周远洋:行政授权事项范围的界定

选择字号:   本文共阅读 266 次 更新时间:2020-11-12 22:49:36

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周远洋  

   摘要:  行政授权是为提高行政效率而转移行政权的一种方式。我国实践中存在大量的行政授权行为,但法律对于何种职权可以授出、何种职权可以保留,即行政授权的事项范围,并未作出规定,法律保留原则也难以适用,导致出现授权不当和滥用授权的问题。国家保留理论为解决此问题提供了启示,即某些特定的行政职权必须保留于政府,但界定标准有待明确。界定一项行政职权能否授出,应当以重要性标准判断其有无授出之可能,以效率性标准判断其有无授出之必要。这一标准应当上升到法规范的层面,使该范围具有合法性和明确性,并加强对授权不当和滥用授权行为的监督与救济。

   关键词:  行政授权;被授权组织;法律保留;国家保留

  

   一、问题的提出

  

   20 世纪70 年代以来,随着公共事务日趋多样化和复杂化,传统的全能型政府显得日益迟钝,各国先后发起公共行政改革运动[1]。为了提高行政效率,国家将部分行政职权向社会组织进行转移,间接国家行政[2]成为现代国家行使行政权的一种方式,在我国体现为行政授权和行政委托两类。我国关于行政授权的概念存在立法行为说[3]、行政行为说[4]以及广义行政授权说[5]等观点,本文采用广义行政授权说。行政授权指法律、法规和规章将某些行政职权直接授予非行政机关的组织,或者行政机关依据法律、法规和规章的规定将某些行政职权授予非行政机关的组织。因为无论是法律、法规和规章直接授权,还是行政机关依据法律、法规和规章(以下简称“授权规范”)转授权,实质上均是立法行为对行政权的处分(行政机关依据授权规范进行的转授权依然要以授权规范的制定为前提),结果均导致被授权组织独立行使行政权并承担责任。行政授权与行政委托的区别在于,行政授权发生职权和责任的一并转移,且必须有法律、法规或规章依据在行政委托中,受托组织仍以委托机关的名义行使职权,责任亦由委托机关承担,且依据并不严格限定为法律、法规或规章[6]。换言之,行政委托的适用更加灵活,而行政授权由于对行政权的处分程度更深,所以在适用上也更受限制。

  

   然而,实践中依然存在大量的行政授权行为,有权机关为了提高行政效率而将众多行政职权授予企事业单位、社会团体和基层群众性自治组织等社会组织,并引发“危及社会正义、模糊政府责任以及损害公民权利等诸多风险”[7]。这种由于授权不当和滥用授权而引发侵害的事例并不少见:中国人民银行以规章的形式授权金融机构、企事业单位行使假币没收权,在包更生不服中国人民银行上海分行开具假票变造币没收证行为案中,上海老西门邮电所行使该职权程序违法而侵害了相对人的权益,同时其被授权组织地位也遭到法院否定;[8]北京市房山区燃气开发中心滥用被授予的行业管理职权,限定辖区内开发单位选择该中心的下属企业作为施工方;[9]《中华人民共和国防雷减灾管理办法》授权省级气象学会负责防雷专业技术人员的资格认定工作,河南省气象学会却滥用该职权强制企业参加付费培训[10]。这些事例提出了一些值得思考的问题:人民银行可否将银行法规定其行使的人民币流通管理权部分授出?有权机关向社会组织授出行业管理权时,相关的审批权是否应当一并授出?《中华人民共和国防雷减灾管理办法》授予气象学会的职权应仅限于狭义的资格认定权,还是外延到对资格人员的管理权?从理论上讲,就是应当如何界定行政授权的事项范围,即何种职权可以授予社会组织行使,何种职权必须保留于政府。导致这些问题产生的直接原因则是我国法律缺乏对行政授权事项范围的规制,“行政授权现象普遍存在,如何从法律角度予以规制,自然成了各国无法回避的问题”[11],因此如何界定行政授权的事项范围并予以规制便显得尤为重要[12]。

  

   二、行政授权事项范围的规制现状

  

   (一)现行立法的缺位

  

   我国立法权有以专门立法的形式对行政授权作统一规定,仅在部分条款中加以体现。1989 年《行政诉讼法》将法律、法规授权组织列为行政诉讼的被告,这一规定扩展了行政主体的类型,使被授权组织成为独立的诉讼主体,之后的行政复议法和国家赔偿法分别就涉及被授权组织的复议机关和赔偿机关作出了规定,2014 年修订后的行政诉讼法将授权依据扩大到规章。行政处罚法、行政许可法和行政强制法三部法律则明确规定法律、法规可以对这三类行政行为进行行政授权,但未规定规章可以作出授权。上述六部法律是对行政授权相对集中的规定,但所规定的内容十分有限。我国的行政授权更多地散见于法律、法规和规章的授权条款中。通过在中国人大网法律法规库中的检索,可以检索到法律、法规和规章中出现“授权”字样的共4914 篇,[13]其中的法条既有授权立法,也有行政授权。我国立法法对授权立法的保留事项、授权原则以及授权决议等作出了统一规定,但未提及行政授权。从法律、法规和规章中的行政授权条款可以发现,我国对于行政授权的事项范围未作统一规定,而仅以个别禁止性条款加以限制,禁止有权机关将某些行政职权授予社会组织。这些禁止性条款主要包含两种类型:(1)直接规定某项职权不得授出。例如,《西藏自治区人民政府关于规范行政行为改善发展环境的决定》规定,行政机关对其职责范围内的事务(行政事业性收费),不得授权或委托其下属企事业单位或其他任何中介服务机构办理。又如,《宁夏回族自治区国土资源厅关于印发基础地理信息数据提供使用管理暂行办法的通知》规定,宁夏国土资源地理信息中心负责宁夏基础地理信息数据使用的提供,不得授权或者委托其他单位或者个人提供。(2)通过规定某项职权由专门机关行使而排除授权的可能。此类情形更为常见。例如,税收征收管理法规定,采取税收保全措施、强制执行措施的权力,不得由法定的税务机关以外的单位和个人行使。又如,行政处罚法规定,限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

  

   我国对于行政授权的事项范围仅通过个别禁止性条款以“只能由”“不得由”“禁止”等表达加以限制,涉及的具体行政职权可见表1。从中可见,这些规定涉及治安、税务、城县规划、交通管理、保密信息、司法行政、价格制定和房屋登记等领域的部分行政职权,而对于国防、监狱、货币、资源管理、食品药品监管等与国家安全、经济安全、社会稳定密切相关的重要领域却缺乏明确的禁止性规定。此外,这些禁止性规定中还有相当部分是通过规章作出的,并不能阻止上位法将这部分行政职权授出。关于行政授权事项范围的禁止性规定体现出数量少、范围窄、层级低和分散性等特征,难以对授权的事项范围形成有效限制。

  

   (二)法律保留的适用局限

  

   法律保留在我国有两层含义:一是指“行政机关只有在法律有明确规定的情况下才能作出积极的行政行为”[14],即“法无授权不可为”,这层含义上的法律保留是行政法的基本原则之一,又被称为行政法上的法律保留;二是指“社会生活中某些重要的事项,应保留给立法机关以法律规定之,其他任何法的规范都无权规定”[15],这层含义上的法律保留在立法法第8 条和第9 条中有所体现,又被称为宪法上的法律保留,也可称为“议会保留”[16]。两层含义的法律保留正与行政授权的两种行为相对应:(1)行政机关作出的行政授权必须有授权规范作为依据,否则授权无效或视为委托,这与行政法上的法律保留天然契合,但却难直接限制授权的事项范围,因为事项范围是由授权规范所规定的,行政机关仅是执行或有裁量地执行授权规范,若要规制事项范围,还是要上溯到授权规范的立法行为。(2)由于授权是通过立法行为完成的,所以在法律、法规和规章直接进行行政授权时,存在宪法上的法律保留的适用空间。同时,由于宪法上的法律保留约束的是立法行为,所以也可以通过约束授权规范而限制行政机关依据授权规范所作的行政授权。因此,法律保留原则对行政授权事项范围的限制主要体现为:立法法第8 条将部分重要事项的立法权保留于法律,这就意味着有关这些事项的行政授权的决定权保留于法律的制定机关,从而限制甚至禁止了法规和规章的制定机关将涉及这些事项的行政职权进行授出。

  

   立法法第8 条虽然是对授权立法的事项范围的限制,但由于行政授权本质上是立法行为或以立法行为为先行为的行政行为,从而排除了低层级主体将重要事项授出的权力。然而,这种限制是有限的:首先,虽然立法法第8 条将部分重要事项的立法权保留于法律,但并未禁止法律将涉及这部分事项的行政职权授出;其次,行政处罚法、行政强制法和行政许可法中分别规定法律、法规可以将行政处罚权、行政强制权和行政许可权授予具有管理公共事务职能的组织,这实际上是将部分只能由法律所决定的行政授权转授给了法规;最后,根据立法法第9 条的规定,行政法规在法律的授权下也享有对相对保留事项的立法权,即有对这部分事项作出行政授权的决定权。由此可见,法律保留原则对行政授权的限制仅囿于授权主体的决定权,即规定了不同层级主体的授权权限,层级越高则可对越多的事项作出授权决定,但并未从权力自身的角度解决何种职权可以向社会组织授出、何种职权必须保留于政府的问题。

  

  

  

   (三)国家保留理论的启示

  

   在讨论公共行政民营化、公私合作等问题时,理论界提出必须明确哪些事项不能由私主体来承担,即哪些事项属于国家保留的范围。“许宗力教授提出民营化趋势下的‘国家保留’概念,即特定的任务必须保留给国家,不容私人来取代这些任务的履行”[17],这一概念广泛存在于域外国家和地区的行政法学理论与法律实践当中。“从德国的经验来看,传统的观点认为仅有司法、警察、军事、外事、财政等领域不适合于进行民营化”[18],这也被称为“核心权力界限理论”。我国台湾学者则将国家任务划分为“任意性国家任务”和“义务性国家任务”,其中“义务性国家任务”须为国家保留,包括涉及国家独占武力的国防、外交、征税、刑罚、社会秩序、公共安全以及涉及公民基本权利保护的民生福利、义务教育等事项。[19]有的学者认为组成行政、立法、司法、考试、监察等国家机关的自我组织事项,也属于国家保留的范围。[20]美国则更为明确地通过FAIR 法、预算与管理办公室 A-76 号通知、第11-01 号函以及《联邦采购条例》等法律文件对“本质上政府的职能”作出了规定,并对“本质上政府的职能”进行了20 余项列举,[21]将统治行为(如刑事司法、国防指挥、三军管理、食品药品管制、海洋等特殊资源管制等)、货币交易及享有之资格(如货币供给的控制、课税及税收分配等)归属于“本质上政府的职能”,禁止私人参与[22]。我国学者也提出需要引入国家保留的概念,以此来确定公私界限,确保政府对自身职责的“履行责任”。[23]在探究公共任务民营化、公私合作或公私协力等问题时,国家保留理论常被采用以划分政府职权向社会转移的界限。[24]

  

行政授权与作为公共任务民营化类型之一的行政委托具有相似性,二者都是政府向社会组织转移职权的方式,但在责任承担上有所区别——行政授权是职权与责任的双重转移,而在行政委托中受托组织仅代政府行使受托职权,其法律责任仍保留于政府。相较于行政委托,行政授权对行政权的处分更深。那么,倘若一项行政职权因考虑其重要性而不宜委托社会组织行使,则原则上更不宜授权社会组织行使。[25]例如,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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