梁敬明 赵茜:近代浙江土地调查述论

选择字号:   本文共阅读 117 次 更新时间:2019-11-14 07:26:00

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梁敬明   赵茜  

   内容提要:土地调查作为土地管理和课税的基础性工作,受到历代政府的高度重视。从宋元时期土地经界到明清编造鱼鳞图册,浙江省境的土地调查在方法和制度上不断改进,其意始终重在整顿田赋税额。清末,由于太平天国运动对人地关系的冲击,浙江部分地区重新编造鱼鳞图册,但未能从根本上解决地籍混乱、田赋短收的问题。民初地政于财政经济之外,始具近代国家建设和基层社会治理的转型意义,土地调查也迈入从传统向现代转型的新阶段。民国时期浙江省较早地采用“治标”(土地陈报)与“治本”(土地测量)相结合的办法开展土地调查,还出现了成果显著且各具特色的实验县。虽然其间困于频仍的战乱和支绌的财政,土地调查整体效果受限,但其影响却较为深远。

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   在历史上,土地税向为国家财政收入的主要来源,故而历代政府对反映土地位置、数量、质量、权属和用途状况的土地调查均予以高度重视。浙江省境的土地调查历史悠久①。南宋绍兴年间,两浙路转运副使李椿年措置两浙土地经界②,通过编造砧基簿,整理地籍与田赋。嘉定年间,婺州知州赵夫及继任者赵师嵒、魏豹文等人继续在婺州推行经界,查实隐报田亩,编制结甲册、户产簿、丁口簿、鱼鳞图、类姓簿23.9万多份,并专门设置库柜存藏[1]卷一七三,4197。其后,土地经界和绘图造册作为土地调查与管理的一种形式,逐渐固定下来。元至正年间,余姚州、婺州路先后有土地经界之举。至明代,今浙江省境形成,土地调查的方法和程序也在南宋的基础上有所发展。特别是洪武和万历两朝,浙江与全国其他地方一起进行了大规模土地调查,绘具鱼鳞图册,查出不少隐田。清初完全继承明代的地籍管理办法,在康熙雍正年间再次展开全国性的土地清丈,浙江鱼鳞图册的编造则一直延续到清末。

   清同治年间,浙江部分地区重新编造鱼鳞图册,其背景与太平天国运动相关。太平天国运动时期,太平军多次入浙,对各县人、地及其关系冲击巨大[2]194-199。据民国《重修浙江通志稿》,可以发现1928年浙江全省人均耕地差异甚大,安吉县最高为人均6.24亩,泰顺县最低为0.46亩,相差甚大。其时浙江省内人均耕地的区域间差异,除特定的自然环境因素外,实与太平天国运动时期所遭到的严重人口损失和地权变动有重要关系③。当年太平军活动最频繁、最活跃,或者说冲击最严重的是衢州、金华、严州、杭州、嘉兴、湖州各府。从19世纪60年代初至20世纪20年代末,时隔60多年后这些地区的人口、土地以及人地关系仍未得到完全修复。

   太平军过境之地,人口流亡,地籍毁坏或散失严重,土地权属亦发生混乱,如当时的汤溪县“富室多中落,田易佃而主,自有而自耕之者,什且七八”[3]卷三,122。在此情况下,土地赋税难以据实收取。镇压太平军后,清政府饬令遭受影响的各府属“勒限赶造”鱼鳞图册[4]7522。为此,浙江有关县乡设立清赋总局或清赋局,先后开展土地清丈。据目前所见史料,衢州府所属龙游县,金华府所属兰溪县、汤溪县均在同治年间进行土地清丈,编造鱼鳞图册,其中尤以兰溪为著④。

   兰溪县曾于南宋嘉定,明洪武、万历,清康熙年间,数次清丈田土,填造鱼鳞图册,归户办粮。清咸丰十一年(1861),太平军占领兰溪,县衙及所藏鱼鳞图册被焚。同治四年十月(1865年11月),兰溪知县余祚馨以清理田赋为首务,以石斗⑤为标准丈量土地,重攒鱼鳞图册。县城设清赋总局,有职事20余人。乡设子局,每图举村董担任编造。凡田、地、山、塘均按号依次编字绘图,注明四至,并发给业主凭条作为土地所有证。是月下旬,县清赋总局在西乡11都1图(今兰溪市女埠镇)试点,作为各乡示范。历经两年,兰溪县城10坊和4乡相继竣事。同治七年(1868),总局校缮征册,“得熟产征额三万二千两有奇,而合荒熟及有主、无主总算较诸原额竟缺万余两,细加查询,知土称田之斗石亦有广狭之分”[5]卷二,589。由于各地面积单位折算标准不同,调查统计结果存在误差,与原有赋额相较缺漏甚多。随即进行复勘,经各图董事亲履按号核实,增田、地额各300余顷,其中山地缺额尤多。其后两年间,县清赋总局又协同各图清查山塘,增山额3300余顷、塘额200余顷。同治十一年(1872),清查与邻县分界之地,补粮额700余两。这次重编鱼鳞图册共889本,按图编159号,一式两份,一份存县,一份交各都图册书⑥保管。据其时统计,全县34都149图共有土地116.47万亩,比清初减少8.49万亩[5]卷二,588。

   鉴于兰溪清赋的成功经验,浙江巡抚马新贻于同治五年(1866)饬令龙游、汤溪等县仿照兰溪举办清丈。其中,龙游县曾在康熙年间两度清丈地亩,编造鱼鳞图册,又因兵燹、火灾两度毁佚。乾隆三年(1738)仲春,知县徐起岩重编鱼鳞图册,以康熙三年(1664)所编鱼鳞图册的存司本为底本,搜集散布民间的县册为补充,计抄册40余万号[6]卷三五,688-689,后于咸丰年间再遭太平军焚毁。同治六年(1867),龙游知县黄秉中奉令在城中设总局,四乡设分局,订立《清厘田亩章程》,规定:全县142图各自选举三五位公正、干练之人为图董,负责将本图田、地、山、塘、荡的业主、亩分、土名逐一细查登记,重编鱼鳞图册。图册编就后交所属乡分局绅董查核,再由总局派员查对,最后待各图全部完成由知县查册抽丈[6]卷二七,405-406。汤溪县也在清初数次举办土地调查,尤以康熙六年(1667)的数字较详。至同治三年(1864),知县汤庆准奉令清查田亩,发现赋额短缺3000余两。次年,继任知县王日新设局清厘土地。五年(1866)奉抚宪札,将兰溪鱼鳞册式样抄发仿办。六年春布告清厘条款,分派庄董册书认真查办。其后,又经过陈裔宽、金馪远、朱荣璪三任知县的努力,终于在光绪十一年(1885)年底完成清赋造册,历时20年之久。此次编造的鱼鳞图册最初从俗例以石斗为计量单位,而朱荣璪认为非登记亩分不足为信,于是在同治八年(1869)仿照兰溪清赋章程,向各户收取纸笔费每亩12文(山塘减半),由总董会同庄董对图册所载土地面积按户逐一核实更正,并向各户发放户管作为凭证。最终共编造鱼鳞图册85庄,清出隐匿赋额23354两有余[3]卷一五,378-379。

   明清两代通过鱼鳞图册核实和管理土地,形成了一套系统的土地管理和赋役制度。尽管如此,隐匿产权、偷逃赋税、转嫁负担等现象依然难以杜绝。这是因为鱼鳞图册的编造和管理长期由册书等基层官吏与职役承担,制度运作的效率受制于国家控制力与基层政府的执行能力。晚清以降,中央政权对地方控制力减弱,已无能力进行大规模的土地调查。个别县份的清丈活动无法扭转当时地籍混乱、田赋短收的整体局面。除上述三县外,浙江省多数地区虽然有旧的鱼鳞图册残存,但编造历时既久,错漏颇多,各县不得不根据册书手中的实征底册催征赋税。这就为业主勾结册书虚报地亩、逃税漏税提供了可能。在这种情况下,“地籍毁于兵燹,庄册秘于吏手,土坐失稽,户名不实”[7]1268成为浙江省乃至全国的普遍现象,也成为影响近代国家建设与社会发展的一大障碍。

   1912年,中华民国建立。为解决新政权面临的财政危机,1914年北京政府成立全国经界局,编订土地经界规程,计划从土地调查入手,以为“田赋清厘之张本”[8]3-4。同年,浙江国税厅向北京政府农商部上报编审户粮办法[9]。1915年,浙江省设立官产局和沙田局,拟办土地调查登记。由于民初政局不稳定、政令不统一,上述工作实无成效。民初浙江部分县份亦有清丈之议,但付诸实践者仅南田(今象山县)、黄岩、桐乡等县,其中以黄岩成效最显。1916年11月,黄岩县设立县清丈总局,开展以清赋为目的的土地调查业务,至1927年完成全县的清丈工作,经查丈、绘图,耗资17万银圆,于1931年编成图册⑦。本次调查采用的方法为图解道线法,即逐丘丈量,绘图登记。测量工具为工部营造尺⑧,以5尺为1弓,240平方弓为1亩。虽然当时北洋政府已颁布《权度法》,规定丈弓以米突尺⑨为标准制造,但黄岩清丈筹备处认为本地民众只信服工部尺,故仍用旧尺度[10]614。

   1927年南京国民政府成立后,将现代测量技术与规范引入浙江省的土地调查之中,旧式清丈开始被新式测量方法所取代⑩,使浙江省的土地调查进入一个新的时期。是年,浙江省置土地厅管理全省地政业务,并决定开展土地调查,整理全省地籍。不久土地厅被裁撤,地政业务归民政厅土地科掌理。其后,全省土地测量业务的主管机关几经变更,但土地调查的组织工作从未中断。

   1928年7月,国民政府第一次财政会议提案之一的《整理全国土地计划案》,提出在全国范围内开展以土地调查为首要内容的土地整理工作。同年,浙江省民政厅公布《浙江省土地测量登记程序》,对全省土地测量及土地登记的程序、事项和目的等做出明确规定,使全省土地调查业务有章可循。其中规定土地测量登记程序分为五步,即测量、调查、求积及制图、登记、编制及统计。测量包括三角测量(含大三角测量、水准测量、小三角测量)、图根测量、地形测图、户地测图,调查包括预查、实地清查、复查、地位等则调查、地价调查等。随后,浙江省政府又公布《浙江省土地整理条例》及施行细则,规定“土地整理之程序,依本省《土地测量登记程序》行之”[11]168,同时提出:在开展土地测量业务之前,先行筹办全省土地陈报工作。

   浙江省最初的土地整理计划是以土地测量作为根本办法,以土地陈报作为附属的准备工作。然而土地测量工劳资巨,难求速效,且仪器、经费、人才配备皆存在困难,而地籍混乱,赋税流失,财政危机刻不容缓。针对这一实际情况,民政厅厅长朱家骅又提出了新的解决方案:地政业务应分“标“本”两步同时并进,一方面以清赋为目的,由土地科办理土地陈报,作为“治标”办法;另一方面,设土地局实施土地测量,作为“治本”办法[12]1。在1928年底召开的全国第一次民政会议上,浙江省民政厅提交《土地整理第一期办法大纲》议案,主要内容是:由人民自行陈报土地面积和地权状况,经政府派人调查核实,重编图册,以杜绝欺隐,充裕税收。该议案作为开展土地整理的“治标”办法得到通过,意味着土地陈报从土地测量工作中分离,成为一项独立的土地调查办法。其后的实践中,浙江省于1929-1930年、1941-1946年两度举办土地陈报,第一次由浙江省自行组织,在全国尚属首创;第二次是在中央接管田赋之后,由财政部统一筹划。同期,浙江省土地测量工作一直遵循大三角测量、小三角测量、图根测量、户地测量、面积计算、制图等程序渐次开展。以下按时间线索分别介绍。

1929年4月,民政厅颁发《浙江省土地陈报办法大纲》及施行细则,分别规定了土地陈报的程序、内容、机构、人员、经费来源以及具体操作办法。同年5月1日,陈报工作正式开始,各县相继设立土地陈报办事处,办理该项业务。根据《浙江省土地陈报办法大纲》规定,全省土地陈报机关分为三级:(1)民政厅为监督管理机关,负责规章制订与成果汇总;(2)各县市政府下设的土地陈报办事处,是所辖区内办理陈报的总机关,主要承担政令传达与监督工作;(3)村里委员会是直接办理机关。从陈报编查、丈量到造册、审核、公告等工作,均由村里委员或村里委员会聘任有薪职员办理[13]19438。1930年4月,土地陈报工作结束,共编成陈报总册13579册,使浙江有了全省的土地总册;县和村、里均有清册,并编成村里总图及分丘编号图。据统计,全省丘数为42707666丘,平均每丘约1.35亩;全省土地面积为56678875.(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《浙江大学学报(人文社会科学版)》 2018年05期

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