张胜军:全球治理的全面政治化趋势及其未来

选择字号:   本文共阅读 153 次 更新时间:2020-03-23 10:57:03

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张胜军  

   当前全球治理体系变革出现停滞甚至倒退的根本原因之一,在于世界主要大国未就如何进行变革达成共识,特别是未能就如何突破国际体系治理的弊端,形成真正的全球治理体系达成一致意见。主导现有全球治理机构的西方发达国家不愿意放弃已有的权力,更不肯改变其原有的全球治理理念。2008年金融危机的爆发,是近30年来新自由主义主导下的全球化与全球治理背后危机的一次集中爆发。但西方国家尤其是美国以“改造世界”替代“世界治理”的顽固做法,加快了全球治理全面政治化的进程。

  

   全球治理需矫正过时的政治理念和社会偏好

  

   2008年以来,全球治理体系变革明显提速。从布雷顿森林机构国际货币基金组织和世界银行增加发展中国家投票权,到世界贸易组织改革;从二十国集团成为全球经济治理的重要平台,到金砖国家机制开始在全球治理体系变革中发挥重要作用;从推动联合国安理会改革的印度巴西南非三国论坛,到推动气候治理改革的77国集团+中国等谈判集团;从人民币等多币种国际化趋势,到成立亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行;从开放性地区贸易一体化到“一带一路”等新型发展倡议,变革触及全球治理中的经济发展、贸易金融、集体安全、气候变化等诸多领域。然而,变革的步伐并不止于此。近年来,随着“逆全球化”和民粹主义的兴起,发达国家、新兴市场国家和发展中国家经济上遇到问题和挑战,改革全球治理深层机制的呼声更为高涨。

   然而,随着全球治理体系变革的深入,人们日益发现如果不矫正全球治理背后的话语、理念与偏好,就无从根除全球治理体系存在的弊端。当代全球治理的诸多重要特点,反映的是西方发达自由资本主义国家的主流社会团体的政治话语、经济理念和社会偏好。自上世纪80年代以来,这一社会目标开始具有清晰的新自由主义维度。通过把国内社会的特征外化到国际制度和其他跨国行为体,西方国家依照自己的样子塑造了全球治理。新自由主义或许适用于西方国家经济社会的治理,却未必适用于世界上其他国家经济社会的治理,而且强制性的治理手段必然打破或扭曲非西方国家经济社会发展的自然进程。特别是强加和干预都背离了当代国际关系的主权平等原则,西方国家主导的新自由主义全球治理未必是当今时代全球治理的最佳模式。2008年金融危机爆发之后,随着新自由主义全球治理的局限性和弊端日益明显,矫正当今全球治理背后的政治理念和社会偏好,创新和打造新型的全球治理模式愈益引发关注。

   首先,世界政治力量日趋均衡,加速了矫正全球治理背后单一话语、理念和偏好的历史进程。今天我们作出国际力量对比更趋均衡的论断,实际上是与上世纪90年代的国际格局相比较而言的。当时西方国家挟冷战胜利之余威,在全球政治舞台上取得压倒性优势。但随着新兴市场国家和发展中国家快速崛起,特别是2008年金融危机爆发,严重冲击了传统西方发达国家的经济实力和政治威信,西方发达国家与新兴市场国家和发展中国家的实力对比发生了重大转折。据统计,经合组织成员国与非经合组织成员国家已在全球国民生产总值中平分秋色。而仅仅是10年前,这一比例是63%对37%,20年前是71%对29%。新兴市场国家实力的迅速增长,使全球治理权力集团开始出现了异质性特征。

   其次,新兴市场国家和发展中国家参与全球治理的自觉性和主动性日益增强,有的更形成了较为成熟的全球治理主张或方案,并且付诸实践。长期以来,发展中国家很大程度上并非全球治理的主体,而是全球治理的客体或对象,对于全球治理没有多少发言权。然而,随着经济全球化的迅猛推进,突破边界限制的大规模资源、资本、人员和商品的流动和联结(网络)带来了各种各样的问题,特别是外部性的经济(如洗钱、毒品、走私等非法交易和畸形经济)、社会(如跨国犯罪和恐怖主义)和生态效应(资源耗竭、土壤退化、环境污染、气候变暖等),远远超出了单个国家能力所及的治理范畴,迫使发展中国家不但关心和重视全球治理的成效,而且开始积极参与全球治理的实践进程。近年来,许多新兴市场国家加入更具包容性的全球治理平台,如二十国集团、金砖国家合作机制以及上海合作组织等,发声敦促全球治理体系变革,并提出各自的关切、倡议和方案。

   再次,世界经济版图的巨大变化、大国权力博弈和地缘政治的回归,进一步推动了当代全球治理体系变革全面政治化的发展趋势。目前,新兴市场化国家和发展中国家的合理化诉求尚未得到满足,美国、欧洲等西方发达国家又以自身利益被损害为由,提出了更为彻底的变革主张,可谓“一波未平一波又起”。未来全球治理体系变革走向何方,不仅取决于各方利益上的调和,更取决于各方能否在政治上实现妥协。

  

   全面政治化的维度和特征

  

   当前,全球治理的全面政治化趋势呈现出了交互作用的新特点和不同于传统国际竞争的新维度。

   1.国家间权力之争、路线之争与制度平台之争相互交织。当今全球治理体系变革的全面政治化趋势早已不是单一的权力之争,而是与路线之争和制度平台之争纠缠在一起,难分难解。随着新兴市场国家与传统市场国家间权力之争的范围从制度技术层面如投票权之争,延伸到规则、标准制定以及全球治理的根本理念与路线之争,全球治理的政治化有愈演愈烈之势。尤其体现政治话语、经济理念和偏好的全球治理路线之争,触碰到当今全球治理体系变革最为复杂敏感的神经。一方面,传统市场国家维护其核心原则和理念的意志不容低估,尤其当大国权力和地缘政治竞争日趋尖锐化的情况下,不排除其采取激烈措施;另一方面,新兴市场国家越来越深刻地认识到,如果不能从根本上打破传统市场国家在全球治理话语体系上的垄断,就难以真正实现全球治理体系变革的目标。近年来兴起的一系列由新兴市场国家主导或参与的新治理平台,既是全球治理体系变革全面政治化复杂难解的必然结果,又是其进一步升级的重要表现。

   2.国际秩序转型与全球治理体系变革互为表里。在这场全球治理体系变革的路线之争中,新兴国家面对的并不仅是传统市场国家,而且还有来自传统市场国家或接受其资金、技术援助的其他国际行为体,尤其是国际非政府组织(INGO)。全球治理体系变革全面政治化的第二个维度,即发生于国家与其他国际行为体之间的,仍处于复杂演化之中的全球政治竞争关系。主权原则是现代国际体系最根本的一项国际制度,也是国际体系运转的基石。主权原则确立了国家作为国际体系基本政治单位和最重要国际法律行为主体之地位。然而,法律上主权平等与现实中国家经常因为实力、能力差异而造成的实质性不平等形成了明显反差。国际体系中的秩序往往是大国间互动而生的产物,因而较多体现了大国拥有的理念和偏好。随着现代化和全球化的推进,国家间交往日益密切,全球市场把世界上各个国家的经济生活紧密联系在一起,各国共同面临的问题和挑战日益增多,现代国际体系及其不太稳定的国际秩序的弊端开始暴露出来。特别是缺乏集体行动能力的弊端,严重制约了国际体系主导下的全球治理取得进展。实际上,正是由于国际体系的内在缺陷制约了它在全球治理上的行动力,形形色色的非政府组织和各种非正式(指非经国家或联合国等国际组织授权)的国际规制(International Regime)才有机会介入全球治理,进而成为全球治理的重要力量。

   3.绿色政治与超级全球治理的崛起。当代全球治理体系改革全面政治化趋势的第三个维度,是绿色政治的崛起及其超级全球治理理念与人类自我治理之间构成的政治张力。绿色政治发源于以生态社会运动为代表的新社会运动。人类对自然概念的理解,深刻影响着人类的政治情感、政治态度和政治制度安排,尤其是人类中心主义的观念,造成了深重的生态环境危机。许多生态理论流派都向人类中心主义发出了诘问,谴责人类理性的傲慢与自负。绿色政治不仅要求人类社会反思自己的传统文明,瓦解传统的价值观念,而且还要按照全新思路调整世界各国之间的交往关系,绿化全球治理。

   以绿色政治为起点,不断延伸开来的逻辑链条其实还是一种超级全球治理。即不把人类主导的全球治理视为全球治理的唯一主体,而是强调还有整个生态系统和人类社会自组织系统的自发的进化和调节。其政治化表达之一是当系统无论是在理论上还是在实际中被分割为孤立的组成部分时,这个系统的整体有机特性就已经遭到破坏。为此,人类从中看到了自己与世界万物的真实关系,并根据自然的规律和要求来重新调整自己的行为,以求达到与整体的重新和谐。尊重、按照自然规律,尤其是以尊重系统的自组织性和进化方向的规律进行全球治理就是超级全球治理。其政治化表达之二是把生态优先价值理念纳入政治参与、政治决策、政治教育和政治行为的过程之中,使生态优先价值观成为政治过程的优先性原则。

  

   结 论

  

   当前,随着美国特朗普政府不断挑战国际社会的底线,战后世界形成的国际秩序正在陷入危机,冷战结束后一度形成的全球治理趋势更是遭到了颠覆性逆转。如果特朗普政府继续目前的“退出”攻势,现有国际秩序将会遭到进一步破坏,全球治理体系将面临“脱轨式”变革的巨大风险和挑战。特别是美国特朗普政府试图在WTO之外寻求解决方案的尝试,表明大国间政治话语、经济理念与社会偏好的差异与冲突日益趋向固化和显化。

   全球治理的全面政治化趋势正在打破我们对于全球治理的传统认知,未来的全球治理很可能是一种全新而又陌生的模式。它的政治维度会从国际政治中一维的“左”与“右”线性对垒——国际体系中两种全球治理路线之争,升级为全球政治中的国际体系与全球公民社会之间的二维竞争——国家或国际体系与非政府组织等组成的全球公民社会之间的政治竞争,还可能进而升级为国际政治、全球政治与生态政治的三维关系。来自边缘的小政党,由于发展出了一套与传统全球治理理念迥异的新纲领,也很可能成为未来全球治理体系中的重要党派。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《探索与争鸣》2019年第1期

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