曾睿:论日据时期台湾农田水利法制的殖民化

选择字号:   本文共阅读 108 次 更新时间:2020-11-22 09:04:45

进入专题: 埤圳   水利组合   殖民化   工具性  

曾睿  

   摘    要:

   日据时期,为满足殖民统治和经济掠夺的需要,日本殖民政府在调查台湾水利旧惯和移植日本国内水利法制的基础上,先后通过建立公共埤圳、官设埤圳、水利组合制度,逐步实现了埤圳的公共化和农田水利管理的法制殖民化,尽管在短时期内使台湾农田水利法制实现了近代化,客观具有一定的进步性,但这一进步是奠基于对台湾人民的殖民掠夺之上的,处处优先考虑日本殖民者的利益,呈现明显的“殖民性”因素。

   关键词:埤圳; 水利组合; 殖民化; 工具性;

  

   早期台湾农业生产一直受到水利发展的制约,至清代,虽然农田水利开发取得了较大的进展,但由于官府介入的力度很小,主要以民间开筑埤圳为主,囿于财力不足和小农意识,民间经营者所修埤圳往往规模较小且怠于修缮,对农业生产发展有极大阻碍作用。这种状况显然无法满足日本割占台湾后的殖民统治和经济掠夺需要。因此,尽快了解台湾的水利设施、调整水利组织以及兴建农田水利工程成为日本殖民者在台发展农业的当务之急,台湾总督府通过农田水利法制的殖民化,逐步实现政府对水资源及农田水利事业的统制。

  

   一、台湾农田水利法制殖民化的基础

   日据以前,台湾已经形成了较为成熟有效的水利开发、管理模式。日本占据台湾后,在调查台湾埤圳旧惯的基础上,结合本国的农田水利法制,逐渐建立起具有殖民主义色彩的农田水利法律制度体系。

   (一)日据初期的埤圳旧惯调查

   日本在统治台湾之初,由于统治尚未稳固,对地方的经营有限,因此一切制度暂按旧规,而为了治理之便,台湾总督府积极进行一连串的旧惯调查。所谓旧惯调查,即对于构成台湾固有法制的旧有习惯加以调查,其范围不仅限于法制,也包含行政与经济方面,以作为研讨规划殖民地统治的参考依据。1 大力推行台湾旧惯调查的目的在于为确立总督府殖民统治秩序、制定殖民地统治政策做先行准备工作。通过旧惯调查,日本殖民政府“确实掌握了台湾的社会资源,为日本在台湾的殖民统治建立扎实的资讯基础,因而相当有效地消弭统治阻力及奠定殖民统治的基础”。2

   随着以警察为中心的地方行政组织和旧有保甲制度的健全,全岛治安逐渐稳定,日本的殖民地经营开始能够实施日本资本入侵台湾的基础工程。日据初期的埤圳调查,起因于1898年台中县知事陈请发布律令,以规定对埤圳征收费用的办法(尤其是适用国税滞纳处分法)。但总督府认为台湾应先弄清楚台湾埤圳创废沿革等惯例,组成与日本国内水利组合一样的公共团体组织,才能以律令规定有关水利及治水费用的征收。1899年2月20日,时任台湾总督府民政长官后藤新平饬令各县厅调查辖内水圳旧惯。到1901年《公共埤圳规则》公布之前,台湾总督府及地方政府对既有埤圳的情况已大致掌握,并将调查结果汇编成埤圳台账,内容包含水源地名、经过地名、终点地名、建造时间、出资方式、灌溉甲数、年水租额、管理方式、维修方式、管理者与官府及街庄关系等,涉及到主要埤圳的名称、流域,各地埤圳的产权,用水权,埤圳的经营管理方法以及有关河川堤塘的惯例等诸多方面。

   台湾总督府通过调查台湾岛内的大小埤圳并详加登记,为建立殖民化的台湾农田水利法制做好了前期准备工作。在调查中,日本殖民政府发现清代台湾水利旧惯对于其日后推行水利事业产生的影响利弊互见。有利影响是台湾民间水利组织的有效运作如埤圳开发模式、分水轮灌、水利纠纷仲裁、水利租缴纳等有关台湾岛内埤圳的旧惯与日本传统的水利发展有很多相似之处,利于将台湾水利纳入到日本的水利秩序之中。3 不利影响是各自为政的民间水利事业给统一管理带来阻碍,这也是后来日本殖民政府以强势的殖民国家强制力量干预农田水利的原因所在。

   (二)日本国内农田水利法制发展

   日本传统农田水利发展较重要的发展时期为10世纪时,庄园逐渐掌握了早期由国家提供的灌溉权利。庄园将旧有的水利系统分割,形成分权式的灌溉秩序,水利权由此形成。由于受到人口增加的压力,到18世纪时,为解决频繁发生的水利纷争,幕府及诸藩寻求通过用水组织来统制水资源的分配,从而形成了以“村的组合”为灌溉单位的自治用水组合,4 并确定了“上游优先”及“古田优先”的引水习惯,即位居河川上游的农民或村落和早已垦成耕作的田地具有优先用水权。5

   明治维新之后,用水组织及习惯的法制化问题受到重视。1890年6月,明治政府颁布《水利组合条例》,6 通过建立水利组合使长期依附在行政组织之下的水利事业正式脱离行政体系。7 1908年4月,日本政府又颁布《水利组合法》,取代之前的《水利组合条例》,水利组合的功能逐渐增强,公法人性质更加明显,但由于其组合管理者通常由郡长任命或由市町村长兼任,政府行政权力再度凌驾其上。8 另外,政府在制定《水利组合法》的同时还制定《耕地整理法》配合土地改良事业的推行,以灌溉排水体系来改良土地以增进土地的利用。9 1896年及1897年两年内又制定了《河川法》《砂防法》及《森林法》在内的治水三法。至此,日本的农田水利法制轮廓大致形成。

   日本明治维新以前的水利发展与传统中国有很大的相同之处。中国是由于地方财政的缺乏以致水利事业改由里甲或乡绅来主导,日本则是因为庄园制的力量成长,导致水权的分割,到后期由村落拥有对水的支配权,而不论是村落或是里甲,都是一种具有高度自治性质而又有实无名的合约组织。近代日本的水利发展,显然由自治色彩浓厚转而逐渐接近政府机关机制。日本传统用水习惯改变的主轴是往水利统制的方向发展,水利组织则是朝向公法人的路线迈进。日本国内的水利组织名称、水权公有化、公法人及法令保障等观念,日后都被援引到台湾的水利事业当中。10 从日本国家权力在水利事业上的推动过程,可以明显地看出其采取循序渐进的步骤,成功将原本私领域的水利事业,逐步地转到公领域上,而这一成功经验无疑将会被复制到其殖民地台湾。

   综上,1901年之后,日本在台湾建立殖民化农田水利法制的渊源应该来自两个方面:一是经由旧惯调查所掌握的台湾水利开发中实际运作民间埤圳之旧惯,包括埤圳开发模式、分水轮灌、水利纠纷仲裁、水租缴纳等;二是来自于日本国内近代化后的水利法制,包括水利组合名称、水权公有化、公法人及法令保障等。

  

   二、台湾农田水利法制殖民化的过程

   日本占据台湾后,为配合推行其所谓的“农业台湾”殖民经济政策,在台湾总督府主导下,逐步对台湾的农田水利法制进行了殖民化改造,以威权专制手段夺取岛内既有的水利工程设施管理权和农业生产的统制权。

   (一)公共埤圳制度———初步殖民化

   经过初期的旧惯调查,各厅将所掌握台湾各地的水利概况和埤圳惯例呈报台湾总督府,由参事官会议议决公共埤圳规约草案。该草案送交总督府评议会审议通过后,于1901年7月4日府报揭载完毕,并以府令49号规定《台湾公共埤圳规则》自1901年9月1日起实施。11 其后又经参事官会议决议,制定了《台湾公共埤圳规则施行规则》,以府令第48号公布,并于7月23日于府报揭载。12 同时订定《台湾公共埤圳规则施行规则取扱手续》。1901年9月2日,民政长官并向各县厅送达《台湾公共埤圳规约准则》,令各地公共埤圳利害关系人准此订定规约。13

   由于台湾的水利惯习实行已久,各地的惯例也不甚相同,难以用统一的法律条文予以规范。在日本政府推行公共埤圳制度之初,埤圳的经营管理多属私有,用水关系混乱,且因公共埤圳不具有明确的法人身份,对利害关系人约束力不足,在水利秩序的建立及埤圳团体的维持经营上稍显力不从心。因此,1903年所修订的《台湾公共埤圳规则》新增公共埤圳利害关系人得经行政官厅认可组织组合,此组合为法人,以管理人为代表,并可依据规约所定征收水租。至于水租、费用或罚金等征收金准用《台湾租税滞纳处分规则》中的滞纳处分规定。

   《台湾公共埤圳规则》的发布,一方面将台湾埤圳的管理纳入国家法律规范的实质范畴内,另一方面是建立起公共埤圳的制度。正如《台湾公共埤圳规则》第一条所揭示,行政官厅对于与公共有利害关系的、以田畑灌溉为目的所设的水路、溜池及附属物,将其指定为“公共埤圳”,公共埤圳制度自此建立。14 同时,台湾总督府借鉴日本内地成功经验,针对旧惯调查中旧有陂圳水源垄断、纠纷频发、养护不周等弊端,将重要的大型私有埤圳改为公有,由行政官署管理,以补偿金收买水利权的方式,并借由圳主权的公有化,将农田水利法律关系纳入到整个国家法律体系调整范畴之中。

   此外,台湾总督府还经由《台湾公共埤圳规则施行规则》及相关行政命令的发布,进一步将公共埤圳的管理法制化。《台湾公共埤圳规则施行规则》颁布后,总督府明确规定所有有关公众利害且较具规模的埤圳,一律指定为公共埤圳,纳入政府机关指导监督之下,以发挥有利于公众及增加生产的水利效益。15 而未被指定为公共埤圳的私人水利设施被称为“认定外埤圳”,其水利设施规模大多不大,虽然管理者依然是陂主圳户,但总督府仍可以透过埤圳台账资料予以掌握。10 公共埤圳立法旨在使官厅能有效监督各埤圳的经营及财政,国家权力正式介入水利组织,如公共埤圳或公共埤圳组合的管理人虽由协议会或组合会决定,但必须交由行政官厅加以追认;公共埤圳管理人或从事于埤圳事务者,若违背公共埤圳规则或据该规则发布的命令的,行政官厅可对其处以谴责、三百元以下罚金或免除职务的惩戒处分。

   以上种种都可看出日本殖民政府埤圳管制制度的严密程度。台湾总督府通过法律规范埤圳组织运作形式,将原来属于私人产业的水利设施纳为公共财产,建立属于总督府自己的水利事业,并赋予地方行政官对水利事业的绝对管理与控制权,埤圳权利人却无法拥有完全管理水利设施的权利,台湾农田水利法制被初步殖民化。

   (二)官设埤圳制度———深度殖民化

   所谓官设埤圳,即是由官方直接经营,凡是大规模工程地方人民不胜负担者,皆可由官方经营,官设埤圳的设立除考虑灌溉功能外,还涉及利用水力发电。16 通过官设埤圳制度的实施,台湾农田水利法制的殖民化程度进一步深化。

   随着台湾产业的快速发展,灌溉事业对于产业的拓展,尤其是对于农业的生产有着关键性影响,有关灌溉事业的保护监督,就成为当时日本政府的重要产业政策。1908年2月29日,台湾总督府以律令第4号颁布《官设埤圳规则》共九条,由政府直接经营水利事业所设置的水路、溜池及其他营造物,至于官设埤圳区域,则由台湾总督府指定。官设埤圳是由日本殖民政府直接筹款举办的,因此其规则中主要的规定有“埤圳用地的征收及补偿办法”及“受益土地之划定及业主之水租负担”。官设埤圳水租滞纳之征收,准用台湾租税滞纳处分规则。17 此外,在1909年府令第11号所颁布的《官设埤圳规则施行规则》中明定相关罚则,以有效管理及保护官设埤圳设施。

   台湾总督府为办理及维持官设埤圳,又于1910年4月1日以府令第52号发布《官设埤圳水利组合规则》,18 由台湾总督府在每一官设埤圳区域设置水利组合,并由台湾总督府土木局长或厅长管理。官设埤圳水利组合以蒙受水利的土地所有权人、佃户、典权人,及为动力或其他目的使用官设埤圳的关系人为组合成员。如此既可将原先不在日本政府管辖下的农民,借由官设埤圳计划,完全纳入到殖民政府的行政掌握之中,又可以让日本国内的资本家,名正言顺入主水利组合会,参与水利事业。19

官设埤圳水利组合设置时,应由厅长就组合员中遴选委员5名以上,议定规约,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:台湾研究集刊. 2016年06期

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