吴士存 陈相秒:中美南海博弈:利益、冲突与动因

选择字号:   本文共阅读 607 次 更新时间:2019-07-18 20:15:07

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吴士存   陈相秒  

  

   内容提要:2010年以来,美国在南海问题上逐渐由“幕后”走向“台前”,“选边站队”倾向也愈发明显。与此同时,中美在南海的博弈也日益剧烈。中美在南海的利益诉求冲突,固然是两国海上较量逐步升级的根本动因,但双方海上博弈之所以会在2010年以后渐渐凸显、恶化,其起因与中美力量对比变化、美国国内新美国主义思潮泛滥、声索国的推动以及美国对中国南海举措的过激反应密切相关。中美虽都有意避免在南海发生直接对抗和摩擦,但双方的战略重叠和结构性矛盾在短期内难以解决,两国在南海的“冷对抗”也将愈演愈烈。中美决策层应加强彼此在南海利益的融合,以有效缓解对抗,并积极寻求海洋安全治理合作、破解南海“安全困局”的可能路径。

  

   自2017年特朗普上台以来,美国不仅常态化和升级南海“航行自由行动”,已先后13次派遣军舰(飞机)进入中国西沙群岛、南沙群岛和中沙群岛黄岩岛附近12海里海域(空域),更是不断地推动其在全球的盟友日本、韩国、澳大利亚、加拿大和英国参与到南海的联合军事行动中来。有不少美国学者将中美近来不断升温的贸易摩擦和南海对峙形容为“新冷战”。此一判断虽有言之过早的嫌疑,但两国在南海的博弈的确带有不少冷战特征。比如,互视对方为竞争对手、两国军力对峙渐趋升级但又极力避免发生直接冲突、外交上争先拉拢合作伙伴以扩大自身阵营(美拉拢东盟国家和域外大国尤为明显)。美国升级在南海针对中国的军事行动,而中国也相应地强化应对措施,两国虽皆已意识到擦枪走火的风险,也都无意于诉诸大规模热战,但双方谁也不愿意首先让步,已然形成“冷对抗”之局面。那么,中美在南海的冲突能得到有效管控吗?

   本文试图通过分析背后动因来回答中美两国南海博弈能否得到有效管控。本文所研究的问题,源于国内外研究中的一个争论:中美在南海是否存在“核心利益”冲突,两国在南海日益升级的外交对抗和军事较量的根本动因是核心利益冲突吗?本文认为,中美并未明确将各自在南海的利益描述为“核心利益”,但南海议题对于两国而言都是不可或缺的利益所在。利益上的相互冲突,是两国南海博弈的最终动因,但并不能直接解释两国在南海的博弈为何会自2010-2012年以后持续升级。

   本文认为,中美南海竞争愈演愈烈是四方面因素共同作用的结果,即中美力量对比的深刻变化、声索国南海政策调整的推动、美对中国南海政策的错误反应,同时美国国内逐渐占据主流的保守主义、民族主义思潮也是中美南海博弈由利益冲突走向政策对抗的主要原因之一,而这种较量升级的态势在短期内恐难改变。

  

一、2010年以来中美南海博弈的表象与特征


   南海地区虽然自19世纪末20世纪初开始就是美国在亚太的主要前沿据点,但直到冷战前后美国对南海问题并未给予太多关注,其立场基本维持在“中立”和“有限介入”的模糊状态。直至2010年之后,美国在南海问题上的立场才趋于明朗,政策也渐转强硬。伴随着美国直接走向“台前”,加大对南海问题的政治外交干预和在南海地区的军事存在,中美两国的南海博弈也由此拉开序幕。

   (一)2010年以来美国南海政策演变的三个阶段

   简要梳理2010年以来美国南海政策的演变,大体可根据介入程度和政策手段差异分为三个阶段:

   1、2010-2014年:“舆论+外交”双重施压

   2010年7月,美国国务卿希拉里·克林顿在越南河内参加第43届东盟地区论坛外长会议时,不仅公开表明美国在南海存有国家利益,更是清楚地宣示了美国的南海政策:(1)反对任何一方使用武力或以武力相威胁,支持争端国间以相互合作的外交途径解决海上有关争议;(2)对南海岛礁领土主权争端不持立场,但各方应依照《联合国海洋法公约》主张领土及其附带的海洋空间权利;(3)根据习惯国际法,南海海洋权利的诉求应完全来自对陆地领土的合法主张。[1] 希拉里的讲话,标志着美国南海政策调整的开始,也被视为对中国将南海纳入“核心利益”范畴的反应。[2]

   此后,美国开始通过舆论和外交两个渠道不断向中国施压,其“选边站”的立场也日趋明确。2011年11月,希拉里在参加《美菲共同防御条约》签署60周年纪念仪式上公开表示,美国会帮助菲律宾保卫海上(南海)边界。2014年2月,助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在众议院作证时又指责中国南海断续线主张“缺乏国际法基础”“影响地区和平与稳定”,并要求中国予以澄清。同年12月,美国国务院发布《海洋界限:中国在南海的海洋主张》报告,对中国南海断续线主张提出了各种质疑和臆断。此外,2014年5月,总统奥巴马在出席西点军校毕业典礼时称,美国已准备好应对中国在南海的“侵略”行为。此后,美国又相继提出“冻结南海各方行动”和“三个停止”倡议,试图以“调停者”的姿态阻止中国在南海的陆域吹填和设施建设部署。

   2、2015-2016年:军事行动作为辅助和强化手段

   在经过“轰炸式”舆论和外交攻势后,美国开始采用更为强硬、直接的军事方式介入南海问题。据《纽约时报》统计,2015年美军舰机在南海地区的巡逻达到700多次。[3] 特别是2015年10月27日,美国海军“阿利·伯克”级“拉森”号导弹驱逐舰未经中国允许,强行进入中国南沙群岛渚碧礁附近海域巡航。此次巡航标志着美军新一轮南海“航行自由行动”的开始。同年12月10日,美国空军又派遣两架B52战略轰炸机进入中国南沙群岛有关岛礁的邻近空域。2016年美军又三次在南海开展“航行自由行动”,分别于1月30日、5月10日、10月21日进入中国西沙群岛中建岛和南沙群岛永暑礁的邻近海域及西沙领海。

   从最直观的表象看,美国开始采取军事方式介入南海问题,是对中国自2014年以来在南海岛礁建设和设施部署的应对。美国认为,中国的南海岛礁建设及“军事化”将“威胁”南海航行自由和航道通畅,本质上是担心中国可能通过岛礁建设提升区域拒止/反介入能力,从而影响美军在南海不受限制的抵近侦察和情报搜集行动。此外,美国在2016年以后还开始指责中国在南海岛礁(永兴岛)部署地对空导弹,进一步反映了其对失去南海军事战略优势的焦虑,也更加印证了其推行军事方式介入南海问题的背后逻辑。[4]

   3、2017年至今:奉行全面竞争政策

   进入2017年,伴随特朗普政府开始采取对华“竞争”战略,美国也开始奉行全面竞争的南海政策。其一,美国开始执行南海“航行自由行动”年度计划制度,大大缩小审批流程,更是推动行动实现机制化。2017年以来,美国在南海开展多次航行自由行动,且从2019年开始基本常态化保持“双舰巡航”的模式,不仅频率大为提升,强度也进一步增加。此外,美军还将黄岩岛纳入巡航范围,行动范围已经扩大至西沙、中沙和南沙整个海域。其二,美国除了保持海军在南海的常态化部署和行动之外,还开始将海岸警卫队部署到南海。2016年以来,美国海警和海军部门以应对中国海警和海上民兵为由,要求增加预算来支持海岸警卫队在南海行动,以有效应对中国利用海上“灰色力量”实行区域拒止/反介入行动。其三,美国开始加大力度支持和鼓动日本、澳大利亚、菲律宾、韩国等亚太盟友和北约盟国参与南海联合军事行动。[5] 比如,2019年5月美国同日本、澳大利亚、菲律宾三国在南海开展联合军事演习;2018年9月英国派遣皇家海军“海神之子”号船坞登陆舰进入中国西沙领海等。

   特朗普上台以来,将对华政策优先领域转向朝核、贸易、台海等其他议题,南海问题则成为其与中国开展全面竞争和向中国施压的筹码。但随着2016年7月12日菲律宾“南海仲裁案”裁决结果公布之后,中国加速推进“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商进程,并推动中菲、中越和中马关系稳定发展,对南海局势的掌控力大幅提升。美国为重新夺取南海安全架构调整和地区规则制定的主动权,开始鼓动其在区域内外的盟友和伙伴国加大军事介入南海问题,试图以此挽回颓势。

   (二)中国在南海的一系列“反应性”政策

   面对2010年美国不断在南海问题上加大施压,中国为维护自身在南海的权益、利益和战略诉求,采取了平衡“被动反应”和“主动作为”的策略。具体包括:

   1、开展舆论和法理外交应对

   面对美国利用南海断续线、岛礁建设、菲律宾“南海仲裁案”等一系列议题,质疑中国南海权益主张、指责中国推行南海“军事化”,中国从舆论和法理层面对南海权益主张和政策作为的合理性,展开了面向地区和国际社会的外交回应。特别是从2013年美国鼓动和支持菲律宾单方面提起仲裁之后,中国先后发布了《关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》《中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》等政府文件,系统、全面、透彻地阐释了中国对南海的权益诉求,有力地回应了美国要求中国澄清南海主张的舆论造势。

   2、加强一线应对能力

   针对美军在南海日益频繁和升级的抵近侦察及情报搜集或挑衅性行动,中国从2013-2014年开始解决在南海对美的“完全不对称”军事力量问题。中国除了通过陆域吹填扩大南沙岛礁陆地空间之外,还积极构建攻防体系。中国在美济礁和永暑礁、渚碧礁分别修建了2700米和两条3000米长度的飞机跑道,还在各个岛礁建造各类设施,部署了相应的防御性武器,以提升海空反侦察、反巡航、反情报搜集的综合能力。

   3、加速与东盟国家“南海行为准则”磋商

   美国自2010年以来利用中国与声索国间的海上矛盾和冲突,见缝插针,逐步成为影响南海问题发展最为关键的消极因素。对此,中国从2013年启动并加速推动“南海行为准则”磋商,其中重要考量之一就是为减轻美国对南海形势发展强大的“负作用”。2017年至今,中国相继与东盟十国就“准则”框架文本和单一磋商文本达成一致,并提出在2021年之前完成“准则”案文磋商的目标。从越方透露的“准则”单一磋商文本看,中方提出的禁止与域外国家在争议海域开展联合军演、域外国家能源公司不得参与南海争议海域油气资源开发等主张,其基本考量就是防止南海问题和地区形势发展中的“美国不确定因素”继续扩大。[6]

   4、建立海上危机管控机制

   中方在推动美国减少介入南海问题的同时,也致力于通过海上危机管控机制和信心建立机制,防止中美南海冲突升级为直接摩擦。2017年中国同美国建立“外交与安全对话”,并将南海问题作为主要议题纳入双方谈判议程。同时,中国还积极利用两国在2014年签署的《海上意外相遇规则》(CUES)和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》,积极管控中美南海意外相遇潜在危机。譬如,2015年5月,美国海军驻扎在新加坡的濒海战斗舰LCS-3“沃斯堡”号驶近中国南海南威岛,中国海军054A型“盐城”号护卫舰紧密监视,但双方通过《海上意外相遇规则》进行了沟通,有效避免了两国在海上出现不必要的擦枪走火。2018年9月,美军“迪凯特”号导弹驱逐舰进入中国南薰礁和赤瓜礁12海里海域内,并与中方“兰州”号驱逐舰近距离危险相遇,中美双方以海上相遇安全行为规则作为行为准则,才避免摩擦升级。

   (三)中美南海博弈的新特征

第一,中美南海博弈逐渐从舆论和外交向军事、规则和秩序层面升级。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《亚太安全与海洋研究》2019年04期

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