贾春阳:后反恐时代美国全球战略走向及其对世界秩序的影响

选择字号:   本文共阅读 210 次 更新时间:2019-07-14 23:47:40

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贾春阳  

  

   “9·11”事件之所以具有标志性意义,主要原因在于它不仅改变了美国全球战略的优先排序,让美国的全球战略进入反恐时代,导致了阿富汗战争和伊拉克战争的爆发,还一度改变了大国关系的互动方式和方向,塑造了此后十几年的全球主要安全议程。

  

   从小布什执政后期开始,美国“其实已在有意识地朝终结反恐方向努力”。奥巴马上台后更是将终结“反恐战争”当作施政重点,包括从伊拉克撤军、结束驻阿美军的作战任务并酝酿撤军等,但受制于阿富汗、伊拉克乱局及随后“伊斯兰国”的崛起,这种调整并未能完全到位,可以说反恐仍是美国全球战略的重点之一。最明显的例子便是奥巴马在阿富汗撤军问题上一再改变计划,最终不了了之,将这个烫手山芋甩给了特朗普。如今,以特朗普上台为标志,伴随新版《国家安全战略》 《国防战略》的出台及“印太战略”的推出,美国的全球战略正式完成了转向,即由反恐时代进入后反恐时代。

  

   作为世界唯一的超级大国,可以预见,美国全球战略的调整和变化注定会对大国关系、全球经济和安全议程设置等产生重大影响,带来世界秩序之变。因此,本文拟从对美国当前战略和政策解读入手,分析后反恐时代美国全球战略的新变化,以及这种变化对世界秩序的影响。

  

一 美国全球战略进入后反恐时代


   学界之所以将“9·11”事件后的十多年定义为美国全球战略的反恐时代,主要源于在此期间虽然反恐并非美国全球战略的全部,但一直是其优先任务和重中之重,美国的内政外交都深深地打上了反恐烙印。如小布什政府2002年发布的《国家安全战略》报告,32次提及“恐怖主义”(Terrorism),46次提及“恐怖分子”(Terrorist)。即便是到了奥巴马时期,美国2010年5月发布的《国家安全战略》 报告仍然强调:“美国正在进行一场打击‘基地’组织及其恐怖主义分支机构的全球行动。”如今,美国虽然仍在本土及海外从事反恐工作,但其全球战略却已正式告别反恐时代,进入了后反恐时代。

  

   一是在战略规划层面,美国的国家安全战略和国防战略重点由反恐转向应对大国竞争,地缘战略重点由中东转向印太。众所周知,从“9·11”事件到特朗普上台前,美国国家安全战略和国防战略重点虽有调整,但反恐一直是重中之重。从奥巴马第二任期开始,美国的国家安全战略就开始谋求转向,即将其重点由反恐转向应对大国竞争。如2015年的《国家安全战略》报告宣称:“在全球范围内,我们已经超越了伊拉克和阿富汗的大规模地面战争,这些战争在过去10年中决定了美国的许多外交政策。” 言外之意就是美国已经开始超越“反恐时代”,反恐已经不再是美国外交政策的首要关切。美国防部同年出台的《国家军事战略》将“威慑、拒止和击败国家对手”列为美军的四大任务之首,将“扰乱、瓦解和击败暴力极端主义组织”放到了第二位。如今,无论是《国家安全战略》报告还是《国防战略》报告,均强调“国家间战略竞争”,并将与中国、俄罗斯的“长期战略竞争”作为美国面临的核心挑战。美国新版《国家安全战略》报告明确宣称,“中国和俄罗斯是持续挑战美国的国力、影响力和利益,破坏美国的安全与繁荣”的“修正主义大国”和“挑战者”。新版《国防战略》报告明确表示,美国繁荣与安全面临的核心挑战是中、俄等“修正主义国家”引发的“长期战略竞争重现”。美国《防务新闻周刊》评论称,新报告显示大国竞争而非反恐将成为美国防部制定决策和调整力量结构的主要考虑。可以说,伴随“伊斯兰国”在中东垮台,美国正式完成了这种国家安全战略和国防战略的转向,即由以反恐为重转向应对大国竞争或大国威胁。

  

   地缘战略方面,在“9·11”事件后的十多年中,出于反恐需要,可以说中东及其邻近的中亚、南亚等地一直是美国全球地缘战略的重点方向。如今,从奥巴马时期的“亚太再平衡”战略到特朗普政府的“印太战略”,很明显一点就是美国的地缘战略重点已经不再聚焦中东,而是印太地区,这一点也与美国家安全战略和国防战略的转向相适应。以2014年 《四年防务评估》报告为例,该报告所列的美国防战略优先事项中,将“推进亚太再平衡”放在了第一位,将“继续对欧洲和中东地区的安全与稳定作出有力承诺”放在了第二位,将“在全球范围内打击暴力极端分子和恐怖主义”放在了第三位。特朗普政府《国家安全战略》报告的“地区战略”部分,则将“印太”排在了首位,将“中东”排在了第三位,将“南亚和中亚”排在了第四位。

  

   二是在政策实施层面,坚持不懈地推进撤军进程,积极从反恐战场脱身。早在小布什时期,美国就宣布了从伊拉克撤军计划,随后于奥巴马时期完成了这一计划。从奥巴马第二任期开始,美国又启动了从阿富汗撤军计划,先是结束了驻阿美军及北约联军的作战任务,然后制定撤军时间表,逐步减少驻阿美军规模。然而,塔利班卷土重来导致阿富汗安全局势恶化,迫使奥巴马政府不得不多次改变和延缓撤军计划,至奥巴马任期结束时不了了之。在中东,“伊斯兰国”的崛起则迫使美国重返伊拉克,派兵进入叙利亚,并在中东、非洲多国实施反恐行动。可以说,美国虽然早有从反恐战场脱身之意,但无奈客观条件不仅不允许美军撤离,反而让美国越陷越深。

  

   在此背景下,特朗普上台后,不得不将“击败‘伊斯兰国’和其他极端伊斯兰恐怖组织”列为美国的“最优先目标”,大幅加强在叙利亚和伊拉克的军事行动力度。在叙、伊之外,美国也明显加大了对“伊斯兰国”、“基地”组织、“索马里青年党”等恐怖组织和极端组织的打击力度。据美军中央司令部官员2017年12月介绍,为消灭也门境内的“基地”组织、“伊斯兰国”分支领导人,并阻止他们以也门为基地进行人员招募、训练和发动恐袭,美军2017年在也门实施了多起地面行动,以及超过120起空中打击行动,比过去4年的总和还要多。在阿富汗,特朗普一改竞选期间宣称的“阿富汗战争完全是一个错误”、将“停止继续在阿富汗浪费钱”、“立即撤军”等政策主张,于2017年8月推出所谓“阿富汗和南亚战略”,全面加大在阿富汗的投入。据美国媒体透露,美军2017年在阿富汗境内的军事行动次数比2016年翻了一番。

  

   然而,特朗普的选择实质上与奥巴马2010年前后在阿富汗“先增兵、后撤军”的做法如出一辙,目的是“以战促和”,妄图通过加大军事投入将塔利班打回谈判桌,剿灭“伊斯兰国”,最终让美军以胜利者的姿态脱离反恐战场。近来美国在反恐战场上的三个动向证明了这一点,一是酝酿从叙利亚撤军,并试图以库尔德武装为代理人来确保美国的利益;二是积极与阿富汗塔利班进行直接谈判,酝酿有条件地从阿富汗撤军;三是美国众议院、参议院先后通过决议,要求美国终止对沙特领导的多国联军在也门的军事行动提供支持。可以预见,受制于中东、阿富汗等地错综复杂的安全环境,特朗普政府从反恐战场脱身的愿望注定不会轻易实现。但对美国而言,能否脱身主要取决于自身的战略意志,一旦美国政府做出决断,它完全有可能像1975年从越南撤军一样,不顾一切地从反恐战场脱身。

  

   通过以上分析可以得出一个明确的结论,美国已在战略规划层面认识到结束反恐时代、将全球战略重点从反恐转向应对大国竞争和地缘博弈的重要性和必要性,并在政策实施层面不断谋求从反恐战场脱身,以彻底告别反恐时代。在此背景下,鉴于仍面临本土反恐防护形势和国际恐怖主义威胁,美国不得不继续努力做好反恐工作,并推出新版《国家反恐战略》,但反恐在其国家安全战略、国防战略中的重要性已大幅下降。可以说,美国全球战略已正式进入“后反恐时代”。至于它能否如部分学者所说那样是“战略竞争时代”(Era of Strategic Competition)或“大国竞争时代”(Era of Great Power Competition),还是用其他标签来命名,仍需历史来回答。

  

二 美国全球战略的新变化


   如果说美国的全球战略已经进入了后反恐时代,那么需要考虑的一个问题就是在这个时代美国的全球战略选择是什么?它有哪些新变化?虽然特朗普入主白宫之前没有任何执政经验,其执政团队如同走马灯一样不停换人,但从特朗普执政两年多来的政策议程看,其政府的全球战略却在逐渐成型,展现出一系列新特点。

  

   可以认为,将国家安全战略和国防战略重点由反恐转向应对大国竞争,地缘战略重点由中东转向印太,既是美国全球战略进入后反恐时代的标志,也是后反恐时代美国全球战略的一个突出特点。

  

   除此之外,美国全球战略的新变化还体现在以下四个方面:

  

   首先,全方位重塑美国的实力优势,以实力赢得竞争。早在2016年总统大选期间,特朗普就打出了“让美国再次伟大”的口号。特朗普2017年就职当天,白宫网站就宣布了新政府的六大施政目标,包括调整能源政策、奉行“美国优先”的外交政策、重振就业与增长、让美军再次强大、强化法律秩序、重新谈判贸易协定,其目的就是“让美国再次伟大”。经济上,特朗普对内推出大规模减税政策,废除奥巴马医改并推出新的医保法案,放松金融监管,吸引制造业和人才回流;对外崇尚贸易保护主义,抛弃多边主义,转向双边主义,为维护美国利益大打贸易战。军事上,彻底扭转奥巴马时期的“自动减赤”计划,连年大幅增加军费投入,扩充军队规模,为此不惜削减其他内阁部门的预算开支,目标便是“让美军再次强大”。与此同时,特朗普政府还接连推出多个旨在重振美国军事实力、谋求战略优势的战略文件或政策举措,包括推出新版《核态势评估》,在研发新型核武器的同时,大幅降低核武器使用门槛;重建“国家太空委员会”(NSC),组建太空军;推出《国家网络空间战略》,强调要“以实力求和平”“前置防御”;推出《导弹防御评估》报告,加速推进多层次反导系统建设等。

  

   凡此表明,特朗普政府的“以实力求和平”绝非空洞的口号,而是一个正在全方位推进的政策议程,最终目的就是让美国继续拥有任何国家所无法比拟的政治、经济、军事和技术优势,以在一个“充满竞争的世界”赢得国家间竞争,特别是大国竞争。

  

   其次,坚持“美国优先”,奉行“有原则的现实主义”。“美国优先”可以说是特朗普本人及其政府最响亮的一个口号。美国新版《国家安全战略》报告也强调“此份国家安全战略奉行美国优先”,“这是一份‘有原则的现实主义’的战略,是以结果为导向而不是意识形态为导向的战略”。也就是说,特朗普政府全球战略的一个突出特征就是一切坚持“美国优先”,一切以是否符合美国利益为准绳。

  

在对外贸易方面,特朗普政府以不符合美国利益为由,先是退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP),后逼迫加拿大、墨西哥与美国签订新的自贸协定,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《和平与发展》2019年第3期

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