李华胤:我国乡村治理的变迁与经验探析

选择字号:   本文共阅读 224 次 更新时间:2019-10-24 22:31:25

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李华胤  

  

   摘要:在纪念新中国成立70年的历史节点,回顾和梳理乡村治理变迁,对乡村振兴和新时代乡村治理体系建构具有重要的现实意义和历史意义。新中国70年来,在中国共产党的领导下,乡村治理取得了巨大的成就,积累了丰富的经验。进入新时代,党中央提出乡村振兴战略,对农村社会进行全面整合,在注重集体功能、发挥农民个体自主性以及吸引多元社会主体参与的基础上,强调以自治为基,增强法治与德治,建构更加多元有效的乡村治理体系,以乡村善治助力和保障农业农村现代化的实现。

  

   关键词:乡村治理;社会变革;治理变迁;基本经验

  

   辛亥革命爆发前,中国的乡村社会为皇权稳定提供了统治资源,但皇权并不直接治理广袤的乡村社会,大量的公共设施建设和公共服务由乡村社会通过自我治理来实现。马克斯·韦伯将传统时期的乡村社会称为“没有官员的自治地区,皇权的官方行政只施行于都市地区和次都市地区”。从国家治理来看,一端是直达郡县的政权,表现为政权基础上的专断治理;另一端是政权悬浮于乡村社会,表现为乡村“无为而治”。这种治理形态的形成肇因于国家政权的悬浮以及国家治理能力的软弱,国家只能默许乡村社会在内生性的规则基础上维持自我秩序,从而维系庞大帝国的政治稳定。当然,这种乡村治理形态也是一种非现代性的传统治理。

  

   1949年,中国共产党领导全国各族人民建立了中华人民共和国。但是,在新中国成立之初,中国共产党面对的仍然是一个分散的乡村社会。对乡村社会进行社会主义改造,加强乡村社会的政权建设,整合乡村治理体系,是新中国成立初期国家建设的主要任务。伴随着政权下乡、行政下乡、政党下乡等,国家政权触角延伸到了农村社会的每一个角落。从“政权悬浮”的传统社会到“政权到户”的新中国,乡村社会结构的急剧转变也带来了乡村治理体系的转型。与1949年之前有所不同,新中国成立后,作为现代国家建设组成部分的乡村治理体系被纳入国家一体化进程之中,不再独立于国家政权体制之外,带有很强的国家建构特征。但是,国家的现代化建设是阶段性推进的。中国共产党领导全国各族人民开展的现代国家建设,也经历了不同的历史阶段,并在不同的历史时期表现出不同的特点,乡村治理体系也由此表现出不同的特征。国家建设在乡村社会中最明显的表现是农村经济体制的变革。改革开放之前,农村在社会主义公有制基础上实行集体经济体制,在农村集体化进程中逐渐形成了“政社合一”的人民公社治理体系。改革开放之后,农村实行土地承包到户,农户成为基本经营单位,在“政社分开”的基础上推行以村民委员会为基础的村民自治制度,并形成了“乡政村治”的治理格局。随着农村现代化的逐步推进,尤其是取消农业税之后,农村社会的空心化、个体化使得村民自治遭遇困境,出现“空转”和“行政化”现象,乡村治理成本、治理效率逐渐降低。进入新时代,为了破解乡村治理难题,从治理层面上振兴乡村社会,在实践中亟需探索与当前乡村社会结构相适应、更加有效的治理体系。从新中国70年乡村治理体系变迁路径来看,乡村治理体系与中国共产党的坚强领导紧密相关,与国家现代化建设紧密相关,乡村治理体系也因国家的现代化转型而转型。无论哪一时期的何种治理模式,乡村治理体系的实践和创新均是在中国共产党领导全国各族人民开展现代化国家建设的总体性制度框架下进行的。前一阶段的乡村治理模式总是为后一阶段的乡村治理实践,提供着丰富的价值性经验。

  

   中国是一个农业大国,农村人口仍然占据着多数。回首新中国70年来社会主义革命、建设和改革历程,乡村社会一直是国家建设的重中之重。乡村治理体系的探索和创新也是国家建设和农村治理能力现代化的重要内容。在探索中国特色社会主义乡村治理体系的道路中,我们也积累了宝贵的实践经验和理论成果。自1949年以来,我国乡村治理能力逐步提升,乡村治理体系逐步趋于完善,主要原因在于中国共产党的坚强领导,这是由社会主义制度的优越性所决定的。新中国成立70年来,乡村治理体系的现代化建设取得了重大进步,但乡村治理仍然存在社会失序、村治异化、参与性不强、治理效率低等问题,乡村治理的有效性和适应性不高。进入决胜全面建成小康社会的新时代,党中央提出了乡村振兴战略“20字方针”。其中,“治理有效”是乡村振兴战略的重要内容,也是乡村振兴的基础,其目标在于通过建构和实践更加有效的乡村治理体系,实现乡村社会的善治。进入新时代,如何构建和实践有效的乡村治理体系,不仅要立足于中国农村的基本实际,也要总结和吸取新中国成立70年来乡村治理实践的先进经验。新时代乡村治理体系的探索和实践是在历史延续下来的乡村社会的基础上进行探索和实践的,也是在前一历史阶段乡村治理实践的基础上进行重构和重塑,是历史的延续和发展。因此,新时代乡村治理实践不能在真空中去探索,必须在吸取以往乡村治理实践先进经验的基础上推进。

  

   综上所述,新中国成立70年来,在中国共产党的领导下,乡村治理取得了巨大的成就,也积累了丰富的经验,为新时代乡村治理体系构建提供了实践依托和重要参考。因此,在新时代,建构治理有效的乡村治理体系,有必要对新中国成立70年来乡村治理体系变迁进行系统性的回顾和梳理,以探究未来乡村治理体系的发展趋势,并为新时代乡村治理体系构建提供经验和智慧。

  

一、改革开放前"政社合一"的治理体制


   新中国成立后,农村基层政权建设与稳固成为中国共产党面临的紧迫性任务。乡村治理体系也在农村基层政权建设和社会主义体制建立的过程中逐渐发展和形成。

  

   (一)在政权建设中夯实乡村治理体系的社会基础

  

   自秦汉“编户齐民”以来,中国农村社会就形成了以一家一户为基本单位的组织制度。家户既是基本的经济单位,也是基本的政治责任单位。家户既具有经济属性,也具有政治属性;但作为政治单位的农民社会与国家政权体系是离散的。如何将这种分散的“一家一户”基础上的乡村社会整合起来,加强和稳固农村基层政权,是新中国成立之初中国共产党面临的难题,对这一难题的思考与破解,成为在现代国家建设框架下建构新型乡村治理体系的基础和起点。

  

   土地是家户延续的基础,是农民的根,农民也高度依附于土地。革命时期,中国共产党就意识到通过“分土地、减租减息”等土地政策可以取得农民的支持。因此,新中国成立之初,中国共产党在全国范围内推行土地改革。土地改革不仅是经济革命,更是政治整合。一是通过清匪反霸打击实际掌握乡村统治权和压迫普通农民的地主势力或其他黑恶势力,将分散在乡村社会的社会权力收归到国家政权体系中来,实现了国家政权对乡村社会的整合;二是国家政权在乡村社会末端建立起基层政权组织,将广大农民组织起来,将土地分配给无地、缺地、少地的农民。由此,农村改革之父杜润生先生称土地改革是“农民取得土地、党取得农民”。

  

   土地改革以一种经济改革的方式实现了新中国国家政权对乡村社会的政治整合,使国家政权下沉到了乡村社会。同时,国家政权也获得了广大农民的高度认可。实行土地改革后,乡村社会对国家和政党的归属感明显增强:首先,农村基层国家政权建设取得显著成绩,乡村社会与国家政权一体化;其次,广大农民获得了平等的政治身份,实现了人民当家作主。

  

   现代国家框架下的乡村治理是一种全体农民平等享有治权、共同参与的集体行动,需要农民具有较高的政治意识和参与意识。这些条件在新中国成立初期的土地改革中已基本建立并趋于成熟和稳定。概言之,新中国成立初期,我们在经济变革基础上取得了诸如“农村基层政权建设、人民当家作主、农民政治意识增强、农民平等享有政治权利、农民高度的政党认同和政权归属”等一系列成就,这为新中国成立后乡村治理体系实践打下了坚实的政权基础、主体基础和组织基础。

  

   (二)在集体化进程中逐步形成乡村“三级”治理体系

  

   土地改革将土地分配给了农民,土地分散于亿万农民手中,尚未真正在农村建立社会主义制度。所以,土地改革后不久,我们就开始对农村社会进行社会主义改造。将广大农民组织起来,社会主义公有制经济体系建设与农村政权的稳固同步进行。农村集体化进程由此开启。

  

   我国农村集体化进程以互助组为起点,并逐步向初级社、高级社过渡,最终建立人民公社体制。人民公社是一种全新的政权组织方式,既是经济组织,也是政治组织。在人民公社体制之下,农民被高度集体化和国家化。首先,农民的身份统一转变为人民公社社员,农民之间不再强调血缘、地缘之分,而强调国家政治身份,农民高度依赖于公社集体,既是生产者,也是国家政权体系中的成员。农民的国家身份,一方面使得农民被前所未有地国家化,另一方面也为实行高度集体化的乡村治理体系提供了组织基础。其次,在集体化进程中,农民被高度组织起来,并严格按照统一的标准接受管理。人民公社实行“公社—生产大队—生产小队”三级管理体制。这种体制既是政权组织体制,也是经济生产体制,更是乡村治理体制。由此,乡村治理与政权组织、经济组织三者高度一体化。

  

   人民公社体制下的乡村“三级”治理体系,是中国共产党在农村建立社会主义公有制经济体系的产物。这种治理体系一方面有效地稳固了农村基层政权,为农民政治意识的培养和塑造提供了平台;另一方面有效地维系了集体化进程中的农村秩序,为经济生产提供了制度保障。

  

   (三)农民集体化与“政社合一”的乡村治理体系

  

   人民公社时期,国家建设的重点是巩固农村政权和社会主义公有制。这种治理模式适应了社会主义建设初期“把农民组织起来、巩固人民政权”的现实需要。乡村治理体系的探索与政权组织建设、经济组织建设同步进行,因而,这一时期的乡村治理体系以一种“自上而下”的路径建立和运行,带有明显的组织性特征。

  

   第一,乡村治理表现出高度的集体化、国家化特征。人民公社是“政社合一”的组织,是社会基层单位和集体经济组织,也是国家政权在农村中的基层单位。它的主要特点是集体化、国家化。乡村社会与国家政权紧密联系,个体农民也成为国家农民。所有农民都是统一的社员,没有分化,同质性极强,从出生到死亡,从生产到生活,都离不开集体组织。生产、生活、消费分配、公共设施建设、治安管理、公共文化活动开展等,均由集体组织统一安排和治理。在国家政权延伸到经济社会生活方方面面的人民公社体制下,乡村治理与国家治理保持高度一致,是国家政权体系的一部分,乡村治理即为国家化治理。

  

第二,乡村治理在结构上表现为“三级”治理的层级体系。人民公社是“三级所有、队为基础”的体制。“三级所有”是指农村生产资料所有制形式,生产资料所有权为人民公社、生产大队、生产小队三级共同所有,但生产经营和核算在生产小队。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《毛泽东邓小平理论研究》2019年第5期

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