王立峰:中国共产党党内法规的学术属性

选择字号:   本文共阅读 134 次 更新时间:2020-07-01 07:59:59

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王立峰  

   作者简介:王立峰,吉林大学匡亚明特聘教授,吉林大学行政学院教授、博士生导师。

  

   内容提要  完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要内容,也是独具中国特色的“新型政党制度”的根本要求。坚持依规治党与依法治国有机统一,必须推进以党内法规建设为中心的制度治党实践。党内法规研究正逐渐成为法学和政治学的新兴领域。只有明晰党内法规这一概念的学术属性,消除学科间的屏障,才能达成学术共识。党内法规作为“新型政党制度”的内部正式规范,兼具法治性、制度性与政治性的多重属性,是扎根于中国国情的特色政党制度,需要多学科的学者共同提供智力支持。

  

   关键词  中国共产党党内法规  依规治党  学术属性  法治  新型政党制度

  

   问题的缘起

  

   近些年来,“中国共产党党内法规”(简称党内法规)作为一个新兴的学术概念,得到了法学、党建学、政治学等领域学者的青睐,学术研究热度不断升级,学术著作与研究论文不断激增。鉴于“党内法规”可能作为二级学科的未来建制,围绕党内法规而展开的专业设置、人才培养、研究机构与教材编写等活动都提上了日程。“党内法规”之所以能够成为学术热门话语,是因为其紧密契合于国家治理现代化与全面依法治国的战略全局,是由执政党主导的党治与法治双元治国理政格局下的政党制度的自我创新。“党内法规”从政党的政策性话语转向学术性话语离不开当下中国政治体制改革与法治国家建设作为其现实的场域。中共中央分别出台了《中国共产党党内法规制定条例》《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013~2017年)》《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018~2022年)》,这是中国共产党历史上第一次系统地编制党内制度体系的战略工程。中共十八届四中全会把“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系内,引起很多法学研究者的关注,“软法理论”“特别权力说”“多元法理论”等观点成为将党内法规纳入法学研究范畴的证成依据。传统党建和党史研究更不可能忽视这一新的研究热点,从党的制度建设的实践经验追溯制度治党的发展趋势。政治学领域则更关注政党的制度分析,采用比较政治学方法,对比中国与西方政党理论的差异,从马克思列宁主义政党理论中撷取资源,建构中国特色的政党制度与政党理论。统筹推进依规治党与依法治国的实践要求理论上必须整合既有理论和各学科资源来构建具有学术自主性的学术共识。

  

   在党内法规的学术话语生成、学科体系构建过程中,不可回避的问题在于如何定位党内法规的学术属性,进而才能有的放矢地构建其学科体系。问题核心聚焦于党内法规的性质,外在表征为党内法规与国家法律的关系。可是当下多学科研究视角和理论介入并未带来一致的学术共识,既有党内法规研究存在学者们自说自话,导致理论无法有效回应实践需求的问题。“不知道目的地,选择走哪条路或确定如何走某条路都是无甚意义;然而,不知道目的地的性质,无论选择哪条路还是确定如何走某条路,却都有可能把我们引向深渊。”“党内法规”的学术性话语生成不能脱离其生成这一概念的制度情境,需要做到概念、术语与范畴的正本清源,在学术批判和反思中重构其学术属性。

  

   “中国共产党党内法规”学术属性的多元研究进路

  

   1.基于“软法”与“硬法”区分的法学论争

  

   “党内法规软法说”最早是由姜明安教授提出来的,他认为“党内法规”的基本定位应该属于社会法和软法,而非国家法和硬法。“软法论”一经提出就得到了一些学者的认同,党内法规是一种行为规则,不完全具备国家法的要素,但有类似于国家法律的约束力,“党规党法完全符合软法的特征,它是一种典型的软法”。党内法规虽被认为归属于软法,但它又具有硬法属性。学者对此的解释是,党内法规就是一种尽管被纳入软法范畴但实际上却并不“软”的软法,是软法中的“硬法”。软法理论作为“党内法规”嵌入法学视域的一把楔子,促使更多宪法、行政学等公法学者转向了党内法规研究,但由于“软法”概念作为舶来品,其多元的社会法因素会动摇主流的马克思主义的国家法根基,也引发了广泛的学术争鸣。有的学者认为,用软法理论来分析“党内法规”概念的合理性,是错误地应用了正确的理论。需要跳出“软法—硬法”的分析框架,从党内法规与国家法律的相似性而不是软法与硬法的差异性上论证“党内法规”概念,可以用“权限规范论”来分析党内法规的特殊性。“权力规限论是指,中国共产党为更好地行使执政权,自觉借鉴国家法律对国家权力的规范和限制方式,运用党内法规来管党治党,实现党内管治的法治化。”从“软法”最早可溯源于国际法,而后被罗豪才教授引入公法领域这一概念生成论起,有学者指出党内法规的“软法论”存在几大局限:党内法规“软法论”忽视了党内法规非国家法的前提;忽视了中国共产党领导和执政的特殊性;偏离了党内法规的价值追求和目标指向;忽略了党内法规与党的政策的界限。在对党内法规“软法论”的商榷和反思中,党内法规的学术属性成为学者们争鸣的主题,“党内法规既有法律的一些特征,又有政策的一些特征,是具有法律与政策二重属性的规范性文件”,“党内法规的法政二重属性归根结底源于我国的政治现实,是党的领导权威赋予了党内法规以某些类似于国家法的特征,同时也使党的执政功能保留了其政策特征”。党内法规具有双重特性,既姓“党”,也姓“法”。有的学者认为,在思维模式上,党内法规既坚持党性思维,也坚持法治思维;在调整范围上,党内法规既调整党务,也调整部分国务;在规范对象上,党内法规既约束党组织与党员,也约束非党组织与党外人士;在权益配置上,党内法规既体现义务本位,也注重权利保障;在基本原则上,党内法规既遵循“法不禁止者即可为”原则,也遵循“规无明文规定者不可为”原则。有的学者借用行政法学的“特别权力说”来阐释党内法规的属性,鉴于党组织与党员之间具有特别权力关系的一般属性,行政法上的特别权力关系理论不仅可以充当党内法规的正当性基础,而且也可以为党内法规的适用范围与效力边界提供理论依据。“正是基于特别权力关系,党内法规才具有独立于国家法体系而独立存在的正当性,同样是基于特别权力关系,党内法规的适用范围当受‘特别关系’之拘束,其效力不宜漫过‘特别权力关系’之边界。”还有学者认为从道德效力、应然效力、实然效力来看,党规无疑是“法”,而且是一种有别于一般社会组织制定的“软法”的“硬法”,进而提出了“党内法规”与“党导法规”共同构成了党规,前者适用于党内,后者具有外溢性,“以党自身治理规则的形式出现,但在实际政治生活中,对党外生活及非党组织同样具有决定性影响”。

  

   2.党建历史与经验中的约定俗成论

  

   作为依规治党之规的“党内法规”是政党制度建设的重要内容,从中国共产党诞生之日起,以党的章程为核心的制度治党实践便已开始。在1938年中共六届六中全会的报告中,毛泽东在“党的纪律”标题下提出了“党规”这一概念,所针对的问题就是张国焘严重破坏党的纪律的行为,“为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党规,以统一各级领导机关的行动”。党建领域学者在发掘中共党史方面为“党内法规”找到了概念的经验证成依据,并通过梳理制度治党的实践路径,为党内法规研究提供一种约定俗成的阐释路径。“回顾党规制度建设发展历程,党规制度建设总是紧贴党的革命、建设、改革实践,回应现实需要……党规弱则党乱国衰,党规兴则党治国盛,党规建设与治党执政实践发展同呼吸、共命运。”建立和健全党内法规制度体系是中国共产党制度治党实施中一贯追求的目标和任务。依据新时代依规治党的新目标,“应当科学分析中国共产党党内法规制度建设的历史阶段和历史特点,科学总结党内法规建设的历史经验”。治国必先治党,治党务必从严,从严务必依法。一个政党内部规章制度的完备程度,是其政党制度建设成熟与否的重要标志,“我们党始终重视党内法规制度建设,基本实现了党内权力运行和党内生活的一些主要领域有章可循、有规可依,为党领导的革命、建设和改革事业发展提供了有力的制度保障”。许多学者从制度治党的进路阐述了党内法规的发展历程,党内法规不断完善,逐步走向体系化。制度治党是党的建设的重要内容,是政党永葆先进性、组织性和合法性的必然诉求,党内法规体系完善是新时代制度治党的必然要求。

  

   3.党内法规的政党制度属性

  

   政党体制与政党制度是政治学分析党内法规的理论视域,如何在借鉴与区分西方政党理论的基础上构建中国特色的政党理论,并在中国特色政党体制之中界定党内法规的制度属性,这是当前政党政治研究的重点突破方向。有些学者试图从马克思主义经典著作中寻找答案,列宁认为党是直接执政的无产阶级先锋队,是领导者。“列宁的先锋队理论”不仅能够证成“一党执政”的合法性,也能够阐明党内法规的政治属性。作为马克思主义政党,一党执政是坚持社会主义道路的根本保障,中国共产党的领导是中国特色社会主义制度最本质的特征。“为了凝聚政党力量,发挥政党作用,实现党的奋斗目标,需要建立一套稳定和严密的组织机构和规章制度”,“共产党必须按民主集中制的组织原则组织起来,包括要有统一的党章、党纲、党纪和领导机构”。有的学者从比较政治学角度,分析中国政党制度与西方政党制度的差异性,指出作为革命性政党,在先有政党后有国家的经验事实面前,政党制度发展体现为一种制度发展与制度探索的历程,在这一层面,中国共产党党内法规必然从不成熟走向成熟,制度体系在发展中不断完善。“放眼世界,一个国家发展进步的重要条件是采用适合国情的政治制度”,“当代世界政党制度发展的总体方向是现代化、民主化、制度化,各政党自觉地将自己置于政党制度的制度约束之下”。有的学者在比较世界各国政党制度的基础上,区分了“政党法制”与“政党法治”的概念内涵,指出要从政党—国家—社会关系与民主政治发展角度看待政党制度,“在民主政治时代,国家法律必须尊重、维护政党权益;在法律允许的范围内,政党拥有‘法不禁止皆自由’的政治权利;在政党内部,许多具体的内部关系需要内部规则来调节”,“只有政党法律规范、内部规范、社会规范相互协调,协调作用,才有利于政党政治秩序的维护”。可见,“党内法规”的政治学属性可从政党体制与政治制度的框架之中得到证成,必须放置于符合一国的国情和经验的政党模式之中进行思考。

  

   4.几种研究进路的评述

  

首先,“党内法规”是带着“法治”标签进入法学研究视域的,宪法、行政法的公法理论与研究方法成为注释和证成的主流,“软法理论”“特别权力说”“社会法理论”被引介得最多,更有很多学者希望把“党内法规”作为法学领域的新兴概念或范畴。但是,这一研究进路遇到的最大瓶颈问题是,如何定位党内法规与国家法律的关系,即党内法规的法治属性是否意味着党内法规也是一种法律。因此,学者提出要突破传统的“国家法”的认知,重新定义法律的概念。但附随而来的一系列问题是:在软法范围内的党内法规如何区分于一般社团组织的内部规范?如何看待党内法规的硬性约束力?如果把党内法规作为法律,马克思主义法学概念体系是否需要重构,会不会滑向西方社会法的理论窠臼?党内法规的合宪性如何实现?宪法监督能否应用于执政党的治党实践,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江海学刊》2020年第1期

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