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摘 要：社会作为一切人和社会关系的总和，无时无刻不在发生变迁。农民工是中国从传统农业社会向现代工业社会转变时期的产物，反映了社会变迁的特性。社会变迁有两种类型：一种是放任主义的自然变迁，一种是体现人的意志的规划性变迁。将农民工纳入规划性变迁中，有助于改善其生存状况，使之成为社会变迁的有机组成部分。纵观改革开放以来的历次五年规划/计划，农民工在规划性社会变迁中由消极限制到积极保障，一方面反映了农民工为我国现代化建设做出了巨大贡献，另一方面也要求通过国家规划创造条件，逐步实现农村转移人口市民化，使农民工作为一个特有的过渡性社会群体最终趋于消失。
党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年 规划和二〇三五年远景目标的建议》，这是事关国家发展和中国每个个人命运的战略规划。农民工是中国从传统农业社会向现代工业社会转变时期的产物，反映了社会变迁的特性。就公共政策对社会变迁的干预和控制程度而言，可将社会变迁划分为两种类型：一种是放任主义的自然变迁，一种是体现人的意志的规划性变迁。所谓自然变迁，是指人们在对于变化的方向与后果无理性预期条件下，由自发行为所造成的社会变迁；所谓规划性变迁，是指人们在规划与政策指导下采取有计划、有预期的行为而产生的社会变迁。列宁认为：“有计划的组织社会生产过程来保证社会全体成员的福利和全面发展，将消灭社会的阶级成分。”在中国语境下，中长期规划作为一种前瞻性、指导性的公共政策，是政府履行公共职能、配置公共资源的重要手段。农民工作为在国民经济中发挥重要作用的社会成员，将其纳入国家中长期的规划性变迁之中，有助于帮助其汲取资源、获得政策保障，使之成为社会变迁的有机组成部分。纵观改革开放以来历次五年规划/计划，农民工在规划性社会变迁中由消极限制到积极保障，一方面反映了农民工为我国现代化建设做出了巨大贡献，另一方面也要求通过国家规划创造条件，逐步实现农村转移人口市民化，农民工作为一个特有的过渡性社会群体最终将趋于消失。
规划性变迁视角下的农民工流动
社会变迁不可避免、必然发生。从进化论的观点来看，社会是一个由简单到复杂、由低级到高级的动态演进过程，美国著名的人类学家摩尔根即依此将人类社会的发展划分为蒙昧社会、野蛮社会和文明社会三个阶段。如同生物进化，社会变迁是一个缓慢、渐进的过程；不同之处在于社会变迁是内源性动力与外源性动力共同作用的结果，是“自然”演进与有意识的政策设计耦合共生的产物。据此，可将社会变迁划分为两种类型：一种是放任主义的自然变迁，一种是体现人的意志的规划性变迁。而农民工作为与社会变迁息息相关的庞大社会群体，其在不同阶段的政策、制度背景下的流动特征，内嵌于不同类型社会变迁之中，并表现出自发流动与规划流动的不同特征。
一是放任主义的自然流动。马克思指出：“全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在”，“社会结构和国家总是从一定的个人的生活过程中产生的”。社会变迁的根本动力在于具有能动性的人推动生产力的进步和发展。然而，“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲的创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造”。费正清先生有言：“自古以来就有两个中国：一是农村中为数极多从事农业的农民社会，那里每个树林掩映的村落和农庄，始终占据原有土地，没有什么变化；另一方面是城市和市镇的比较流动的上层，那里住着地主、文人、商人和官吏———有产者和有权势者的家庭。”我国自古就是一个城乡非等同、非一致的具有鲜明地域差别的非均衡性政治社会。新中国成立后，受初期我国传统的计划经济体制以及重工业优先发展的赶超型发展战略的影响，在户籍制度、传统统购统销制度、人民公社制度等系列制度安排的叠加影响下，我国城市与乡村典型的二元结构特征更加突出并以制度屏障加以明确区隔。城市有机体与乡村有机体异质性明显，突出表现在“城市高于乡村”，城市的生活机会、公共服务等明显优于乡村。而“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其它一些东西。因此第一个历史活动就是满足这些需要的资料，即生产物质生活本身”。基于此，在追求物质资料利益的内在动力的推动下，随着改革开放后家庭联产承包责任制的实施以及市场机制的引入，加之国家有关人口流动与就业政策的松动，使得逐渐显性化的农村富余劳动力陆续流入城市空间，揭开了农村人口流入城市经营务工的序幕，规模宏大的农民工群体开始活跃在历史舞台中。
如列宁所言：“与居民离开农业而转向城市一样，外出做非农业的零工是进步的现象。它把居民从偏僻的、落后的、被历史遗忘的穷乡僻壤拉出来，卷入现代社会生活的漩涡。它提高居民的文化程度及觉悟，使他们养成文明的习惯和需要。”农民流动是改变农村原有生产生活方式、精神观念和文明程度的重要方式，对于加速农村开放、推动农村社会变迁具有积极意义。只是在改革开放初期，农民流动的一个突出特征是自发性，农民工产生并游走于城乡之间是农民自动的选择和自主的行为，而非外部动员的结果。在这一阶段，受城乡发展差异、农业 “过密化”以及土地收益有限性等多重因素的影响，农民工流动多是一种纯经济性的自然流动， 是一种为外出寻求生存机会而迫不得已的一种无秩序的行为，而且流入地、流出地政府在农民工产生初期尚未对社会治理造成冲击的情况下，在政策选择上均是采取任其自然的态度而非积极引导或管控。据调查数据显示，20 世纪 90 年代农民有组织外出(有序流动)大多仅占外出总数的 3% ~ 6% ，几乎没有超过 10% 的。在这一放任的政策背景下，被称之为“民工潮”的大规模、群体性农民流动为社会治理带来了巨大冲击，这一阶段的农民流动也因之被称之为“盲 流”。与此同时，在这一自发的流动行为下，农民工多是一种钟摆式、兼业式、候鸟式的“两栖”流动，其流动行为因缺乏政策赋予的合理性与合法保障而往往会在就业、生活、社会保障以及社会交往等方面受到多重排斥，农民工权益受损的社会现象层出不穷。
二是纳入公共政策的规划性流动。恩格斯指出：“按共产主义原则组织起来的社会将有计划地组织社会生产，将大力发展生产力以满足社会全体成员的需要，阶级对立、城乡对立将消失，社会成员才能得到全面发展。”列宁认为：“只有建立起大规模的社会化的计划经济，一切土地、工厂、工具都转归工人阶级所有，才可能消灭一切剥削。”计划是消除剥削、促进社会公平的重要手段。对于发展中国家而言，中长期规划作为一种具有战略性、宏观性、针对性的公共政策，是加强国家宏观调控、促进政府履行社会管理职能、促进经济社会健康发展的重要手段。就中国而言，中长期规划作为中国政策过程的核心机制，是确定政策优先顺序、协调权力分配、引导资源配置的重要依据，在政策运作过程中发挥着举足轻重的作用。纳入中长期规划，即意味着获得了国家对于该项目长期稳定的支持，是获取资源的关键步骤。
从农民工流动中的国家干预与规划引导程度来看，在农民工流动初期，由于农民工流动的零散性、间歇性，未能够引起国家政策的关注和重视。直到由内源性动力支配的农民工流动形成一种持续性的过程并带来相应的社会治理问题，国家开始重视农民流动问题，并逐步将农民流动纳入国家中长期规划，加强对于农民流动的管理。在国家中长期规划之下，公共政策在把握经济社会发展基本规律的基础上，对于农民工流动的条件、方向、速度以及生活保障、社会保障等进行宏观调控与计划指导，从防范限制到引导调控、从排斥约束到统筹包容，在中长期规划的战略指导下，国家对于农民流动的政策调整经历了一个由紧到松、由放任到引导、由消极到积极的变迁过程，农民工流动也因此实现了有计划、分步骤的规范化转型，成为社会变迁的有机组成部分，并获得相应的资源配置和政策保障。
规划性社会变迁的历史进程与农民工
国民经济与社会发展五年规划是针对国家重大建设项目、生产力布局、国民经济重要比例关系和社会事业等做出的中长期规划，是一项充分体现社会主义制度优越性的有效国家治理工具。五年规划是国家治理的一项重要制度和基本手段。自新中国成立以来，国家已经编制并实施了14个五年规划(计划)，并从“十一五”开始，将“五年计划”更名为“五年规划”，标志着作为国家治理体系重要组成部分的中长期规划，在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中亦处在一个由指令性计划到指导性规划的不断调适与过渡的变迁过程之中。就农民工问题在国家五年规划中的定位来看，由于农民工流动的主要障碍在于城乡有别的制度壁垒，因而必须依靠国家公共政策的引领和推动才能予以克服。因而，自20世纪80年代后期开始，随着经济社会发展与农民工流动大潮的频繁出现，国家不得不重视与重新审视城乡关系的定位与发展，农民工作为城乡非均衡发展的结果，逐步被纳入国家发展战略规划中，在国家的中长期战略规划中获得了一席之地。
在“七五”计划中提出：“要有计划有步骤地把农村富余劳动力由种植业转入其他行业”，只是考虑到城市的容纳限度，国家虽然对农民流动的限制有所松动，但并没有对农民外出务工经商予以正面的肯定，而是倡导一种“进厂不进城”“离土不离乡”的农业劳动力就地转移的政策，以乡镇企业的发展促进农村剩余劳动力的就地转移。但基于理性经济行为，人们在比较经济利益驱动下总是趋向于向较高收入的地区流动。在20世纪80年代末，即出现了中西部农村人口大量向城市和东部地区流动的“民工潮”现象。为此，国家紧急出台了相应的限制农民流动的政策措施，如1989年国务院办公厅发出紧急通知要求严格限制农民工盲目外出。在“八五”计划中，更是明确提出要“严格控制城镇劳动力的机械增加，继续控制‘农转非’人口的过快增长”，同时“继续实行农村剩余劳动力‘离土不离乡、就地转移为主’”的方针，国家对于大规模的农民流动仍以限制为主，发放“务工证”、某些工种限制使用外地劳动力等措施相继出现。
在“九五”计划中，有关农民流动的表述已转换为“建立规范化的劳动力市场，促进城乡劳动力合理有序流动”，“把发展乡镇企业与建设小城镇结合起来，促进农业剩余劳动力有序转移”。“十五”计划中亦明确指出：“改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制。取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动。”面对农民持续不断的流动行为，国家开始从国民经济发展的宏观角度考察农民流动问题，以积极的政策引导农民合理地流动，使农民工成为国民经济和社会发展不可分离的构成要素。农民工群体的出现一方面满足了城市发展需要，另一方面又促进了农业、农村和农民的现代化发展，成为弥合城乡断裂、重塑工农城乡关系的有效载体。基于此，国家开始以更加积极的政策应对农民流动。如2002年劳动和社会保障部专门制定5项具体措施以维护农民工的合法权益，内容涉及农民工的就业信息、就业保障、就业服务等多个方面；2003年国务院办公厅发布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，具体落实了引导农民工有序流动的操作规范，要求取消对农民进城务工的不合理限制，并加强对农民工的社会管理、就业服务以及权益保障。在国家中长期规划的引导下，一些地方政府也开始采取积极主动的政策合理引导农民流动，如广东省劳动局与湖南、四川等省区建立“九省区劳务协作网”，指导和组织农民工的有序流动。
顺承积极的农民流动政策，在“十一五”规划中继续倡导引导农村劳动力的合理转移，保障农民工的合法权益，提出要“健全就业信息服务体系，引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，保障进城务工人员合法权益，增加农民务工收入”；同时提出要“分类引导人口城镇化”，这一举措既为城市化的平稳推进奠定了基础�(点击此处阅读下一页)