石佑启:论民法典时代的法治政府建设

选择字号:   本文共阅读 197 次 更新时间:2020-10-14 08:23:52

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石佑启  

   摘要:《中华人民共和国民法典》的颁布,标志着我国正式迈入民法典时代。这对法治政府建设提出了新要求,注入了新动力。民法典为政府依法行政提供了基本遵循,要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设,包括从有限政府、有为政府、守法政府、诚信政府、责任政府建设等方面着手,推动政府治理进入良法善治的轨道,促进政府严格规范、公正文明执法,全面提升政府的治理能力和水平,实现政府治理现代化,更好地保障公民权益。

   论民法典时代的法治政府建设

  

  

   十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》),该法自2021年1月1日起施行。这是中华人民共和国第一部以法典命名的法律,是新时代我国社会主义法治建设的重大成果,标志着我国正式迈入民法典时代。民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位,是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律,对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家,对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度,对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展,对推进国家治理体系和治理能力现代化,具有重大而深远的意义。2020年5月29日,习近平总书记在主持中央政治局就“切实实施民法典”举行集体学习时指出:各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设,把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。这深刻揭示了《民法典》与法治政府建设之间的关系,既表明推进法治政府建设在保障民法典实施中具有重要的地位和作用,也表明实施民法典为推进法治政府建设提出了新要求、注入了新动力。法治政府建设的内涵丰富、意义重大,现从有限政府、有为政府、守法政府、诚信政府、责任政府建设等方面对民法典时代的法治政府建设做些阐释。

   一、民法典时代的有限政府建设

   民法典是“社会生活的百科全书”,是市场经济的基本法,是民事权利保护的宣言书。《民法典》划定了民事主体私权利与政府机关公权力的法律界限。《民法典》第3条规定:民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,任何组织或者个人不得侵犯。第207条规定:国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护,任何组织或者个人不得侵犯。第991条规定:民事主体的人格权受法律保护,任何组织或者个人不得侵害。根据《民法典》第1002、1003、1004条的规定,自然人享有生命权、身体权和健康权,任何组织或者个人不得侵害他人的生命权、身体权和健康权。上述规定中的“任何组织或者个人”自然包括政府机关及政府机关的工作人员,也即民法典对民事权利的确认,其本身就是为个人或组织的私权利设定保护屏障,为政府公权力的行使划定边界,表明法治政府必须是有限政府。有限政府(limitedgovernment)是指在规模、职能、权力和行为方式等方面都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。“权自法出、职权法定,法不授权不可为”是法治政府的基本要求,也是有限政府的核心要义。有限政府要求政府的权力来源于法律的授予,政府的活动限制在法定的范围内。要充分发挥市场、社会及公民的作用,凡法律规定由市场竞争机制自由调节、行业组织或者中介机构自律管理、公民自主决定的事项,政府机关不得用行政权力干预,如政府机关不得随意设定行政许可,不得随意对市场价格设定强制性标准,不得随意以行政权力插手民事和经济纠纷等。

   民法典全面确认民事主体的各项民事权利,为国家公权力规范运行与社会生活自由划定了界限,必然要求公权力依法行使,不得干预民事主体的合法权益。政府机关行使职权、履行职责必须清楚自身的活动范围和权力界限,要严格遵循民法典的规定,不能侵犯公民享有的民事权利。政府存在的正当性理由是保护公民的基本权利与自由。“基本权利是设立主权权利、客观法律规范和一般解释原则的基础,对一切国家权力和国家机关具有直接的约束力,只有根据法律或者通过法律才能限制基本权利。”

   民法典通过确认公民的人身权利、财产权利及其他合法权益,确定公民私人自治的领域,划定政府行为的禁区,为政府设定不作为义务。这既约束了政府创制规则的活动,也约束了政府具体的执法行为。一是政府在创制规则时,要严格遵循法律保留原则和法律优位原则,不能与民法典的规定相冲突,不得随意创设限制或剥夺公民权利与自由或者为公民设定某种义务的规范,否则无效。二是政府在具体的执法活动中,要严格遵循“法不授权即禁止”的原则,遵守民法典的规定,不得侵犯公民的人身权、财产权及其他合法权益。在现实生活中,诸多情况下只要政府履行不作为的义务,公民的权利和自由就有保障、就能够实现。如政府不乱收费、乱摊派、乱罚款,公民的财产权就有保障;政府不违法实施拘留和采取限制公民人身自由的强制措施,公民的人身自由权就有保障。党的十八届三中全会《决定》明确提出:“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。”可见,政府发挥作用的场域不是漫无边际的,而是有限的,“政府”与“市场”之间、“公域”与“私域”之间应有一条界线,应优势互补、各展其长、和谐共生。政府权力介入或干涉公民权利的行使,必须有明确的法律规定,法律无明文规定的,政府便不得为之,要把政府权力关进制度的笼子,让政府在法治轨道上运行。

   以行政审批为例,实践中,行政权力膨胀扩张的突出体现就是行政审批过多,不断挤压、吞噬私权利行使的空间。为了治理审批乱象,我国不断深化行政审批制度改革,并强化法治保障。党的十八大以来,中央在推进行政审批制度改革的同时,提出了“放管服”改革思路,取得了积极进展。2018年6月28日,李克强总理在“全国深化‘放管服’改革转变政府职能电视电话会议”上强调:“简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命,也是近年来实现经济社会稳中向好的关键一招。” 2019年6月25日,李克强总理在“全国深化‘放管服’改革优化营商环境电视电话会议”上又强调:“把‘放管服’改革进一步推向深入,打造市场化法治化国际化营商环境。”《民法典》的出台将有助于深入推进行政审批制度改革及政府“放管服”改革,民法典确立了民事主体从事民事活动遵循自愿原则,民事主体按照自己的意愿依法行使民事权利,不受干涉。这表明,对民事主体而言,“法不禁止即自由”,在民事主体意思自治的领域,政府应保持谦抑性,不得擅自为之。可以说,《民法典》的颁布实施,对保障和扩大公民权利行使与自由活动的空间,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,优化法治化营商环境,建设一个有限、透明、诚信、责任的政府具有重要作用和深远意义。

   二、民法典时代的有为政府建设

   有限有为政府是法治政府的题中应有之义,法治政府不仅要求政府的权力受宪法、法律、法规的约束不能任意扩张,成为有限政府;而且要求政府积极履行法定职责,保障和增进公民的权益,成为有为政府。如果说有限政府解决的是政府能做什么和不能做什么的问题,那么,有为政府所关注的就是政府如何做好什么的问题。可以说,“法不授权不可为,法定职责必须为”就是对有限有为政府涵义的高度概括。现代意义上的有限政府与有为政府是不可分割的,有限政府表明政府的活动范围要有边界,政府的权力要来自法律的授予,做到职权法定;有为政府是指政府对其职能范围内的事情应积极作为,提高效能,优质、高效地服务社会公众。按照有为政府的要求,政府对其法定职责范围内的事项,不得推诿、拖延、拒绝或不予答复,而应当积极作为,防止因失职、不作为或迟延而对公民的权益造成侵害或对公共利益造成损害。民法典体现了对公民的生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利的平等、充分保护,具有鲜明的中国特色和时代精神。

   民法典将人格权独立成编,突出保护公民的健康权、名誉权、隐私权等重要权利,将人的价值和尊严置于法律保护的至高地位;民法典将绿色原则确立为民法的基本原则,突出对绿水青山蓝天的保护;民法典回应互联网、大数据时代科技进步带来的时代问题,将数据、虚拟财产纳入保护范围,增加对生物识别信息的保护等。这表明,民法典全面回应新时代人民群众的法治需求,聚焦经济社会发展中的热点和难点问题,全面加强对公民人身权、财产权、人格权的保护,形成更加规范和有效的权利保护机制,充分彰显了“以人为本、立法为民”的理念。可以说,民法典是一部以人民为中心的法典,它通过维护人格尊严、维护人身安全和财产安全、保障人民安居乐业、保护生态环境等,寄托了人民群众对美好生活的向往,对更好地维护社会公平正义,促进人的全面发展和社会全面进步具有重要意义。实施好民法典是衡量各级党政机关履行为人民服务宗旨的重要尺度,各级党政机关在开展工作中应充分尊重和保护民事权利,在保证民法典的有效实施中应发挥示范和带动作用。

   相对于政府的义务(不作为义务和作为义务)而言,公民的权利可分为两类。一类是自我实现的权利,此类权利如上文所述,只要政府履行不作为的义务,就能够实现。另一类是靠政府履行作为的义务才能实现的权利,如公民取得房屋产权,需要政府进行行政登记,颁发产权证书;个人或组织取得国有土地使用权,需要政府实施行政许可,颁发许可证书;因发生地震、水灾等自然灾害或发生重大疫情而使公民陷入困境时,政府要实施救助,以帮助公民度过难关等。民法典对政府不作为的义务与作为的义务均有设定。民法典时代的政府应既是一个有限的政府,也是一个有为的政府,政府要在守法的前提下,积极履行法定职责,在保障公民权益、增进公民利益方面大有作为,更好地发挥其在保障交易安全、维护市场秩序、营造法治化营商环境中的积极作用,真正成为人民信得过、靠得住、用得上的公共服务型政府。

   “只有政府认真对待人权和公民权利,人民才会认真对待政府、法律和秩序。”政府不仅不能越权和滥用权力来侵害公民的权利和自由,而且还要积极履行法定职责以保护公民权利和增进公民的利益,不得失职、渎职。这要求包括以下方面。第一,政府要加强同民法典相关联、相配套的法规制度建设,并不断总结实践经验,对相关的行政立法予以修改完善,以实现行政法规、规章与民法典的有效衔接;对同民法典的原则和具体规定不一致的有关规定,要抓紧清理,该修改的修改,该废止的废止,以保障民法典的有效实施。第二,政府在具体的执法活动中,要全面履职,积极保护公民权益。一是政府要坚持行政为民,大力开展“减证便民”行动,全面清理烦扰企业和公民的“奇葩”证明、循环证明等各类证明。二是政府应积极履行保护和给付的义务,确认和保护公民的人身权益和财产权益。如政府应依法进行婚姻登记、收养登记和权属登记等;政府征收集体所有的土地,除依法给予补偿外,还应安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活;政府征收公民住宅的,除依法给予补偿外,还应保障被征收人的居住条件等。三是政府对基于特殊原因或处于特定条件下的个人或组织有提供救助的义务。如政府有关部门在自然人的生命权、身体权、健康权受到侵害或者处于其他危难情形时,应当及时施救。四是政府应对民事主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事纠纷依法进行裁决,如对权属纠纷的裁决、对侵权纠纷的裁决和对损害赔偿纠纷的裁决等。五是政府应对具备条件的个人与组织依法予以许可。如经营许可、国有土地使用权许可等。六是政府应对侵害公民人身权或财产权的违法行为依法予以制止。七是政府要依法履行监管职责,维护公民权益或公共利益。

“在民法慈母般的眼里,每一个人就是整个国家。”在行政法慈父般的眼里,每一个人都是政府保护和服务的对象。民为邦本,法系根基。无论是私法还是公法,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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