张望:安倍治下的日本对华政策:从战略制衡到战术避险

选择字号:   本文共阅读 2052 次 更新时间:2021-03-19 12:09

进入专题: 制衡   避险   中日关系   日本对华政策   中美日战略三角  

张望  


【内容提要】 日本的对华外交深受国际体系和中美日三角关系的影响。由于中美两个大国在全球层面的战略竞争加剧,以2017年为分水岭,第二次安倍内阁领导下的日本的整体对华外交政策经历了从“战略制衡”向“战术避险”方向的转变。在2017年以前,日本为了联美对华实施“战略制衡”,在外交方面,以“印太战略”孤立中国;在安全方面,加强岛屿防卫能力和强化日美同盟;在经济方面,大力支持“跨太平洋伙伴关系协定”和对“一带一路”倡议持冷淡态度。在2017年以后,在中美关系的不确定性增大的情况下,安倍领导下的日本对华实施“战术避险”。在外交方面,加强印太战略的开放性、领导人互访和对华自制;在安全方面,继续强化国防上的内部制衡;在经济方面,有条件地认同“一带一路”倡议并对华展开第三方市场合作。展望未来,令和时代的日本将是一个拥有部分战略自主的中等强国,在日美同盟框架下维持与中国有距离的交往,力图在瞬息万变的国际政治角力中实现日本国家利益的最大化。

【关键词】 制衡;避险;中日关系;日本对华政策;中美日战略三角


战后日本史上在任时间最长(2799天)的首相安倍晋三于2020年8月28日闪电辞职,其任职时间超过了佐藤荣作、吉田茂等日本前辈政治家。安倍晋三2012年12月二度成为日本首相之后,中日政治关系一度恶化。靖国神社参拜问题和钓鱼岛领土纠纷的再爆发,令关心两国关系的观察家们担忧这两个东亚国家会否再次兵戎相见。然而,以2014年为开端,中日关系的恶化得到了有效管控。2017年后,两国政治关系明显回暖,中日建立了海空联络机制,实现了两国领导人和军舰的互访。为什么安倍在2012年对中国采取相对强硬的政策?为什么日本的对华外交在2017年后又出现回暖的趋势?安倍内阁近八年的对华政策有何特点?本文运用国际关系学中新现实主义理论,结合日本特有的历史背景和国别特征,尝试解读和总结安倍第二次执政时期日本对华政策的特征和变化。本文认为,由于中美两个大国的战略竞争加剧,日本的对华政策正在从“战略制衡”(Strategic Balancing)向“战术避险”(Tactical Hedging)的方向蜕变。这一变化直接导致了2017年以后日本对华外交出现战术性政策调整,增加了促进中日合作的内容,在一定程度上缓和了中日之间的对立。


一  研究日本对华政策的理论思考


如何理解安倍时代日本对华政策的内涵和变化?从研究方法论的视角来看,可以运用两种方法来解答这一问题。一是历史分析法,即尝试直接进入日本对华外交实证研究的领域,运用归纳法来总结和概括安倍内阁对华政策的具体特征。运用这一方法的好处是可以向读者展现丰富的实证资料和历史背景,但其短处是在分析过程中往往对史料缺乏理论化的解释,且容易出现过分注重历史细节的倾向。二是理论先导法,即根据现有国际关系理论的概念、假设和框架来分析日本的对华政策,以达成对历史事件的精准概念化和理论性解释的简洁性。运用这一方法的好处是可以对日本对华政策进行极为精炼的理论解释,其研究结论有助于对未来可能发生的类似问题作出前瞻性分析,但其短处是容易陷入先入为主的西方中心论的理论预设,且可能忽略相关背景因素和被观察国独有的国别特征和历史经验。对于这一方法论上的两难,即使在西方学术界内部,历史学者(或国别研究学者)和国际关系学者(或社会科学研究者)也曾展开过激烈的学术辩论。历史学者通常认为历史事件是独一无二的,难以作为理论的实证基础而被普遍化,强调被观察国家的特殊性。国际关系学者则认为历史学者的解读过于偏重叙述性,且因过分注重历史事件的细节

而忽略对整体研究对象的把握,忽视历史细节中可能呈现出的具有理论意义的普遍性。 对此,美国国际关系学者亚历山大·乔治(Alexander L. George)曾提出一个折中的研究方法,即以国际关系学的理论框架为出发点,同时在分析过程中兼顾对背景因素的系统考察,以完善对研究对象的全面把握。 本文将遵循这一方法论上的折中处理,运用国际关系学中新现实主义的理论,同时结合日本特有的历史背景和国别特征,总结和分析第二次安倍内阁治下的日本对华外交的特征和变化。

在国际关系学学科的文献中,中小国家如何应对崛起国是一个重要的研究课题。新现实主义理论领军学者肯尼思·华尔兹(Kenneth N. Waltz)认为,国际体系中物质权力结构的变化是决定国家对外行为的重要因素。根据这一理论,当一个国家遇到外来威胁时可保有数个战略选项,包括“制衡”(Balancing)、“追随”(Bandwagoning)和“推诿”(Buck-passing)等。“制衡”是通过对外结盟和强化自身军事力量来达到均势,以抬高假想敌国入侵本国的成本。“追随”是向对方表示屈服及接受其支配和指挥。“推诿”是国家通过与另一个强权的结盟来把应对威胁的安全防卫责任推卸给同盟国。 在“制衡”的概念中,包括了“内部制衡”(Internal Balancing)和“外部制衡”(External Balancing)两种形式。“内部制衡”是通过加强自身军事防卫能力来提高敌国入侵本国的成本。“外部制衡”是通过与第三国缔结同盟关系来遏制敌国可能的入侵。

与以上新现实主义学派讨论的各种战略不同,“避险”(Hedging)战略在冷战时期的国际关系研究文献中并没有得到系统性的研究。这个概念原本来自投资领域,指的是通过两边下注来规避风险,目的不是为了寻求获利,而是为了避免损失。英文中的“Hedging”在中文学术文献中亦被翻译为“对冲”。笔者在本文中将这个概念译为“避险”,意在着重突出中小国家在面对大国争霸和国际权力分布走向不确定时意图规避风险的行为特征。随着21世纪初中国在东亚地区的迅速崛起,不少西方国际关系学者发现,中小国家(尤其是东南亚国家)常常采取两面下注的策略来应对中国崛起所带来的安全上的不确定性,因此,避险策略被大量用于分析中小国家面对大国的战略行为。例如,研究东南亚和中国之间关系的学者罗尔·丹尼斯(Roy Dennis)认为,避险是指保持多项战略选择以应对未来不确定的威胁。 研究新加坡和马来西亚应对中国崛起的学者郭清水(Kuik Cheng Chwee)认为,避险是一种融合了安全与经济、介乎于“制衡”和“追随”之间的混合战略选项。他认为,避险战略有三个要素:一是拒绝选边站,不加入崛起国(Rising Power)和守成国(Status-quo Power)任何一方阵营;二是采取一系列表面看似目标矛盾、互相抵消的政策;三是在政策上始终为自己留下余地,从而有效维护己方国家利益。此外,郭清水还把避险的概念细分为“约束性接触”(Binding-engagement)和“软制衡”(Soft-balancing)。“约束性接触”是小国与大国建立沟通渠道,并通过外交行为和国际制度对大国进行制约,以影响大国的外交选项和规范大国的外交行为。“软制衡”是小国通过军事力量的建设和国际安全合作或相关军事演习,以确保万一本国接触政策失败亦可有效保卫己方国家安全。在郭清水看来,避险战略不是消极中立的逃避选择,而是积极有为的外交选项,通过维持己方模糊立场以实现国家利益的最大化。

由于不同的国情和历史背景,在解读日本对华政策的过程中,我们在运用避险这个分析概念的同时,也应该将日本的情况与东南亚国家区别对待。冷战后日本的对华政策究竟是制衡还是避险,一度引起国际关系学界的热烈辩论。2002年,美国麻省理工学院学者何理凯(Eric Higinbotham)和理查德·萨缪尔斯(Richard J. Samuels)在《日本的双重避险》一文中,首次提到日本长期以来执行的避险战略。该文认为,日本在20世纪80年代就实行这一左右逢源的方针,一方面坚持与美国的军事同盟关系,另一方面在有限的空间与被美国视为威胁的国家建立伙伴关系以实现经济互惠。 日裔美国学者迈克·望月(Mike M. Mochizuki)在2006年的一篇文章中从国际体系的视角切入,对日本国内有关对华关系问题的战略讨论作了一番梳理。望月提出,日本国内对于如何应对中国崛起的看法,基本上可分为四种:(1)柔性的合作性接触 (Cooperative Engagement with a Soft Hedge);(2)刚性的竞争性接触(Competitive Engagement with a Hard Hedge);(3)围堵 (Balancing and Containment);(4)战略适应(Strategic Accommodation)。望月认为,冷战后的日本对华政策正从“友好外交”向“合作接触与防范”的混合战略转移,以应对可能来自中国的潜在威胁。 对于这些观点,新加坡南洋理工大学的日本学者古贺庆(Koga Kei)在2016年发表的一篇文章中提出了不同的看法。古贺庆提出,冷战后,尤其在2010年中日撞船事件和2012年钓鱼岛危机后,日本对华战略一直是以制衡(Balancing)战略为主轴,而非“合作与防范并存”的避险战略。对于日本对中国存在经济依赖的观点,古贺庆认为,日本对于中国的整体贸易依赖不大,中日经济关系不会增加日本对华经济的脆弱性,且日本在2010年中日撞船事件后已经降低了对中国稀土资源的依赖。 英国安全问题专家克里斯托弗·休斯(Christopher W. Hughes)则以“怨恨的现实主义”(Resentful Realism)来概括安倍时期的日本对外战略和对华政策。休斯认为,学界一般认为日本是一个企图维持稳定的“现状国家”(Status-quo Power),对中国采取的是“避险”而非积极的“制衡”。然而,自2012年以来,越来越多的证据表明,日本的对华策略正在积极转向“软制衡”和“硬制衡”,其具体手段包括外交“围剿”、扩充军力以对抗中国的“反介入/区域拒止”和“军力投射”。 美国学者亚当·利夫(Adam P. Liff)也认为,日本的对华战略在美日同盟的框架下正日益朝着“制衡”的方向发展,避险战略的理论不足以解释安倍时期的日本对华外交走向。

本文认为,以上的讨论都抓住了2012年以后安倍内阁初期对华政策的特征,但依然留下一些问题值得进一步深入讨论:以上对于安倍对华政策的分析未涉及2017年后安倍政府调整中国政策的新动态,也没有对这一新变化提出具有说服力的解释;对于安倍政府的对华政策,相关分析集中在安全政策和外交政策,对经济政策调整的分析明显不足。有鉴于此,本文将2017年作为分水岭,详细分析安倍执政时期的日本对华政策是如何由“战略制衡”向“战术避险”的方向转变的。“战略制衡”指的是日本在战略层面始终通过维持日美同盟和强化自身防卫力量来达到均势,以防范中国在东亚地区的快速崛起。“战术避险”指的是在中美关系的不确定性增大的情况下,日本在战术层面调整对华政策,在外交、安全和经济领域与中国展开局部合作,避免在东亚地区与中国发生直接冲突。本文使用“战术避险”,而非直接套用国际关系理论中的“避险”概念,意在区别日本和其他国家的避险政策(如东南亚国家),重点突出日本缺乏完全独立自主的特殊国情和受到美国制约的历史背景。东南亚国家或许可以作为一个独立行为体在中国和美国之间实施战略性的避险,但是日本的情况决定了其避险策略只能是战术性的,而不可能偏离以日美同盟为基轴的战略框架。和东南亚国家与美国低强度的军事合作不同,日本和美国之间维持了超过半个世纪的军事同盟,两国在防务上的合作以及在指挥系统上的融合紧密无间。因此,理解日本安全政策不能离开美日同盟的框架来讨论。日本对外战略的主要方向将只能以日美同盟为前提,在此基础上与中国保持有距离的交往,以实现日本国家利益的最大化。

在以下实证部分,本文将以“战略制衡”和“战术避险”作为分析框架,比较2017年前后的日本对华政策,主要从外交、安全和经济三个层面加以考察,重点解答以下几个问题:在外交上,日本对中国的态度是对抗性的还是友好性的?在被中国视为重要的政策议题上,日本是否展现出一定程度的外交自制?在安全上,日本是否视中国为假想敌并在军事方面作出相应的防范?在经济上,日本对中国提出的倡议是否持积极的态度?如果日本在三个层面都表现出意欲防范和孤立中国的政策行为,其基本政策就可视为“战略制衡”;但如果日本在三个层面中的某些重要政策议题展现出相当程度的友善姿态和局部合作,则可视为“战术避险”。在各个层面,作者重点考察2017年前后日本在一些重要政策领域(例如对中国“一带一路”倡议的看法等)的态度,以突出2017年前后日本对华政策出现的变化。同时,笔者还将从中美日三角关系的角度分析安倍政府对华政策调整的背后原因。


二  联美制华: 日本的对华“战略制衡”(2012~2016年)


安倍是冷战后第一位充分意识到日本需要制定对外大战略的首相。纵观二战后日本的发展历程,日本官方从未公布一套明示国家战略的官方文件。冷战时期,代表长期国防规划的《国防基本方针》(1957年)和《防卫计划大纲》(1976年),以及代表中短期国防规划的《防卫整备计划》,都主要是军事战略方面的规划,并没有囊括外交、经济和文化等方面的情况。2013年12月17日,安倍内阁首次公布了日本的《国家安全保障战略》,以取代1957年制定的《国防基本方针》,是近十年来日本少有的总体战略规划。 综合来看,安倍政府的国家战略徘徊于“对美追随”和“独立自主”之间,在坚持日美同盟的同时,更强调日美之间的对等性和日本的自主性。安倍内阁的国家战略选择延续了“吉田主义”的重要思想,即坚持以日美同盟为国家战略的基础,但在“先经济、后军事”的部分作出了较大修正。在国家军事力量的使用问题上,安倍更强调日本国家安全决策框架的正常化和对自卫队使用武力范围的松绑,以应对有事时日本自卫队的独立军事行动和日美联军作战时所产生的协调问题。在美国的首肯下,日本陆续通过了《安全保障会议设置法》和《特定机密案》,强化了日本防卫指挥系统的统合功能和防谍对策。2014年,安倍又成功地修改了有关行使集体自卫权的解释,为自卫队在海外有限度地行使武力松绑。2015年7月和9月,凭借自民党的国会议员人数优势,众议院和参议院相继通过了安倍政府提出的新安保法案。 在这一背景下,2012~2016年,安倍内阁奉行对华“战略制衡”政策,在外交、安全和经济层面采取了一系列对华制衡措施。

(一)外交:以“印太战略”孤立中国

在外交层面,日本对中国采取战略制衡的标志就是所谓的“印太战略”。“印太战略”理论的雏形源自2006年第一次安倍内阁时提出的“自由与繁荣之弧”和“价值观外交”。后两种理念强调,日本外交要支持与日本拥有相同“自由”“民主”“人权”“法治”价值观的国家,包括从东北亚延伸至东南亚、中亚和波罗的海的国家。“弧内”的国家能够因为共同推进“普世价值”而凝聚在一起,明显具有围堵中国崛起的意图。“自由与繁荣之弧”的设想,由担任安倍内阁国家安全保障局局长的谷内正太郎于2006年11月主导发表,设想的具体起草人为兼原信克,时为安倍内阁官房副长官辅佐官。2012年12月,在带领自民党重夺政权后,安倍又阐述了一个极为相似的地缘政治概念:“民主安全之钻”(Democratic Security Diamond)。这个概念包括美国、日本、澳大利亚和印度,强调太平洋与印度洋的和平、稳定和航行自由不可割裂,日美同盟应该发挥更加积极的作用来保卫两洋的安全与和平。2016年8月27日,安倍首相在肯尼亚举行的非洲开发会议上首次提出“自由、开放的印太战略”。该构想同样强调要让“和平”与“规则”主导印太地区秩序,意图以共同价值观打造美日印澳民主安全联盟,进一步凸显了日本欲在印太地区孤立中国的战略设计。  

安倍晋三首相同时也通过对中国周边的东南亚国家的国事访问,进一步推动日本的印太战略。安倍访问的国家与日本相似,都担心中国对该地区各国的领土“企图”。安倍出访了多个东盟国家。访问期间,安倍强调了日本和东盟的共同价值观,希望增进同东盟国家的合作,含蓄地反对中国在亚太的崛起。在与东盟成员国进行合作时,安倍政府强调了遵守国际规范和国际准则的重要性,还涉及航行自由和南海地区的领土争端问题。此外,安倍把经济援助和安全合作捆绑在一起。2013年,在东京举行的日本-东盟峰会上,日方保证通过政府开发援助(ODA)向东盟成员国提供约200亿美元的援助,还同意同越南、泰国、印尼和菲律宾加强安全对话,并售卖相关海上警卫队巡逻装备,意在发展日本与东盟各国更为紧密的战略伙伴关系。

关于安倍政府对华政策调整的时间节点,有观点认为,安倍政府的政策调整始于2014年的中日首脑会谈,而不是2017年。对此观点,笔者认为是值得商榷的,主要基于两点理由:第一,中日首脑会谈2014年在北京举行后,安倍政府并没有在安全和经济方面大幅调整对华政策,依然在加强军力以防范中国,抵制“一带一路”倡议,并积极推动建构将中国排除在外的“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)。在这个时期,日本整体的对华政策并没有出现明显的对华接近。准确来说,2014年的中日首脑会谈,应该被视为两国成功管控了自2010年以后恶化的双边关系,而非中日关系接近的起点。第二,事实证明,安倍希望2014年与中国领导人会面,亦是出于短期的国会选举考量,即国内政治因素促使了安倍的对华接近。2014年11月18日,即中日首脑会谈举行一个星期后,安倍宣布推迟原定的消费税上调,并于2014年12月14日解散众议院举行大选。据2014年12月《读卖新闻》报道,安倍将提前举行国会选举与11月初中日领导人峰会联系在一起考虑,以防止日中关系恶化成为日本国内选举的争论焦点。从安倍的角度来看,中日首脑峰会被视为国内选举的前期准备,有利于自民党在2014年年末的选战中展现其外交成绩。  

(二)安全:加强岛屿防卫力

安全方面,安倍对中国采取的也是明显的制衡策略。在内部制衡(Internal Balancing)方面,安倍政府强化了国家安全决策机构,在首相官邸建立了国家安全保障局。2013年12月, 安倍政府重新修订了指导未来10年日本安全防卫战略的《防卫计划大纲》,特别强调“统合机动防卫力”和“岛屿防卫”的建设,同时破例大幅增加军费,更新海空军装备,提升自卫队作战能力。尤其值得指出的是,安倍政府特别注重两栖战力的建设。2012年到2016年间,日本自卫队在美军的指导下组建两栖部队,反复演练反登岛作战,预防中国军队攻占钓鱼岛。到2017年3月,以4艘直升机母舰(“日向号”“伊势号”“出云号”“加贺号”)和3艘改装完毕的两栖运输舰(“大隅号”“下北号”“国东号”)为平台,配合擅长岛屿作战的水陆机动团(以“西部方面普通科联队”为基础扩编的两栖作战部队,基地设在九州),日本构建了一套立体的钓鱼岛防御体系。日本的4艘准航母(日方仍称之为护卫舰)将作为美国在西太平洋防范中国的辅助力量,每舰最多搭载14架反潜直升机,专司反潜。至于海上自卫队自卫舰队的远程对海和对陆攻击任务,则交给了母港设在横须贺基地的美国第7舰队核动力航空母舰战斗群。  

在外部制衡方面(External Balancing), 安倍政府通过加强日美同盟关系来制衡中国,尤其是要求美国帮助日本协防钓鱼岛。2014年4月,时任美国总统奥巴马访问日本,美日两国首脑发表联合声明,美方首次明确指出《日美安全保障条约》第5条将适用于钓鱼岛(日方称为“尖阁列岛”)。美方表示,反对任何有损日本对钓鱼岛施政的单方面行动,并对日本为解禁集体自卫权所做的努力表示欢迎和支持。 日方当时要求美方协防钓鱼岛与解禁集体自卫权的意图到底是什么?时任内阁官房长官的菅义伟在数年后接受日本记者采访时表示,日美关系必须加以强化,因为时代已经发生了变化,中国的国防费用在10年间增加了4倍,虽然不方便公开明言,但日本必须强化针对中国的威慑能力。

(三)经济:构建TPP和对“一带一路”倡议的冷淡态度

经济方面,反映日本对华制衡政策的具体标志,是日本推动构建排除中国的“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)以及对中国的“一带一路”倡议持消极态度。TPP当初的设计类似于欧盟,成员国之间相互减免关税以促进区域内产品和服务的流通,最终目标是要在亚太地区建立一个类似欧盟的单一市场。虽然TPP的建立并没有反对中国的加入,但其条款对成员国国内的产权保护、劳工标准和法规一致性的高标准要求将中国排除在外。此外,作为美国总统奥巴马“重返亚洲”战略之经济政策的重要组成部分,这一协定被广泛认为是美国用来遏制中国的战略工具。在这一背景下,日本对TPP表现出极大的积极性,并试图利用这个新的国际经济机制在制度上制衡中国。2013年3月,安倍不顾国内的反对声音而宣布参与TPP谈判,显示出积极参与美国战略布局的姿态,同时也意欲借TPP倒逼国内经济结构改革。借着作为TPP的参与者,日本意图扮演规则主导者的角色,在“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)和“中日韩自由贸易区”谈判中进一步通过国际制度来制衡中国的经济崛起。

日本对于“一带一路”倡议的态度也是这一时期其对华政策的一大观察指标。由于2010年的中日撞船事件和2012年的钓鱼岛危机,日本在这一段时间对中国“一带一路”倡议的态度消极冷淡。2015年,日本曾试图游说发达国家不要加入亚洲基础设施投资银行(AIIB)(以下简称“亚投行”)。日本财务省于2015年2月曾自信满满地声称中国主导的亚投行解决不了管理的问题,在国际上成不了气候。日本财务省还积极与美国合作,游说韩国和澳大利亚抵制亚投行。日本外务省呈给首相官邸的报告也持乐观态度,认为中国的新构想不会在国际上得到主要大国的支持。然而,2015年3月12日,作为七国集团(G7)主要大国的英国突然宣布参加亚投行,随后,德法等多个欧洲主要国家也宣布加入。这令日本政府措手不及,被媒体讥讽为日本对华外交的“完败”。直到2015年4月1日,日本官方对加入亚投行仍持保留态度。其表面理由为:对新银行组织管理的担忧;质疑该银行的运作是否具有足够透明性。有日本政治精英坦承,日本抵制中国的深层原因是日本担心失去既得利益。由于日本主导的亚洲开发银行(ADB)早已存在,支持亚投行等于将其苦心经营的亚洲金融主导权拱手让给中国。


三  盟美和华:日本的对华“战术避险”(2017~2020年)


2017年以后,安倍的国家安全政策团队采取了“盟美和华”的战术避险政策。“盟美”,就是坚持以日美同盟为前提,但并这不意味着如过去般无条件地对美一边倒,而是以日本的国家利益为主要考虑,利用日美同盟机制大量购买高科技军事技术,加速国防自主现代化和量产化。“和华”,就是认识到目前日本的军力难以独力对抗中国,因此只有采取局部合作的方式在一定程度上减轻来自中国的压力,防止万一美国在西太平洋面对中国力有不逮时仍可与中国言和。

从日本国别特征的角度来看,战术避险的做法也与日本文化中的“中空均衡”思维模式暗合。日本心理学者河合隼雄在《中空构造日本的深层》一书中曾指出,和欧美国家不同的是,日本组织文化中的“中空均衡”模式往往不倾向于排除相互对立和彼此矛盾的意见,并常常让两种相反的意见在组织中共存,以达到组织内部的平衡状态。 按照河合的这一思路,在外交上采取不走极端与左右逢源的路线,从文化视角来看亦符合日本传统处事原则。

(一)外交:印太构想、领导人互访和对华自制

在这一时期,日本对华外交遏制的氛围有所减弱。2016年,安倍首相首次提出“自由、开放的印太战略”,强调要让“和平”与“规则”主导印太地区秩序,意图打造针对中国的美日印澳民主安全包围圈。然而,2018年11月,安倍首相在会见马来西亚总理马哈蒂尔时正式将“印太战略”改为“印太构想”(Indo-Pacific Vision),着重强调这一提议的包容性、开放性和经济性,对中国的针对性明显减弱,可视为日本对华战术避险的一个明证。

在外交氛围和领导人互访方面,中日关系进入“日中新时代”。2017年12月24日,时任内阁官房长官菅义伟罕见接受《每日新闻》专访,表示日中关系改善进展顺利,两国就成立“海空联络机制”的磋商获得良好进展。 次日,日本自民党干事长二阶俊博和公明党干事长井上义久带团访华,参加“中日执政党交流机制”会议,并对外界表示将力促2018年日中领导人互访。2018年5月,李克强总理访日,适逢《中日和平友好条约》缔结40周年。安倍首相不但与中方就“东海海空联络机制”达成协议,还亲自陪同李克强总理前往北海道交流考察当地产业。同年10月,安倍首相访华,正式提出发展中日关系的三点意见,即“根据国际标准从竞争走向协调”“互不构成威胁”和“共同发展自由公正贸易体制”。2019年6月,中国国家主席习近平访问日本,参加二十国集团(G20)大阪峰会并会见了安倍首相。中日双方一致同意加强外交和安保问题的对话,妥善处理敏感问题,建设性地管控矛盾分歧,共同维护多边主义和自由贸易体制。2019年12月,安倍首相再次访华,并就两国新型关系和经济科技合作以及中日韩三国自贸区协议问题与中方交换了意见。

在2020年新冠疫情暴发期间,安倍政府的对华政策在美国的影响下出现了一定程度的摇摆,但在整体上顾及了中国的外交底线,未出现明显的对华强硬。2020年5月,日方就“香港维护国家安全法案”的议题上向中方表示关切,同时,自民党内部亦出现反对中国国家元首访问日本的声音。不过,值得留意的是,当美国、加拿大、澳大利亚、新西兰和英国五国外长发表涉港问题的联合声明时,日本官方并没有积极参与其中,显示出一定的对华自制。此外,2020年7月,自民党外交部会向安倍提交一份建议书,要求安倍政府中止中国领导人访日事宜。经自民党干事长二阶俊博和政调会长岸田文雄协调,该建议书最终改为以自民党负责外交事务的外交部会的名义,而非自民党决议的形式向政府提交。二阶干事长强调,处理日中关系必须慎重,由此可见安倍政府内部意图避免刺激中方的外交自制。

(二)安全:强化国防上的内部制衡

这段时期,日本在安全方面的对华政策仍然仰赖自主防卫和同盟威慑,保持着高度的对华警惕,凸显出日本对华外交的局部政策调整属于战术性的避险。这一政策的基本思路是:在对中国的接触失败以及美国东亚军力无法遏制中国的情况下,日本将有能力独立应对来自中国的“安全威胁”。2018年12月公布的《2019年以后的防卫计划大纲》(以下简称“新《防卫大纲》”)和《2019~2023年的中期防卫力量发展计划》(以下简称“新《中期防》”),是日本因应中国军力在东亚的崛起而出台的防范措施。在新《防卫大纲》和新《中期防》中,日方特别注重武器系统的更新换代和优先发展新领域防卫能力以应对新安全挑战。 例如,航空自卫队将部署无人机中队,并开始为主力部队大量换装F-35A隐形战斗机(增购至147架)。为了加强“出云号”新航空母舰的战斗力,日本海上自卫队决定引进F-35B短距起降隐形战斗机。据相关报道,日本下一代隐形战机F-3的研制也已提上日程,该机体借鉴了美制F-22和F-35隐形战斗机的技术,预计将在2030年取代现役的F-2战斗机中队。 此外,日方还会加速构建新的太空、网络和电磁部队,以弥补自卫队在高科技战力方面的缺陷。

2017年以来的日本防卫力量建设,除了注重发展岛屿防御能力之外,还重点提升快速反应能力和导弹防御能力。以2018年为例,日本自卫队全年加紧从美国引进新型军事装备,加速武器系统的更新换代。陆上自卫队16式机动战斗车和AAV-7两栖装甲车的服役,海上自卫队两艘全新的“宙斯盾”防空驱逐舰“摩耶号”和“羽黑号”的下水,都是日本对华制衡政策在军力建设方面的体现。2018年,自民党开始讨论突破“不拥有航母”的宪法解释,计划在新《防卫大纲》草案中加入“引进防卫型航母”的条款,为改造现有的“出云号”迈出了关键的一步。自2018年开始,日本国内就如何改造“出云号”、如何使用F-35B隐形舰载战斗机以配合各种任务要求、如何培养海上自卫队自身的F-35B飞行员等实务问题展开了讨论。2019年,防卫省正式宣布将改造“出云号”和“加贺号”护卫舰为航空母舰,海上自卫队亦会引进美国F-35B隐形舰载战斗机。

在南海问题方面,日本自卫队活动的规模与2017年以前相比没有太大改变。 作为南海问题的非当事国,日本继续定期派遣海上自卫队舰艇在南海巡航,并联合美国和东南亚的相关国家在区域内举行军事演习,意图展示日本在南海地区的存在。2018年9月18日,日本防卫省突然高调公布,海上自卫队的亲潮级潜艇 “黑潮号”与直升机护卫舰“加贺号”等三艘自卫队舰艇于9月13日在南中国海区域进行了反潜训练。据称,“加贺号”直升机护卫舰还对东南亚以及印度洋国家进行了巡访。 日本大学研究安全保障的学者胜股秀通在2019年1月号的《世界舰船》杂志上撰文指出,海上自卫队在2018年高调公布日本潜艇在南海的活动,主要是针对之前中国海军频繁出现在钓鱼岛和津轻海峡附近海域的回应。该文提出,日本认为,面对中国海军进取的姿态,日方有必要适当“显示肌肉”,以免被中方误认为软弱可欺。 此外,在2020年的新冠肺炎疫情期间,海上自卫队舰艇依然积极配合美国海军航母战斗群在南海地区执行巡航任务。2020年4月,海上自卫队村雨级护卫舰“曙号”伴随美国海军“尼米兹号”航母战斗群和“美利坚号”两栖打击大队在南海实施军事训练。 在极为敏感的钓鱼岛问题上,日方的立场和政策取向也未出现明显变化。日本海上保安厅的船只一如既往地维持对钓鱼岛周边海域的巡航和监控。2020年4月,在新冠肺炎疫情肆虐全球的情况下,日本官方宣称中国海警总局船只尾随在钓鱼岛周边作业的日本渔船,并称中方船只“入侵”日本领海,随之遭到中国外交部的严词反驳。 由此可见,钓鱼岛问题依然是中日双方需要竭力管控的安全议题。

值得关注的是,作为战术性的调整,安倍政府微调对华政策令中日海军交流和海上联络机制启动。2019年4月23日,日本海上自卫队“凉月号”驱逐舰赴青岛,参加由中国举办的庆祝中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动。 作为回访,2019年10月,中国东部战区海军导弹驱逐舰“太原号”前往横须贺海军基地,参加日本海上自卫队三年一度的国际舰队观阅式。这是中国海军首次参加该活动。“太原号”访日期间适逢日本遭遇百年一遇的台风灾害,中方官兵在舰船上挂出横幅慰问日本受灾民众,得到了日本国内媒体的广泛报道,提升了中国海军在日本民间的正面形象。 此外, 2018年1月12日,中日两国代表团在东京举行“海上紧急联络机制” 处长级磋商会。这是日本政府2012年9月将钓鱼岛所谓“国有化”以来,两国首次就这一问题恢复双边磋商。会上,双方就启动海上紧急联络机制达成共识,建立该联络机制旨在避免中日因钓鱼岛局势等发生不测事件。2019年11月,中国国防部新闻发言人确认,中日两国防务部门建立了直通电话机制,有效加强了中日两国的相互沟通,为维护东海和平发挥了积极作用。

(三)经济:有条件认同“一带一路”倡议

经济方面,安倍政府希望通过战术性的调整扩大与中国的合作,并意图利用日本的经验,在国际制度层面约束中国的国际行为。其中,最具代表性的就是日本对中国提出的“一带一路”倡议和亚投行的态度出现转变。

2017年5月,安倍首相派遣“知华派”自民党干事长二阶俊博前往北京参加“一带一路”国际合作高峰论坛,并向习近平主席转交其亲笔信。安倍的亲笔信表示,在迎来中日邦交正常化45周年和《中日和平友好条约》缔结40周年之际,希望两国构筑稳定友好关系,保持对话,在合适时机实现领导人互访,并在“一带一路”倡议上加深对话与合作。同时,多位日本高官(如日本央行行长黑田东彦)也开始对外放风,表示不排除日本加入亚投行的可能性。同年11月,日本首相安倍晋三与中国国家主席习近平、总理李克强在越南分别举行会谈,双方确定中日关系进入新阶段。 日本媒体指出,日本首相在国际场合能同两位中国领导人举行会谈,极为罕见。中日两国领导人会谈后,日本财界组团访问北京,了解“一带一路”倡议的最新进展,为日本企业在中国的投资探路。日本经济界对安倍的政策调整尤其欢迎,认为中日在金融、贸易、环保、医疗、社会福祉、人工智能和创新技术等领域存在巨大合作潜力。2017年12月4日,安倍在东京召开的第三次中日企业家和前政府官员对话论坛上表示,有条件地支持中国的“一带一路”倡议,中日关系进入了新时代。 中日开展第三方市场合作是日本对“一带一路”倡议的迂回肯定。2018年5月,李克强总理访日,与日方就中日开展第三方市场合作达成共识。安倍就中日第三方市场合作提出四项条件,即保持开放性、透明性、经济性与财政健全。同年10月26日,两国政府在北京举行第一届中日第三方市场合作论坛,李克强总理和安倍首相出席论坛并致辞,来自两国政府部门、经济团体、知名企业等的1 500名代表参会,就能源环保、产业升级、地区开发和交通物流等问题进行了交流。

在维护自由开放的国际经济秩序的旗帜下,安倍政府支持中国“一带一路”倡议是有条件的,意图在与中国展开经济合作的同时约束中国的国际行为,并在亚洲经济整合过程中扮演领头羊的角色。在2017年美国特朗普政府退出TPP后,日本积极促成了《跨太平洋伙伴关系全面渐进协定》(CPTPP),同时又与欧洲方面快速缔结了《日欧经济伙伴关系协定》(EPA),并在完成这两大协定后积极推动涉及中国的“中日韩自由贸易协定”和“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)谈判。这样做,日本意图掌握制定贸易规则主动权,不仅牵制美国特朗普政府在贸易政策上的“退群”和对日本的施压,也在一定程度上制约中国在国际贸易制度形成过程中设置议题和制定规则的意图。


四  转向:安倍政府调整对华政策的国际体系解读

   

安倍为什么在2017年主动调整对华政策?要回答这一问题,我们有必要将其放在中美日三边关系的框架下仔细审视。国际关系学的战略三角理论(Strategic Triangle)认为,一国如果想在三角关系中占据主动、成为优势的一方,应竭力突出自身的战略价值,成为左右逢源的枢纽(Pivot)。2017年以来,中日之间有限度的战术接近显示,作为全球第三大经济体的日本正企图在中美两强之间扮演左右逢源的平衡者。

日本对华政策的调整既与中美关系有关,也和日美关系有关。国际关系理论文献曾讨论过同盟中普遍存在的两类恐惧:一是被抛弃的恐惧(Fear of Abandonment);二是被卷入的恐惧(Fear of Entrapment)。 从历史的角度看,中美两个大国的越顶外交一直是日本的外交噩梦。1971年,当时的首相佐藤荣作坚信亲台的尼克松政府不可能和中国建交。然而1972年2月,尼克松访华,促使佐藤荣作之后的田中角荣政府火速前往北京和中国磋商邦交正常化问题。同样,1998年6月,当时的美国总统克林顿访问中国,路过日本而不入,一度令日本国内舆论感到莫名的焦躁和失落。因此,解读日本2017年以来调整对华外交政策,亦需同时观察中美日三边关系中的另外两组双边关系:中美关系和日美关系。

从中美关系的脉络来看,2017年4月, 中国国家主席习近平和美国总统特朗普举行会谈。两国元首峰会后,中方表示愿意在朝核危机和经济领域与特朗普政府合作,中美关系一度出现好转。美国著名记者鲍勃·伍德沃德(Bob Woodward)在2018年出版的《恐惧:白宫里的特朗普》一书中披露,美方曾有求于中方帮助处理朝鲜核问题,因此中美关系一度相当友好密切。据称,中美元首峰会后,总统特朗普感到在朝鲜问题上需要中国帮助,于是命令将他的“301调查”演讲中有关中国的强硬措辞去掉,表示在贸易问题上是准备向所有外国开战,而不单单是针对中国。此外,特朗普也曾多次提到,同中国的贸易战要继续,但和习近平主席的友谊对他来说非常重要。 当时,日本显然感受到中美关系出现改善的外交氛围。为了避免20世纪70年代的中美越顶外交的恶梦重现,安倍首相在2017年4月中旬决定派自民党干事长二阶俊博和位居首相官邸决策中枢的政务秘书官今井尚哉前往北京参加“一带一路”国际合作高峰论坛。2017年9月28日,安倍在日本国会选战期间更是罕见地参加了中国驻日本大使馆的国庆酒会,是15年来首位参加中国国庆庆祝活动的日本首相,由此可见安倍的对华外交与中美关系之间的联动关系。

从日美关系的脉络来看,特朗普入主白宫后日美关系出现疏离,也是安倍对华接近的另一个原因。2017年11月,美国总统特朗普首次访日,安倍花了极大心思讨好美方,还特意向特朗普长女伊万卡主导的“女性企业家支援基金”捐赠57亿日元。当时安倍喜迎特朗普来访的背后怀有高度现实主义动机,意图达到两个目的:一是防止越顶外交,要求美国不要独自解决朝鲜核危机,力促特朗普在决策时亦需考虑日本的安全利益;二是力促美国构筑美日澳印四国同盟,防范中国在欧亚大陆的崛起。 但结果是,2018年3月,美国发动贸易战,日本是唯一一个没有被免除关税征收的美国盟友。同年5月中旬,《日本时报》(Japan Times)报道,日本已通知世界贸易组织,保留对美征收报复性关税的权利,显示连一向对美温顺的日本也开始心存不满。 同时,在朝核问题上,美方也未事前同日方分享相关内情。对日方较为关切的人质绑架和导弹问题,美方关切程度不高且态度冷淡。2019年6月25日,即安倍首相访问伊朗、调停核危机及日本油轮在波斯湾遇袭后一周,美国媒体引述三位白宫消息人士称,特朗普总统向身边亲信透露,他正在思考让美国退出《美日安保条约》,因为他认为该条约令美国受到不公待遇,只规定美国需要防卫日本的责任,但却未记载日本协防美国的义务。 白宫和日本官方虽然都否认这一消息的真实性,但报道已令日本国内舆论哗然,认为这是特朗普意图借美日军事同盟关系向日本要价,逼迫日方在即将到来的美日贸易谈判中让步。无独有偶,2019年10月,朝鲜军方突然向日本海试射潜射导弹,导弹落进了日本的排他经济水域,顿时令日本政府大为震惊。有鉴于此,同年10月,日本防卫省在东京市中心组织“爱国者3”型导弹防空演练。但美国政府却对朝鲜的举动无动于衷,特朗普总统反而有意继续与平壤谈判,令日本再次感到维护国家安全只有依靠本国力量。长期研究日本安全防卫问题的美国外交关系协会的希拉·史密斯(Sheila A. Smith)在2019年出版的著作中也指出,2017年以来,安倍领导下的日本加速强化防卫力量,表面看来是出于防范不断核试的朝鲜和日益强大的中国,但同时也隐含着对美国是否愿意兑现对日安全承诺的高度怀疑。史密斯认为,日本意欲成为一个有能力在国际政治中独立应对军事冲突的正常国家。 同样,曾在日本外务省北美局工作的外交评论员宫家邦彦于2019年发表的一篇文章也提出了类似的看法。宫家认为,日本的安全保障应由日本人自己来思考,传媒不应过分关注美国“知日派”专家对日本外交的建言。 这反映出当前日本主流精英的自主心态。从这些细微之处可以看到,安倍领导下的日本内部出现了不甘于事事服从美国的动向,显示出一定程度的战略自主性。


五 展望:日本只能是拥有部分战略自主的中等强国

 

东京大学教授小原雅博在2018年出版的《日本的国家利益》一书中认为,新时代的日中关系须寻找新的平衡点。在中美对立的背景下,作为“边界国家”(日语原文为境界国家,指的是夹在中美两个大国之间的日本)的日本需要以美日等自由主义国家为核心,毅然应对政治体制不同的中国,但同时也需通过参与“一带一路”这一新国际机制,从内部敦促和鼓励中国实施符合国际规则的行为。 进入2020年,随着中美两个大国的对立加剧,中美关系的不确定性增强,日本对华外交走向从某种程度上反映了小原教授的思路。

2017年以来,安倍政府以美日同盟为轴心,以日本的国家能力和利益认知为半径,保持对华外交接触但又维持距离感,持续从“战略制衡”向“战术避险”的方向转变,以因应国际形势出现的新变化。2020年9月16日,菅义伟当选为日本第99任内阁总理大臣(首相)。在这一新的背景下,后安倍时代的日本对华政策究竟会走向何方?展望日本对华外交的长期趋势,必须首先了解日本主流精英对于当前国际政治的战略判断和对日本自身的地缘政治定位。2020年7月, 庆应义塾大学名誉教授添谷秀芳在《日本经济新闻》发表文章,论及了中美关系恶化背景下日本未来的国家战略选择。添谷认为,面对中美对立常态化的可能性,日本有必要构筑同时排除中美两国的国际框架,与其他中等国家(如印度、韩国、澳大利亚)在印太地区建立新的国际安全机制。 由此可见,后安倍时代的日本对华政策,很可能继续沿着2017年以来安倍内阁制定的“战术避险”的方向发展,尝试在中美之间维持微妙的平衡,在大国之间左右逢源。

在安倍执政的七年多时间里,日本在其战略设计下充满信心地向政治大国迈进。然而,2020年新冠肺炎疫情危机下日本乏力的应对和面对中美大国对立的两难立场显示,以日本目前的国力远不足以成为独立政治大国,能力和愿景之间存在巨大差距。 未来,日本的政治精英将不得不重新思考令和时代本国的地缘政治定位,即日本恐怕只能是一个拥有部分战略自主的中等强国(Middle Power),任何超出本国能力范围、意图成为政治大国的努力终将是自不量力的战略选择。笔者使用“部分战略自主”,而非“完全战略自主”,意味着日本在美国回归“美国优先”的过程中或许能够获得一定程度的自主空间(例如,2020年日方决定中止从美国引进陆基“宙斯盾”反导系统)。但是,基于历史原因,日本始终难以摆脱日美关系中的不平等性。当东京的部分空域至今依然处于美国间接控制的情况下,日本很难被定性为具有完全独立自主意志的大国(或准大国)。 “中等强国”的定位,意味着学界应避免使用大国竞争的逻辑来解读日本的对外关系,也不能简单套用国际关系学中战略三角理论来解读日本的外交选择,因为日本在三角关系中缺乏完全的战略独立性,不具备大国的战略纵深和天然资源,也不具备大国必须拥有的核威慑力量。 在国际政治日益重回本国利益优先逻辑的今天,作为美日同盟的前线国家和在地理上靠近中国的东亚岛国,令和时代的日本对华政策将只能采取“盟美和华”的方针,在维持日美同盟关系的前提下与中国进行有距离的接触,以求在瞬息万变的国际政治角力中最大程度地实现日本的国家利益。


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文章来源:本文转自《国际安全研究》2021年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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