吕德文:农村疫情防控及其社会机制——以“隔离”为中心的讨论

选择字号:   本文共阅读 1268 次 更新时间:2020-06-05 11:07

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吕德文 (进入专栏)  

【内容提要】 以“隔离”为核心的疫情防控策略是否可行,不仅取决于传染病防治的技术要求,还取决于人们对疫情“新秩序”的适应性。在新冠病毒疫情防控中,地方政府采取了准军事化的抗击手段,并激活了社会的自我保护机制。不同地方因社会结构不同,疫情防控的具体策略、微观社会机制和社会适应性也有所不同。“全政府-全社会”的疫情防控战略,对社会进行了高度动员,实现了多种社会控制方式的有机结合,从而取得了一定成效。

【关键词】 新冠病毒 社会隔离 疫情防控 社会机制


一、引言

2019年12月,新型冠状病毒感染的肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情在武汉市发生,并逐步扩散至湖北省和全国各地。新冠肺炎疫情恰好暴发在春节人口大流动时期。仅仅是在核心疫区武汉,在2020年1月23日封城之前,便有五百万人口外流。其中,绝大部分是大学生和农民工返乡人群。这对全国各地,尤其是农村疫情防控提出了挑战。

疫情发生以来,国家依法将新冠肺炎纳入乙类传染病,采取甲类防控措施严格管理,各省、自治区、直辖市相继启动突发公共卫生事件一级应急响应。中共中央在2020年1月25日成立了应对疫情工作领导小组,并建立了联防联控机制。中央将疫情防控视作“人民战争、总体战、阻击战”, 地方党委、政府亦用战时状态、战时管制、战时体制等军事术语来表述其疫情防控策略。从政府治理形态来看,各级政府的确也借用了军事组织技术来重构政府行为。比如,党委、政府通过建立疫情防控指挥部来加强统一领导,通过“战时纪律”来强化干部监督,通过“不惜一切代价”来调配防控资源。世界卫生组织专家将中国的联防联控、群防群治防控方式概括为“全政府-全社会”模式,充分肯定了其效果。

传染病防治应当秉持早发现、早诊断、早隔离、早治疗(简称“四早”)原则,是一个广为人知的社会事实。“全政府-全社会”模式在疫情控制上的成效,毋庸置疑。但是,这种模式存在争论。有学者评论,恐惧、指责,以及启用准军事化手段抗击疫情,也许是没必要的①。这一质疑,源自于传染病社会学关于社会隔离的理论认知。在《疯癫与文明:理性时代的疯癫史》中,福柯发现了“隔离”的社会意义。他认为,中世纪麻风病的消失,并非医疗实践的结果,而是和隔离这个社会机制密切相关;并且,在这个过程中,“既是一种社会排斥,又是一种精神上的重新整合”的“严格区分”,成了文明社会的“习俗”②。至今,伴随着流行病暴发而出现霍布斯式的医学噩梦——一切人对一切人的战争,已经是传染病社会学的核心议题。这个霍布斯式的医学噩梦,主要表现为:第一,对瘟疫的恐惧、恐慌、疑心和污名;第二,道德争议、潜在解决方法和个人出于各种不同原因的转变③。可见,传染病流行中的社会-心理模式,和传染病防控的基本原则,在隔离这一社会机制中重合了。

本质上,霍布斯式的医学噩梦源自人们习以为常的社会秩序遭到了破坏。以隔离为核心的疫情防控策略是否可行,不仅取决于传染病防治的技术要求,还取决于人们对疫情“新秩序”的适应性。那么,政府在疫情防控中的战时行为,社会是如何回应的呢?换言之,“全社会”的疫情防控是如何实践的?笔者所在的团队在疫情期间曾对全国除湖北以外的14个省98个县的104个村,以及湖北省内的13个市(州)的28个村(社区)的疫情防控工作开展田野调查。本文以田野调查资料为基础,分析农村疫情防控模式及社会机制。


二、隔离的治理技术

从医学角度来看,隔离因传染病防治的技术目标而设置。它包括两个环节:一是控制感染源:针对确诊患者、疑似患者、不能排除感染可能的发热患者和确诊患者的密切接触者等“四类人员”,乃至于一般意义上的流动人口,采取了必要的隔离措施;二是切断病毒传播渠道:核心是避免聚集性感染,通常采取关闭公共场所,控制人口流动等综合策略。从田野调查来看,农村疫情防控主要采取道路管控和人口管控两种物理隔离技术。

(一)道路管控

疫情暴发初期,一些农村地区自发的“封村堵路”等“硬核”防控模式,流传甚广。“外防输出(入)、内防扩散”的疫情防控目标确立以后,道路管控的规范化程度逐渐提高,并成为各地普遍采取的隔离技术。只不过,管控的力度、范围因时因地有所不同。

道路管控技术是依据疫情防控的属地管理规则而来的。县域治理是国家治理的基石。县拥有完整的政治行政功能,反映出国家行为的一致性和制度的整体性;同时,因处于国家与社会的交接面上,其运行更具多样性。因此,全国各地开始启动一级应急响应机制后,县级党委和政府成为农村疫情防控的实施主体。由表1可见,农村疫情防控等级和道路管控范围是相互匹配的。从田野调查来看,绝大多数地区一开始就采取了县与县、乡与乡之间的道路管控措施,包括暂停公共交通,在国道、高速公路等入境口设置检测站。随着疫情的进一步发展,尤其是2020年1月25日党中央对疫情防控工作进行了再动员、再部署之后,各地的交通管控等级普遍提升,“封村堵路”成为一些地方采取的措施。只不过,相较于村民自发地用大卡车、推土机、土堆等“硬核”封堵措施,规范设置的卡口都留有应急通道,派专人值守,村民如有特殊情况,亦可凭村委会开具的证明自由出入。在湖北等疫情较为严重的地区,在疫情防控的攻坚期出台政策,明确指出要实行最为严格的24小时村(社区)封闭式管控措施。据此,各地农村采取了限制农户外出,禁止人员聚集等措施。比如,村内有专人每日巡逻,制止人员出门;村民必须有乡镇指挥部开具的通行证才能外出。少数地区,还实行有奖举报、封门等更为严厉的“禁足”措施。

卡口可以被视作疫情防控过程中国家权力的基础设施。正是通过卡口这一物理装置,乡镇干部、村干部、卫生人员、警察等不同类别和层级的治理力量得以重新组装;各个卡口通过交通线,构筑了农村疫情防控的毛细血管。因此,卡口越多,也就意味着管控力度越高。笔者在田野调查中观察到,华东某镇共有24个村(社区),在疫情防控工作开展之时,就规划设置了52个卡点。随着疫情防控强度的大幅提升,又在几个防控薄弱环节增加了几个卡点。所有乡镇干部都下沉至村(社区),和村(社区)干部、志愿者等一起守卡点。如此,以卡点为据点,当地政府编制了一张“严防死守”的疫情防控网络。

(二)人员管控

就农村防疫措施来看,人员管控的对象主要包括三个层次:一是对感染者、疑似感染者、无法排除的发热者和密切接触者等“四类人员”进行严格管控,大多数地方都采取了集中隔离方式;二是对在疫情暴发期间去过疫区和来自疫区的人员进行摸排管控,主要采取居家留观的措施;三是对所有人员实行管控,倡导不出门、不聚会,有条件的地方还结合封闭式管理措施严格限制人员外出。

人员管控是建立在人口信息摸排基础上的。在社会控制上,这一工作的意义在于确定人员身份。对于疫区的摸排工作而言,其重点在于识别 “四类人员”。然而对于非疫区的摸排工作而言,除了“四类人员”,大量排查工作是为了识别有可能被感染的人群。在实际操作过程中,便是排查来自疫区的流动人口或在疫情发生期间到过疫区的本地人。在绝大多数农村地区,随着工作力度的进一步加大,摸排范围也逐步扩大,实现了人口摸排的全覆盖。

一旦确认了人员身份,则加以实施“严格区分”的措施。具体而言,不同的对象“隔离”等级有明显差异。第一,对“四类人员”采取最严格的集中隔离措施,由医院等专业机构实施。第二,对高风险人员,实行居家隔离措施。各地采取了包括乡镇(街道)干部、村(社区)干部、村(社区)医生和民警在内的“四包一”工作机制,对这类人员采取定期测量体温,严格“禁足”,提供生活服务等隔离措施。第三,对其余人员,则通过政府宣传,交通阻断,关闭公共场所,取消聚集活动等措施,以社会面管控的方式减少人员交往。

通常而言,隔离的等级越高,其区别度就越大。各地在疫情防控过程中,对确诊患者都进行了详细的流行病学调查,并将调查结果在当地媒体上公布。某种意义上,确诊患者在当地并无隐私可言,人们可以轻易识别。各地对高风险人员,亦通过制作“四包一”标示牌,贴公告,温馨提示,拉横幅等方式,在社区范围内广泛告知。很显然,隔离措施是建立在特定的权力基础设施基础之上的,并通过一系列治理技术加以实现的。同时,不同的隔离技术,必定是建立在特定的社会和文化结构基础之上的。


三、隔离类型及其社会基础

在新冠疫情防控中,各地在对“四类人员”的隔离措施上,基本上都遵循医学标准,采取医院集中隔离的方式进行。从田野观察来看,各地对高风险人群的隔离措施和社会面管控,具有明显差别。

概言之,隔离是一项典型的社会控制。在具体实施过程中,地方政府基于统一的技术要求、疫情严重程度和基层行政风格的不同判断,会采取不同等级的隔离措施。比如,对“四类人员”,按照卫生行政部门发布的技术要求,各地都选择了集中隔离措施。但是,对从疫区返乡人员和外来人口,每个地方的选择就有所不同。田野观察发现,新疆生产建设兵团等具有鲜明的准军事化行政风格的地区和单位,采取了“一刀切”式的集中隔离措施;在出现病例后,政府还采取了宵禁等社会面管控措施。大多数地方则选择了居家隔离措施,辅之以普通的交通和人员管控措施。然而,在湖北的一些农村地区,因为来自武汉的人口比较多,政府和群众对风险的感知反而比较低,一段时间内并未采取有针对性的隔离措施。

从社会控制的性质来看,隔离措施主要有三种类型(见表2)。一是正式控制。这是一种以法律和法规为依据,并依靠国家权力机构,按照特定程序实施的社会控制。疫情防控中的隔离措施,在《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等正式法规中都有相关规定。基层政府和工作人员依照这些规定对特定人群和场所开展隔离措施。

二是非正式控制。这是一种依据地方性的规范,以特定的社会网络和社会情绪为基础的社会控制。伴随疫情而出现的“社会流行”,包括针对病毒和感染者的社会恐慌、道德评价,乃至于采取未经正式机构授权的社会排斥行为,往往都容易转化为非正式的社会控制。

三是亚正式控制。近年来,一种介于正式控制和非正式控制之间的亚正式控制方式,在中国社会控制中起到越来越重要的作用④。亚正式控制主要依靠社区居委会、村委会等自治机构及半正式行政人员,以地方政策和行政指令为依据,并依赖于个人权威和社会网络所实施的社会控制。在群众路线的谱系中,群众动员往往首先动员党员、村干部等积极分子,并依靠这些群体推行政策⑤,这实际上是一个典型的亚正式控制方式。这一治理方法,在防疫工作队、“四包一”等疫情防控机制中,也被延续下来。

在实践中,隔离措施都是不同社会控制方式共同起作用的结果。在绝大多数情况下,正式、非正式和亚正式控制方式还会相互传导。通常而言,正式控制措施越是严厉,亚正式控制的动员程度就越高,非正式控制反应也越大。这意味着,尽管隔离的医学标准和治理技术是一致的,隔离措施的选择,以及权力运作的技术,却是建立在特定的社会和文化结构基础之上的。各地面对疫情的政策应对或许是一致的,但不同社会可能有不同的文化偏好、结构类型,以及可供使用的具体做法。从村庄结构的视角来看,中国农村有团结型、分散型和分裂型三种理想类型⑥。不同类型的村庄,对疫情防控的反应有明显差别。

第一种类型是团结型村庄。在南方一些宗族势力较大的地区,血缘关系和地缘关系高度重合,导致村庄有较强的认同和一致行动能力。在这种情况下,只要国家政策符合村庄利益,就很容易转换为村庄内部事务。在疫情防控过程中,团结型村庄的亚正式和非正式控制机制往往代替了正式控制机制,疫情防控的各项措施可以有效落地。比如,村组干部、党员、村医既是被正式权力认可的疫情防控人员,亦是村庄内部有威望的人士。在疫情宣传,尤其是对高风险人群采取隔离措施的过程中,他们往往采用地方型的规范开展工作,既约束高风险人员的行为,又强调帮助和保护返乡人口的责任。

第二种类型是分裂型村庄。在华北等典型地区,血缘关系被地缘关系切割,村庄内部有多股行动力量,一致行动往往以相互竞争的形式呈现。其结果是,正式控制机制有较强影响力,亚正式控制机制比较发达,疫情防控能力也比较强。比如,村委会在执行疫情防控措施时,容易以集体利益为由,不惜牺牲少数村民的利益过度实施,对高风险人员约束有加却保护不足。华北的不少村庄均容易出现“硬核”防控措施,采取封村堵路,在居家留观人员家门口拉横幅等措施。

第三种类型是分散型村庄。在洞庭湖平原和江汉平原等地区,村民居住分散,社会原子化特征比较明显,村庄集体行动能力较差,地方性规范也比较弱。通常而言,政策执行的力度取决于国家介入的程度。在疫情防控过程中,亚正式控制和非正式控制机制都比较弱,严重依赖正式控制机制。在有些贫困地区,地方政府迅速将扶贫工作队就地转化为防疫工作队,疫情防控措施就比较到位。但是在武汉周边的一些农村地区,由于疫情防控初期行政介入较少,出现了道路和人员管控都不到位的情况。然而,随着省市政府迅速提高防控等级,严格实行村(社区)24小时封闭式管控措施,这些地区又出现了封门、砸家庭麻将桌等极端措施。

可见,在农村疫情防控过程中,尽管隔离的类型和技术具有相似性,但不同地区因社会和文化结构不同,对隔离技术的选择和隔离措施的适应程度,有极大差别。这也就意味着,疫情防控的社会机制也会有显著差别。


四、疫情防控的社会机制

任何新疫病都会引发社会恐慌、道德争议和一致行动等社会现象。面对新冠肺炎疫情,国家是以准军事化手段抗击的。但是,这一应对方式并不意味着不考虑社会的适应能力。恰恰相反,“全政府”的疫情防控模式,是建立在“全社会”基础之上的。准军事化的抗击手段,恰恰是以激活社会的自我保护机制作为前提的。只不过,不同社会疫情防控的微观社会机制也有所不同。

事实上,几乎每一项疫情防控措施都会在不同程度上激活当地社会的自我保护机制。

一是恐慌。对瘟疫的恐惧、恐慌、疑心和污名,是疫情期间普遍的“社会-心理”表现。这源自于人类对未知危险的天然恐惧,但也和人们的风险感知和社会安全阀有直接关系。田野观察发现,不少地方的民众根据社会记忆,把新冠病毒理解为“人瘟”,认为一旦感染上病毒,就“没救了”。在疫情防控期间,地方政府都会公布详细的确诊、疑似病例数据,以及确诊患者的流行病学调查报告。不过,准确而公开的信息,并不意味着社会恐慌的消弭,而是有意外后果。比如,确诊和疑似病例的多少,居住地距离的远近,确诊病人的活动轨迹等信息,都会直接影响社会恐慌与否。只不过,恐慌是相对的。比如,在湖北农村这些核心疫区,只要村庄里没有确诊病例,人们就普遍觉得“安全”。但在非疫区,只要县里公布了有确诊病例,尤其是发生在本乡镇,人们就普遍有恐慌感。还有,湖北农村的武汉返乡人员比较多,人们对疫情反而不敏感,觉得“农村空气好,不会感染病毒”,对返乡人员也无戒心。在其他地区,人们对湖北和武汉返乡人员却普遍有戒心。在分裂型和分散型的村庄,一些民众还会对湖北返乡人员产生集体排斥。比如,湖北返乡人员家中来了“四包一”工作组后,很容易被邻居传言为已经感染了病毒,人们对其避之不及。反过来,返乡人员为了免于受到集体排斥,也更容易配合政府的居家隔离措施。在这个意义上,恐慌往往是开启社会安全阀的一把钥匙。政府公开疫情信息,本意是为了消除社会恐慌,却意外激起了一些人的恐惧心理,进而对高风险人员产生心理戒备,反而达到了疫情防控的目标。

二是社会隔离。几乎所有的物理隔离措施,最终都会表现为特定形式的社会隔离。比如,提倡“不出门”,实际上是承认了家庭本位的交往原则。在绝大多数地方,家庭内部很难做到社会隔离。提倡“不聚集”,具体而言,丧事简办、红事不办,说明农村社会交往是有伸缩性的,可以因疫情防控措施而调节。大体而言,社会隔离的措施也遵循差序格局的人际交往原则。越是处于社会关系的内圈,如家庭和扩大的家庭内部,人们之间的交往越不容易受到疫情防控的影响。甚至于,还很可能因为风险共担的意识而强化了交往密度。反之,在一个熟人交往圈中,越是处于外圈,如一般的邻里关系,则越容易被物理隔离措施所影响,交往密度急剧下降,甚至出现社会排斥现象。只不过,在具有不同社会结构的村庄中,社会隔离的具体表现有所差别。在团结型和分裂型村庄,家族内部的交往密度虽受影响,但很难实现彻底的社会隔离。而在分散型村庄,疫情防控措施里哪怕透露出微妙信息,也容易导致人际关系的疏离。湖北返乡人员在团结型和分裂型村庄,都容易受到家族成员的照顾。人们之间可能戴着口罩,隔着距离,但仍然会打声招呼,平常也会以适当的方式帮忙解决生活物资问题。但在分散型村庄,熟人之间则会回避交往,“路上见到了,掉头就走”。事实上,疫区之外的家庭聚集性传播占绝大多数,而社区性传播占少数,这不仅为宏观数据所证实,也符合田野发现。

三是一致行动。采取一致行动是疫情防控的必经阶段,无论这一行动是否合适。一方面,民众有一致行动的要求。比如,要求政府采取一切可能的措施阻止疫情蔓延,乃至于不惜牺牲特定人群的权益。另一方面,政府也需要对民众的一致行动做出政策反应。比如,各级政府对疫情信息的发布并非一开始就那么细致。将确诊患者的详细个人信息和行动轨迹公之于众,客观上会陷感染者于不利境地。但最终,各地都选择了公开信息这一做法,显然是满足了多数人的一致要求。一致行动主要表现为社会排斥和社会团结这两种类型,不同村庄因社会结构的差异,采取的一致行动方式也有显著差异。在一些分散型村庄,由于村庄内部存在信息不对称问题,人们之间的社会关联并不紧密。地方政府为了尽快摸清“四类人员”信息,或者为了有效管控居家隔离对象,设置了有奖举报措施。这意味着,疫情防控措施客观上调动了社会排斥机制,政府和社会在置高风险人口于监控中达成了一致。与之相反的是,在大部分团结型村庄,一致行动采用的是社会整合机制。由于村庄内部信息透明,社会关联比较紧密,高风险人口有较强的自我约束意识,且村民也以提供帮助的形式共担风险,客观上也达到了防控目标。

综上,从国家与社会关系的视角来看,各地的疫情防控虽然都以激活社会自我保护机制为基础,然而无论是恐慌、社会隔离还是一致行动,其微观社会机制都有较大差异,甚至于截然相反。北方某些农村地区出现的“硬核”措施,综合运用了拉横幅、封门等污名化手段,多数人对少数人的集体排斥等社会机制。然而原子化地区一般没有细致的群众工作,主要采用广泛宣传,动员群众监督举报的方式进行,以激活个体恐惧感进而达到集体排斥的效果为基础。在宗族型村庄,疫情防控则主要采用社会团结机制,依靠在地化的村干部用非正式的方法展开宣传和防控,既不可能有拉横幅等污名化措施,亦不采取鼓励举报等分裂社会的措施。


五、结论

以准军事化手段应对新冠肺炎疫情,可谓是中国治理模式的具体表现。它既是“全国一盘棋” “集中力量办大事”等制度实践的必然结果,也是运动式治理等具体工作机制的实际运用。然而,既有的理论假设往往将准军事化手段和人们对新型传染病的适应性相对立,认为准军事化手段很可能会破坏人们对“新常态”的适应性,反而会加剧社会恐惧、道德争议和社会排斥等问题。事实上,伴随着流行病而来的恐慌、失序和失信等各种社会现象,的确在不同程度上存在。在特定时期和特定地区,这些社会流行也给疫情防控带来了次生灾害。比如,武汉“封城”之后,一度出现了“医疗挤兑”现象,反而增加了传染病的流行规模。但从农村疫情防控的田野观察来看,政府积极的疫情防控措施一旦考虑到特定的社会和文化结构,反而可以调动社会的自我保护机制,以更为简约有效的方式应对疫情。

尽管隔离是传染病防治的科学共识,但它必定涉及的社会隔离,是建立在特定的社会和文化结构基础之上的。中国农村存在着区域差异,地方政府尽管都采用了准军事化手段,农村疫情防控的具体表现却有明显差异。这说明:第一,社会隔离的具体策略,不同社会有不同的偏好。大致而言,尽管农村社会都存在多元社会控制方式,但团结型村庄偏好使用发达的非正式控制方式,分裂型村庄偏好采用亚正式控制方式,而分散型村庄则较为依赖正式控制方式。第二,在不同社会,社会隔离的微观机制会有不同。大致而言,农村社会在疫情期间都在不同程度上存在恐惧、社会隔离和一致行动这三个反应。团结型村庄主要采用社会团结、风险共担的机制应对疫情,分裂型村庄主要采用集体排斥的方法应对疫情,而基于个体恐慌感的自保行为,在分散型村庄的疫情防控中表现明显。第三,人们对社会隔离的适应性会有不同差别。隔离既是一种社会排斥,但也是一种社会重组。总体而言,在疫情期间,团结型村庄的适应能力比较强,对高风险人口的污名化、歧视等社会排斥比较少见。人们之间通过风险共担,反而强化了社会团结。在分裂型村庄,小集团间的风险共担和村庄集体排斥共存,疫情防控进一步强化了村庄内部竞争机制。分散型村庄对疫情防控的适应性较弱,恐慌和相互猜忌,进一步损伤了本就脆弱的社会关联。

和其他政府治理截然不同的是,传染病防治是建立在“隔离”策略基础之上的,它不可能是一个纯粹意义上的行政行为,也很难仅仅依靠医疗技术达到效果,而是要积极干预人们的行动,甚至改变正常的社会运行方式。因此,疫情防控措施是否有效,并不在于政府采取何种应对措施,而在于政府措施和社会应对是否匹配。积极的政府防控措施,必须以深入的社会动员为基础。田野观察发现,当前绝大多数农村地区还存在较为发达的社会动员网络。比如,一些贫困地区正在实施“脱贫攻坚”,地方政府在每个村都建立了扶贫工作队。这一正式的社会动员方式,在疫情防控中发挥了积极作用。很多地方将扶贫工作队就地转化为疫情防控工作队,高效完成了防控任务。农村地区还保留的较为完整的社会网络,亦给政府的社会动员提供了路径依赖。在这个意义上,“全政府-全社会”的疫情防控战略因为同时实现了官僚体系和社会的高度动员,正式、非正式和亚正式的社会控制有机结合,从而取得了较大成效。

【注释】

①罗伯特·丁沃尔:《我们应该降低抗击“新型冠状病毒”这场战事的级别》,科学猫头鹰网站,http://www.sciowl.com/2020/02/02/we-should-deescalate-the-war-on-the-coronavirus/。

②[法]米歇尔·福柯:《疯癫与文明:理性时代的疯癫史》,刘北成、杨远婴译,北京:生活·读书·新知三联书店2003年版,第5页。

③Philip Strong, “Epidemic Psychology: A Model,” Sociology of Health & Illness, Vol. 12, No. 3 (1990), pp. 249-259.

④Shanhe Jiang, et al., “Semiformal Crime Control and Semiformal Organizations in China: An Empirical Demonstration from Chinese Community Corrections,” Asian Journal of Criminology, Vol. 10, No. 4 (2015), pp. 287-302.

⑤吕德文:《群众路线与基层治理——赣南版上镇的计划生育工作(1991~2001)》, 载《开放时代》2012年第6期。

⑥贺雪峰:《论中国农村的区域差异——村庄社会结构的视角》,载《开放时代》2012年第10期。

【作者简介】 吕德文:武汉大学社会学院(Lu Dewen, School of Sociology, Wuhan University)



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《开放时代》2020年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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