减少和控制污染的规则。《公约》要求各国执行国内法律,并执行与海洋环境污染的陆地来源有关的其他国际规则。

日本作为《公约》的缔约国,有义务保护和保全海洋环境。日本对于福岛核废水排海事项的任何决定,应当与周边国家或者将受其影响的国家以及国际机构展开合作分享必要的信息与情报,制定应急计划,以执行为防止、减少和控制陆地来源对海洋环境污染而适用的国际规则和标准。

应当指出,日本的“核废水排海”计划,并未履行《公约》项下的国际法义务。在《公约》项下,日本负有包括但不限于区域性合作的义务,以及实时公布或分享核废水排海具体信息等的义务。日本福岛核废水排海还涉及到“核”这一特殊物质,所以无论何种排放方式,该行为都与核材料源污染相关。

核材料源污染。核废水是典型的危险物质,其排海所导致的后果体现在对他国和海洋环境造成跨界损害。自1986年切尔诺贝利核电站事故发生以来,国际上就通过了多份专门涉及核活动与核材料的公约,包括1986年《及早通报核事故公约》,1986年《核事故或辐射紧急情况援助公约》以及1994年《核安全公约》。

1986年《及早通报核事故公约》,适用于已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全影响的跨国界的国际性释放事故,包括核反应堆、核材料和放射性废物相关的事故。正如韩国等国所担忧的那样,日本的核废水排海计划因其含有的放射性物质可能对另一国造成跨界损害。公约要求在事故发生后一国应立即直接或通过国际原子能机构,将该核事故及其性质、发生时间和确切地点通知第一条所规定的那些实际受影响或可能会实际受影响的国家和机构,并迅速地直接或通过原子能机构,向所述的国家和机构提供第五条所规定的有关尽量减少对那些国家的辐射后果的这类可获得的情报。该国应当提供的情报包括:核事故的时间、地点及性质等八项具体内容。公约进一步规定,一国应尽可能迅速地响应受影响的缔约国关于提供进一步情报和进行协商的请求,以减少对该国的辐射后果。

1986年《核事故或辐射紧急情况援助公约》要求各缔约国互相进行合作并与国际原子能机构进行合作,以便在发生核事故或辐射紧急情况时迅速提供援助,以尽量减少其后果并保护生命、财产和环境免受放射性释放的影响。缔约国之间可以达成相应的双边或多边安排以促进合作的进行。如果某一缔约国在发生核事故而需要援助时,不论该事故是否起始于其领土、管辖或控制的范围内,该国都能够通过国际原子能机构向任何其他缔约国和其他政府间国际组织请求这种援助。可能受福岛核废水排海影响的周边国家,可以因发生在日本境内的核废水排海事故而请求援助,并同时详细说明所需援助的范围和种类,并按实际可能向援助方提供必要的情报,以便援助方确定其能满足请求的程度。

1994年《核安全公约》在其序言中明确指出,核安全的责任应由对核设施享有管辖权的国家承担。对相关核设施享有管辖权的国家应当对核安全承担责任。目的在于建立和维持防止潜在辐射危害的有效防御措施,以保护个人、社会和环境免受来自此类设施的有害影响,并防止带有放射后果的事故发生和一旦发生事故时减轻此种后果。公约对于核设施也作出明确的定义,是指在某一缔约国管辖下的任何陆基民用核动力厂,包括贮存和处理放射性材料的设施。

就福岛核废水排海计划而言,日本对其管辖权之下的福岛核电站所产生的核废水的安全应当承担责任,并且应当履行《核安全公约》第二章所载的具体义务,包括要求缔约国采取立法、监管和行政措施,以便通过缔约国按公约规定建立的监管机构履行公约义务并向公约建立的缔约方会议的审议会议提交履行公约的报告。

(二)

核废水排海适用的国际法原则

国际实践中已经发生过多起涉及环境污染而引发的国际法案例。在1941年特雷尔冶炼厂案中,仲裁庭在裁决中指出各国不得允许本国国民排放的污染物,造成损害其他国家利益的结果。一旦造成利益损害,一国应对其危害他国环境的行为承担国家责任的原则,也就是国家对其跨界污染损害赔偿的责任。这一裁决成为一项一般国际法原则。在1973年核试验案中,国际法院的临时措施命令规定了不损害国外环境的原则,明确指出各国都有防止跨界污染的义务。2001年国际海洋法法庭审理的莫克斯工厂案,法庭的临时措施命令明确指出了预防原则与合作的义务。适用于福岛核废水排海的国际法原则和规范主要包括以下几个方面。

第一,风险预防原则。风险预防原则(precautionary principle)基于“预防环境破坏总比采取措施恢复环境要好”的理念,并体现在《里约环境与发展宣言》原则十五中:为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确定证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。当有可能造成严重或不可挽回的损害之威胁出现时,不能将此威胁的发生缺乏科学肯定性作为理由而推迟采取防止潜在环境退化的低成本措施。

在大多数情况下,特别是那些与危险物质对人类健康或环境的影响有关的情况下,科学证据可能不是结论性的。风险预防原则主张“采取一些行动胜过不采取行动”的做法,这是对国际实践中经常出现的对环境污染的冷漠态度的一种反应。

许多时候,有些政府对环境问题采取拖延行动,并将其不作为归咎于缺乏科学确定性。例如,日本原子能规制委员会委员长更田丰志表示,在依据相关标准的前提下将福岛核事故中的受污染水稀释后排放排海,不会对海洋环境和海洋生物造成影响。正是因为缺乏核废水排海对周边国家海洋环境乃至全球海洋环境造成何种程度危害的科学确定性结论,日本官方才会主张其核废水排海危害的科学不确定性。按照风险预防原则,日本应根据其本国的能力采取更为有效的预防措施以及正确的决策,以达到预防风险和保护海洋环境的目的。

在莫克斯工厂案中,爱尔兰认为,在风险预防原则下英国有责任证明,如果莫克斯工厂继续运行,该工厂的排放和其他后果不会造成损害,这一原则可能有助于法庭评估其在莫克斯工厂运行方面必须采取措施的紧迫性。而英国认为,爱尔兰没有提供证据证明莫克斯工厂的运营将对爱尔兰的权利造成不可弥补的损害或对海洋环境造成严重损害,所以根据本案的事实,风险预防原则不适用。对此,国际海洋法法庭裁定,爱尔兰和英国应进行合作与协商,以便就莫克斯工厂投产可能对爱尔兰海造成的后果交换进一步的信息,同时应监测莫克斯工厂的运行对爱尔兰海可能造成的风险或影响,并酌情制定措施,防止莫克斯工厂可能造成的海洋环境污染。

第二,审慎义务原则。审慎义务(due diligence)要求国家采取必要措施,以确保其管辖或控制下的行为不至于严重损害他国或国际社会的利益。虽然目前并无对审慎义务有一个清晰且明确的定义,但国际社会普遍认为其与国际法律责任密切相关,是主权国家所应承担的一种义务,并体现在国际司法判例以及与国际环境保护有关的国际条约中。

国际法院在科孚海峡(Corfu Channel)案中明确表示,“不得在知情的情况下,允许其领土被用于与他国利益相悖的行为”,这一结论在后续诸多国际司法实践中得以确认。回归到义务本身,审慎义务的切入点在于主权国家是否采取了审慎且合理的措施来防止不利后果的发生。从法律定义分析,审慎原则是一种行为义务,因为就其内涵而言并未明确表达绝对避免损害结果的发生,仅强调采取措施加以预防。而《里约环境与发展宣言》原则二所述:“各国有责任保证在它们管辖或控制范围内的活动不对其它国家或不在其管辖范围内的地区的环境造成危害”,这又体现了一种结果义务。目前审慎义务的法律性质仍存在不确定性。虽然这是一种行为义务抑或是结果义务仍无定论,但是审慎义务仅作为一种行为义务仍能适用于日本福岛核废水排海计划,更不用说作为结果义务的情形。

正如《公约》第194条规定,各国应“采取一切必要的措施,防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染,为此目的,按照其能力使用其所掌握的最切实可行的方法,并应在这方面尽力协调它们的政策”。虽然“审慎”在这里未得以明确表示,但这一条款与审慎义务的内容高度相符,目的在于采取必要的措施,以防止损害结果的发生。就此而言,审慎义务体现出行为义务的性质。在《公约》的后续条款中,规定了具体措施。这也意味着,在审慎义务的检验标准中加入了灵活性因素,必须根据有关案件的情况进行检验。例如,各国采取一切必要步骤,防止重大污染,并表现出“负责任政府”应有的行为,而这种行为可能需要建立协商和通知制度。此外,各国还应采取一切必要步骤,防止实质污染的发生,并表现出“负责任政府”应有的作为。这也是日本政府基于审慎义务而应承担的义务。

第三,不损害国外环境责任原则。不损害国外环境责任原则(responsibility not to cause environmental damage)最早在特雷尔冶炼厂案中提出,作为先例成为跨国环境损害的国家责任的指导原则。特雷尔冶炼厂案涉及两次裁决,1938年第一次裁决中,仲裁庭判定加拿大需要对美国土地造成的损害进行补偿与赔偿。1941年第二次裁决中,仲裁庭作出如下声明:“根据国际法的原则,任何国家都没有权利这样地利用或允许利用它的领土,以致其烟雾在他国领土或对他国领土上的财产和生命造成损害,如果已发生后果严重的情况,而损害又是证据确凿的话。”这一声明使得特雷尔冶炼厂案成为国家不得损害国外环境的第一个国际司法判例。

这个案例促使国际社会思考跨界环境污染的问题,什么是不损害国外环境责任原则,以及发生损害后果应当承担什么责任。关于跨界环境污染,顾名思义,是指从一国产生的污染对另一国的环境产生了不利影响,正如特雷尔冶炼厂案中位于加拿大的冶炼厂所释放的大量硫化物使美国华盛顿州遭受了大规模的环境污染和损害。

不损害国外环境责任原则也在后续的国际公约中不断得到确认。1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》表述了“尊重国家主权和不损害国外环境原则这一国际环境法的基本原则。《斯德哥尔摩人类环境宣言》原则21规定:“按照联合国宪章和国际法原则,各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权,并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动,不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境”。这一原则在1992年《里约环境与发展宣言》原则二中得以确认,“各国根据《联合国宪章》和国际法原则有至高无上的权利按照它们自己的环境和发展政策开发它们自己的资源,并有责任保证在它们管辖或控制范围内的活动不对其它国家或不在其管辖范围内的地区的环境造成危害。”

第四,国际合作原则。国际合作(duty to cooperate)是指国际社会成员对于影响全球的环境问题应当充分合作,通过协商以及采取必要措施的方式来解决相应问题。《公约》第十二部分关于“海洋环境的保护与保全”,也充分体现了国际合作这一原则。国际合作包括全球性与区域性的合作,对于已经发生的损害或即将发生的损害发出通知,污染应对计划的提出,相关情报与资料的交换以及相应标准的制定。

《公约》明确规定各国有保护和保全海洋环境的一般义务。各国应当采取协调一致的办法,彼此协商,充分合作,加强海洋环境保护能力的建设,防止海洋环境污染以及将污染转移,并通过和平的方式解决环境争端。在加强海洋环境保护能力的合作方面,还涉及到技术援助以及检测和环境评价的内容,特别是对发展中国家的援助与支持。对于防止海洋环境污染的合作而言,各国应在全球性与区域性的平台上开展合作,以期改善污染物对海洋环境的影响,具体表现在情报资料共享、合作监测与评价以及科学标准的制定。对于争端解决而言,各国仍需基于合作并采用和平的方式。

日本关于福岛核废水排海的计划,应当与周边国家乃至国际社会展开合作与协商,交换进一步的核废水具体信息,把监管与检测的信息与相关国际机构分享,并通过协商制定应急措施,在区域性与全球性两个层面开展合作。这是国际合作原则和《公约》第十二部分下的国家条约义务。

第五,污染者付费原则。污染者付费原则(polluter pays principle),是指造成环境损害的污染者有责任支付赔偿并承担弥补损害的责任。《里约环境与发展宣言》中明确指出,考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点,国家当局应该努力促使内部负担环境费用,并且适当地照顾到公众利益,而不歪曲国际贸易和投资。

“污染者付费”原则最早可以追溯到一些为危险活动造成的损害设立最低限度民事责任规则的公约,而这些公约最初的目的显然是为了让造成损害结果的当事人对受害者进行赔偿。污染者付费原则表明,污染的代价应当由造成污染的人来承担。尽管这项原则的含义及其对特定案件和情况的适用仍然有待解释,特别是涉及所包括费用的性质和程度以及在特殊情况下这项原则不适用的情况,但这一原则得到了国际社会的广泛支持。多数发达国家认为,“鉴于他们的社会给全球环境带来的压力,以及他们所掌握的技术和财力资源,他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任”。污染者付费原则的实际影响,在于它对破坏环境的活动所承担的经济义务的分配,特别是表现在责任、经济手段的使用以及竞争和补贴规则的适用方面。

同时应该指出,污染者付费原则多年来没有得到与风险预防原则同等程度的支持。在莱茵河氯化物(Rhine Chlorides)案中,仲裁法庭指出,该原则“在若干双边和多边国际公约中都有体现,并在不同程度上发挥着效力”,但法庭“不认为该原则是一般国际法的一部分”。一些国家强烈反对进一步发展“谁污染谁付费”原则,因为这些国家认为“污染者付费”原则适用于国内层面,但不适用于国际层面的国家间关系或责任。

笔者认为,不论污染者付费原则是否适用于国际层面,至少在福岛核废水排海这一事件中,对于可能受其污染的严重影响而遭受自身利益受损的沿岸周边居民而言,可以适用这一原则来维护自身的权益。因此,福岛沿岸居民,济州岛、韩国、乃至中国公民可以组成代表团,对日本福岛核废水排海提起诉讼,也可基于污染者付费原则对日本提起民事诉讼。

第六,国家责任及赔偿原则。国家责任及赔偿原则(state responsibility and compensation)是指国家对国际不法行为或损害行为应承担法律责任,具体包括国际不法行为的责任以及国际赔偿责任。2001年国际法委员会通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》(以下简称《国家责任条款草案》)指出,一国的每一国际不法行为引起该国的国家责任。

国际不法行为是指国际法主体所作的违背国际义务的行为,主要包括两个要素:一是这一行为,无论是作为还是不作为,依据国际法都能直接归因于国家这一国际法主体;二是这一行为违反了该国的国际义务。福岛核废水排海是日本政府拟采取的计划,而这一计划显然与《公约》项下的义务相悖,因而福岛核废水排海可能属于一项国际不法行为,进而日本需要承担对国际不法行为的国家责任。

与国家责任相比,国际赔偿责任并不以行为的非法性为基础,而是取决于发生损害的后果。国际赔偿责任可以理解为跨界损害责任。需要注意的是,引起赔偿责任的根据是损害后果,而非行为本身。显然,福岛核废水排海对周边国家乃至全球海洋环境与生态安全的危害性是显而易见的。针对核废水排海行为提起跨界损害赔偿,也是一个可以诉诸的法律程序和措施。

上文述及的各项国际法原则、条约规定和国际判例,在理论和实践中并非是相互独立、而是互为补充的,共同构成适用于日本福岛核废水排海的国际法原则和规范。这些原则和规范对于推动国际海洋环境的保护和保全具有重要的现实意义。日本福岛核废水排海的计划和行为、以及由此可能引发的国家责任和损害赔偿,应当严格遵从包括上述国际法原则和规范在内的一般国际法和习惯国际法的规定。

四、形势分析与对策建议

日本福岛核废水排海可能造成的海洋环境污染、生态损害、经济与社会影响和人类发展安全等问题,毫无疑问会给西太平洋地区乃至整个世界海洋带来难以估量的潜在风险和安全威胁。中国作为西太平洋沿岸最大的沿海国与日本隔海相望。中国在东北亚乃至世界上拥有最长的海岸线,最稠密的沿海人口,和最活跃的经济社会发展地区(珠三角,长三角和环渤海地区)。因此中国首当其冲,有可能成为日本福岛核废水排海的最大受害国。

进而,应对日本福岛核废水排海事件及其他基本的环境生态风险保持高度的警惕和关注,未雨绸缪地从以下几个方面,开展风险防范和对策措施研究。第一,国家有关主管和职能部门应将预防和管理日本福岛核废水排海的影响和风险列入工作计划,并及时出台国家关于“日本核废水排海风险管控和应急计划”。第二,国家海洋研究机构,应对日本福岛核废水排海的污染扩散路径、范围、经济社会影响,环境生态损害,人类发展与安全的潜在风险等重大问题,开展计算机模型建构的研究工作,为国家决策、风险管控、应急计划、公众教育提供必要和可靠的科学依据。第三,国际法和国际海洋法工作者与学者,应对日本福岛核废水排海计划和行为所涉及的国际法问题,包括适用的国际法规则、国家的国际责任、损害赔偿、争端解决等问题,开展全面深入研究,并将研究成果及时公之于世。第四,应适时调整我国对国际争端司法解决的传统立场和政策,积极考虑对国际司法程序善加利用。在应对日本核废水排海问题上,似可将此问题诉诸国际法院或国际海洋法法庭,在性质和国际海洋环境保护和保全等方面作出“法律咨询意见”,以此向世界展示中国负责任大国的国家形象。

日本福岛核废水排海及其可能引发的生态、环境、经济、社会、科技和人类安全发展等一系列潜在的风险和挑战,不论对中国还是对世界而言,都是一个全新的政治和法律问题。应对这一重大潜在的风险和挑战,科学上存在许多不确定性,而且国家实践较少,国际经验不足。本文尝试从日本福岛核废水排海所涉及和适用的国际法原则和问题,做了一些初步的探讨。目的在于抛砖引玉,引起国内外国际法学者以及国家和国际社会对此问题的关注和重视,开展全面深入的研究,为中国、本地区国家和国际社会有效应对防范核废水排海的潜在风险提出相应的国际法研究成果和对策建议。

日本福岛核废水排海,可能存在两种情况。一种情况是有计划的排海;另一种情况是因自然灾害等不可抗力因素而引发的意外排海。福岛核电站所处的日本最大岛屿本州地区属于地震高发地带。2021年2月15日福岛东部海域又发生了7.3级强震,再次引发人们对福岛核废水储存安全性的担心与关注。无论福岛核废水是有计划排海,还是意外排海,其有害的环境影响和危害并无实质性差异,都会对地区和世界海洋的环境和生态造成长期的损害和影响。

中国应尽快启动关于日本福岛核废水排海风险防范和管控的研究,并将取得的研究成果,包括核废水排海的扩散路径、影响范围和程度的计算机建模,环境生态影响评价报告,经济社会影响评价报告,应急计划和救援指南,作为公共产品向周边国家、国际社会和相关国际组织提供。二战以来,在建立国际海洋公共秩序方面,以美国为首的发达国家一直是国际海洋治理话语权的掌控者和公共产品的提供者。2019年4月23日习近平总书记在纪念人民海军成立70周年大会上,首先提出构建“海洋命运共同体” 的理念,为新世纪国际海洋治理指明了前进方向和道路。积极开展日本福岛核废水排海的国际法研究和地区与国际海洋环境生态影响计算机建模,并及时将研究成果作为国际海洋治理的公共产品向周边国家和国际社会提供,对推动构建海洋命运共同体和人类命运共同体,都具有现实的意义和作用。


高之国,中国政法大学国际法学院特聘教授、博士生导师,中国海洋法学会会长,国际海洋法法庭原法官。

钱江涛,中国政法大学国际法学院博士研究生。

来源:《中国海洋法学会2020年学术年会论文集》第621-631页,注释略。


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