秦前红 刘怡达:中国现行宪法中的“党的领导”规范

选择字号:   本文共阅读 463 次 更新时间:2019-12-03 10:36:22

进入专题: 党的领导   宪法  

秦前红 (进入专栏)   刘怡达  

   内容提要:2018年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲,在弥合宪法规范与宪制实践之分野的基础上,进一步确认了中国共产党作为中国特色社会主义事业领导核心的地位。至此,现行宪法序言和宪法条文中的诸多“党的领导”规范,共同构成了我国宪法中的“党的领导”规范体系。理性认识现行宪法中的“党的领导”规范体系,需将其置于宪法变迁的历史中加以考察。“八二宪法”中的“党的领导”规范是对“五四宪法”的继承与发展。2018年的宪法修改,进一步巩固和加强了党的全面领导的政法逻辑,在宪制功能、立宪技术等多方面,同“七五宪法”和“七八宪法”有着重要区别。宪法学应当积极展开学理构建,针对宪法文本中相对完备的“党的领导”规范体系,构建相对系统的政党宪法学理论。

   关键词:宪法序言;宪法修改;党的领导;宪法规范

   目录

   引 言

   一、将“党的领导”写入总纲的宪制功能

   二、现行宪法中的“党的领导”规范体系

   三、宪法史视角下的“党的领导”规范

   结 语

  

   引言

  

   自中共十八大以来,为避免党的领导可能弱化的风险、回应国家发展对党的领导的强烈需求,加强党的全面领导日渐成为我国政治生活的核心命题。中共十八届四中全会明确提出,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。中共十九大对此作出重申,并在新修改的《中国共产党章程》中写入“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”。在此背景下,坚持党的领导无疑是宪法修改应当遵循的基本原则之一,执政党关于加强党的全面领导的政治决断,构成了将“党的领导”写入宪法总纲的政治基础。2018年3月,十三届全国人大一次会议表决通过宪法修正案,在宪法第1条第2款中增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的内容。

   关于此次宪法修正案将“党的领导”写入宪法总纲,法学界给予了相当多的关注。如有论者认为,这使得现行宪法中关于国体的表述更加充实而深刻;总纲中的“党的领导”条款重构了宪法上国体的构成要素,并为“党政一体”的机构改革提供了宪法基础;国家的根本政治制度自此“由党的领导制度与人民代表大会制度同构而成”。不过,虽然既有讨论关注到“党的领导”条款所具有的深远意义,但是缺乏对现行宪法中“党的领导”规范的整体诠释,尤其是该条款与宪法第2条“中华人民共和国的一切权力属于人民”之规定间的关系,少有论者涉及。同时,既有讨论也少见从宪法史的视角来考察“党的领导”规范。我国宪法中的“党的领导”规范其实经历了数次变迁,从共同纲领到现行宪法的五部宪制性文件中皆有涉及中国共产党的规定,特别是在“七五宪法”和“七八宪法”中,“党的领导”规范空前丰富。

   本文拟在探究“党的领导”写入宪法总纲之宪法意义和宪制功能的基础上,从以下两方面对现行宪法中的“党的领导”规范展开讨论:一是对现行宪法中的“党的领导”规范进行系统梳理和诠释,以期为实现“党的领导”规范之间以及其与宪法整体规范之间的融通提供理论上的解释方案;二是在宪法史视角下考察“党的领导”规范,特别是对现行宪法中的“党的领导”规范与“七五宪法”和“七八宪法”中的相关条款进行比较,以期对宪法中的“党的领导权”形成客观理性的认知。

  

   一、将“党的领导”写入总纲的宪制功能

  

   在现行宪法的制定过程中,如何规定“党的领导”曾是一项重大难题。“宪不言党”并不符合社会主义中国的国情,“宪法的修改,要理直气壮地把中国共产党的领导写上去”。然而,基于诸多因素的考量,“八二宪法”最初只在序言中规定了“党的领导”。尽管有人认为,宪法第1条中的“工人阶级领导”间接体现了中国共产党对国家的领导,但若仅从宪法的文字表述来看,将“党的领导”明确写入宪法条文,是直至2018年宪法修改才得以完成的任务。此般修改的主要考虑是:“宪法从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定,有利于在全体人民中强化党的领导意识,有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面,确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。”由于“公法所调整的法律关系具有根本的政治性”,政治环境和政治关系的改变必然要在宪法文本中得到体现,这既构成了将“党的领导”写入宪法总纲的重大背景和根本动力,也揭示了此举所能发挥的宪制功能。

   (一)弥合宪法规范与宪制实践之分野

   将文本上的宪法变为现实中的宪制,是对宪法实施最为直观的解释。“八二宪法”颁布施行三十余年来,虽然应当充分肯定宪法实施的成绩,但宪法实施中的诸多缺憾亦不应被无视。2018年宪法修改之前,“党的领导”虽在宪法序言和国体条款中有所体现,但在宪法条文部分并无带有直接规范性的规定。反观宪制实践,在国家政权运行过程中,执政党的身影已是随处可见。例如,作为国家公职人员行为准则的公务员法,将政党机关工作人员纳入公务员的范围加以调整,被认为是符合我国宪法体制的立法举措。在新近深化党和国家机构改革的过程中,有不少执政党的机关被赋予了国家行政事务管理职责,这同我国长期以来的宪制实践也是不相冲突的。诸多例证表明,执政党领导和执掌国家政权的事实,已为原有的文本形式的宪法规范难以涵摄,在某种程度上构成了宪法规范与宪制实践之间的重大分野。

   从依宪执政的角度来看,宪法规范与宪制实践之间的分野必须得到弥合。弥合规范与实践之分野,不外乎通过宪法规范内和宪法规范外两种方式。前者主张通过修改宪法对宪制实践作出回应。例如,2018年宪法修改之前,有学者提出应在总纲中安排有关政党的宪法规范。此种回应绝非“有求必应”,而是遵循宪治规律和立宪技术的有限回应。后者将分野的弥合寄托于宪法规范之外的规则和惯例。例如,有论者将执政党的政治文件、宪法惯例和宪法学说视为不成文宪法,并据此认为宪制实践乃是遵照宪法展开的。相较而言,后一种方式游离于我国成文宪法的体制之外,无异于摒弃成文宪法而另行立宪。前一种方式相对合理,但倘若运用不当,难免会有借根本大法性质的宪法为应对策略性质的政治作泛化背书的可能或嫌疑。弥合规范与实践之分野绝非是要简疏修改规范以迁就复杂实践,而是要充实规范,为宪制实践主体严格遵照成文宪法行事提供制度依据。

   为回应执政党全面领导和参与国家政权的宪制实践,2018年宪法修正案将“党的领导”写入宪法总纲,这无疑是一项既符合宪法原理又充满实践智慧的重大决策。制定“八二宪法”的初衷之一在于彻底清理和清除过去某些“左”的思想对宪法条文的影响。为矫正执政党、国家和社会高度一元化的体制,“八二宪法”仅在序言中通过叙述性语言规定了“党的领导”。然而,党、国家、社会三者之间的关系并非一成不变。改革开放以来,在坚持党的领导的大前提下,党政关系历经了多次有益调整,执政党以合理方式体制化于国家政权已经成为现实所趋和历史必然。在将“党的领导”导入国家制度和社会制度的过程中,宪法序言中的“党的领导”规范日渐难当重任。一方面,宪法序言是否具有效力、具有何种效力等问题,在理论和实践中仍不乏争议。另一方面,序言中有关“党的领导”的规定几乎都是有所偏向和侧重的。例如,有的侧重规定党领导中国各族人民完成国家的根本任务,有的侧重规定党领导爱国统一战线的参加者、领导各民主党派等。相较而言,总纲是对人民民主专政的国家制度、社会主义的社会制度的原则性规定,将“党的领导”写入总纲,不仅能够体现中国共产党领导的根本性,也可以为中国共产党领导作用的全面发挥预留制度空间。尤其是,将“党的领导”规定于社会主义的根本制度之后,并明确指出“党的领导”是“中国特色社会主义最本质的特征”,使得中国共产党的领导不再局限于特定领域,为执政党全面领导国家和社会提供了最直接的规范依据。

   (二)构成中国共产党执政地位的根本法依据

   中华人民共和国成立之初,社会主义改造尚未全面完成,国家领导人便着手制定“五四宪法”。当时,制宪者高度关注的乃是国家政权的合法性问题,中国共产党执掌国家政权的合法性还没有受到格外重视。一方面,基于党建国家的历史逻辑和党领导国家的现实逻辑,国家政权的合法性即可表明执政党具有合法性。另一方面,中国共产党执政的合法性也来源于革命、建设和改革的实效。正如邓小平曾经指出的:“人民现在为什么拥护我们?就是这十年有发展,发展很明显。这不只是经济问题,实际上是个政治问题。”基于这样的逻辑,“五四宪法”并未明确载明“党的领导”,这是可以理解的。此般执政合法性的证成逻辑也直接影响并体现在“八二宪法”的制定过程中,即将“党的领导”规定在宪法序言而非宪法条文中,通过记叙历史、用事实说话、寓理于实,表明没有中国共产党的领导,就不能取得新民主主义革命和社会主义革命的胜利。然而,将执政合法性“寄托于经济发展无疑是一件危险的事情,这无异于将合法性系于一种异己的力量之上”。执政党领导人亦日渐意识到“执政地位不是一劳永逸、一成不变的”,必须为执政党的执政地位寻求更多的合法性证成依据,使其更加符合宪治规律和法治精神。2018年宪法修改所选择的方案,是在宪法条文中明确规定“党的领导”,以表明作为主权者的人民愿意接受“党的领导”。相较于其他的合法性证成途径,此举显然更加符合现代法治国家的根本逻辑。

   除了强化执政党执政的合法性证明外,在宪法规范层面进一步明确执政党的领导地位,也能够为加强党的全面领导乃至党的组织机构体制化于国家政权提供根本法上的依据。宪法规范由宪法精神、宪法原则、宪法规则等多种规范要素构成。序言中的“党的领导”规范重在证成和叙述中国共产党领导的历史合法性与现实必然性,并通过对国家指导思想的阐明和对国家根本任务的设定表征党的思想领导和政治领导。序言中的规定不具有宪法规范的完整构成要素,必须要同总纲中的规定相结合,方能充分彰显“党的领导”的规范意涵。2018年宪法修正案将“党的领导”写入总纲,即是将“党的领导”规范拓展至宪法条文,其以宪法原则性规范的形式,深化拓展了宪法序言中的相关规定,进一步补强了中国共产党领导在根本法上的地位。

   随着执政党对执政规律的认识不断加深,依宪执政成为中国共产党执政的根本要求和基本方式。理论上讲,实现依宪执政需要解决三个基础性问题:一是通过宪法确认中国共产党的执政地位。唯有如此,中国共产党执政才具有宪法上的正当性与合法性。二是通过宪法规范中国共产党的执政行为。这并非是要求宪法对执政党内部的权力运行进行调整,而是在“政党权力与国家权力相互结合的点上”对执政行为予以规范。三是要求中国共产党依据宪法执掌国家政权。所谓执政,绝非是要执政党直接负责事无巨细的国家事务,而是要执政党通过宪法既定的轨道和方式实现对国家机关的领导。上述三个问题中,第三个问题在“五四宪法”颁布施行之日即已解决,在确立以人民代表大会为中心的政权组织形式之后,党对国家的领导也随之演变为对国家机关的领导。2018年的宪法修正案成功解决了第一个问题,即在弥合宪法实践与宪法规范之分野的基础上,于根本法层面进一步确认和强化了中国共产党的领导地位。

  

   二、现行宪法中的“党的领导”规范体系

  

“八二宪法”是在四项基本原则的指导下制定的,坚持中国共产党的领导又是四项基本原则中最为核心的内容。正因如此,“八二宪法”中的“党的领导”规范,(点击此处阅读下一页)

进入 秦前红 的专栏     进入专题: 党的领导   宪法  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/119271.html

3 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统