吴宜财 李俊杰:新时代民族地区精准脱贫全面振兴策略研究

选择字号:   本文共阅读 671 次 更新时间:2019-06-29 12:21

进入专题: 新时代   民族地区   精准脱贫   全面振兴  

吴宜财   李俊杰  

内容提要:民族地区是我国如期实现精准脱贫、全面小康进而建设现代化强国的最大短板。在中国特色社会主义进入新时代历史方位下,加快推动民族地区高质量发展,既具备许多有利条件,又面临不少严峻挑战,必须立足民族特点和地区实际,按照“当前保稳定脱贫,长远促全面振兴”的思路,实施扬长补短组合策略:坚持政策倾斜与发展自强并重,扬区域自治之长,补内生动力之短;坚持政府主导与群众主动并重,扬组织引领之长,补主体作为之短;坚持完善设施与培植产业并重,扬绿色生态之长,补特色发展之短;坚持保障健康与提升素质并重,扬民生兜底之长,补智力能力之短;坚持依法治理与维护团结并重,扬民族文化之长,补现代文明之短。

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民族地区由于特殊的自然、历史、文化等原因,存在贫困范围广、程度深、类型多样和致贫原因复杂、脱贫任务重、减贫速度慢、扶贫成本高、返贫风险大等困难,是我国全面小康的最大短板,直接关系到“两个一百年”目标的顺利实现和社会主义现代化强国的建设发展。


一、民族地区决胜精准脱贫建设全面小康社会的有利条件


扶贫脱贫既是国家战略,更是民生工程,具有广泛的政治、经济和群众基础。特别是当前处在全面建成小康社会决胜期,民族地区精准脱贫面临许多优势和机遇。

第一,党和国家高度重视。我国一贯重视民族地区扶贫开发,先后投入巨大人力、物力、财力,为加快民族地区发展发挥了重要作用。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央立足“全面实现小康,少数民族一个都不能少,一个都不能掉队”,于2013年11月实施以“六个精准”和“五个一批”为内核的精准扶贫战略,为民族地区全面脱贫奔小康指明了方向和路径。2017年6月,党和国家将西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州(简称“三区三州”),纳入深度贫困地区重点支持,将新增脱贫攻坚资金、项目、举措主要用于深度贫困地区,为民族地区啃下脱贫“硬骨头”提供了坚强保证。党的十九大提出实施乡村振兴、区域协调发展、可持续发展等七大发展战略,特别是打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战,将为民族地区跨越发展提供更多机遇。

第二,民族群众团结奋斗。各民族地区把工作重心向精准扶贫聚焦,在政策制定、资源配置等方面向贫困地区、群众倾斜,加大政府投入,注重综合施策,极大缓解了民族地区贫困问题,取得了显著减贫成效。国家民委数据显示,“十二五”前4年,民族八省区贫困人口减少1712万,减贫率达43.7%。中央民族大学发布的《中国少数民族地区扶贫进展报告(2017)》显示,2016年民族八省区共有402万人脱贫,占全国脱贫人口的33%,贫困发生率下降到9.4%。西藏自治区2018年政府工作报告显示,过去五年,西藏贫困人口减少53万,贫困发生率由32.33%降至12.4%。各族群众对与全国同步小康愿望强烈,对精准扶贫脱贫衷心拥护,大多数拥有“宁可拼命刨,绝不等靠要”的志气和“国家重视,各方支持,自己努力过上好日子”的信心,自力更生、艰苦奋斗,为民族地区打赢脱贫攻坚战创造了良好条件。

第三,社会各界鼎力帮扶。各级组织和社会各界积极参与扶贫,机关事业单位、大专院校、科研院所、企业、军队、志愿者和爱心人士等多方力量被充分调动,凝聚起脱贫攻坚强大合力。党政机关定点帮扶,320个中央、国家机关和有关单位全覆盖定点帮扶592个国家扶贫开发重点县,军队和武警部队与963个县、547个乡镇、2856个贫困村结对帮扶,各省、市、县均安排党政机关、企事业单位全覆盖定点帮扶,为民族地区精准脱贫提供了坚强外力支持。东西部加强扶贫协作,在坚持对口支援西藏、新疆及四省藏区的同时,中央安排对民族自治州和西部贫困程度深的市州全覆盖结对帮扶,通过产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持等形式,开展扶贫协作和对口支援,将有力加快民族地区与全国同步小康进程。社会力量广泛参与,一些民营企业、社会组织、慈善机构、有志之士等发挥优势,开展投资办厂、技能培训、捐资助学、支医支教、慈善公益和志愿服务等各类扶贫行动,为民族地区和当地群众提供了强大财力与智力支撑。


二、当前民族地区精准扶贫脱贫存在的主要问题


虽然经过多年、多方扶贫,民族地区面貌发生了显著变化,民族群众生产生活水平得到了显著改善,但因为扶贫脱贫的因素复杂性、工作艰巨性,当前还存在以下问题:

第一,政策“一刀切”,没有充分考虑民族特点和地区特性。与其他贫困地区、贫困人群相比,民族地区扶贫脱贫难度更大、情况更特殊、成本更高昂,具有突出的民族特点和地区特性,应采取超常规、更精准的措施。但一些民族地区现行扶贫政策针对性不强,多为“放之四海皆准”的普适性政策,制定共性措施多,关注特性问题少,没有充分考虑本地区、本民族实际情况和群众需求,在扶贫政策制定和实施中往往忽视民族地区、民族群众的特殊性,没有因地因族制宜,存在“一刀切”现象,导致一些好的政策难以落地或者效果不优。

第二,主体“站错位”,没有正确对待外力帮扶和自我发展。一些民族地区的干部、群众没有摆正扶贫主体和脱贫主体的位置,没有将借助外力与激发内力有机结合,既有群众参与不够、主体作用发挥不足问题,也有政府大包大揽、代群众做主问题。一方面,民族地区贫困群众的主体意识和发展能力较弱,主动参与积极性不高。部分贫困户受“救济式”扶贫思维影响,有“等、靠、要”思想,脱贫内生动力差;一些贫困户文化低、无技术、缺资金,没有能力和好的门路,脱贫信心和干劲不足。另一方面,民族地区地方政府没有尊重群众主体地位,发挥贫困群众主观能动性和聪明才智不够。部分干部简单给钱给物,在帮助贫困户转变思想、发展产业等方面出力不够;一些干部没有充分尊重群众意愿,在脱贫路径、帮扶措施等方面,存在包办代替、强迫命令现象,致使贫困群众对扶贫措施不认可、对基层干部不信任。

第三,措施“短平快”,没有有效统筹短期脱贫和长远致富。一些民族地区扶贫脱贫没有坚持长短结合,热衷采取立竿见影的扶贫举措,在提高贫困群众自我发展能力方面着力不多,对产业、教育、科技、人才等方面的长效措施缺乏研究,存在短期能脱贫、中期稳不住、长期难致富问题。一些民族地区急于求成、急功近利,干部政绩观出现偏差,过度追求脱贫进度而忽视扶贫质量,扶贫脱贫目标好高骛远,极少数地方甚至以非正常化手段搞“假脱贫”“数字脱贫”,造成脱贫时间整体提前,不但使扶贫成绩退步,还加剧了返贫风险。

第四,机制“中梗阻”,没有真正实现力量集聚和资源整合。一些民族地区扶贫机制不健全,上下联动、左右协同不够,没有发挥好集中力量办大事的制度优势。一些民族地区集聚扶贫合力不够,部分行业、单位、组织缺乏大局观念,统筹协调机制不完善,信息共享渠道不畅通,扶贫力量分散、各自为政,一些工作既有交叉重复又有空白盲区,影响了扶贫脱贫整体质效。一些民族地区扶贫资源整合效力不高,项目投向不准、资金投入分散,多个部门管理但缺乏有机协调、跟踪问效,多个单位搞项目建设又都规模小、资金少,出现多方争利、多龙治水和撒“胡椒面”、跑冒滴漏等现象,导致部分贫困村没有足够资金投入基础设施建设和产业项目开发,甚至出现一些“半拉子”工程,发挥不出项目整体效益,降低了资金使用效率。

第五,模式“大一统”,没有注重实行差异竞争和特色发展。一些民族地区对自身特色和优势不清,缺乏差异化竞争理念,在产业发展、乡村建设等方面存在同质化问题,给贫困村持续发展和贫困户稳定脱贫带来了消极影响。产业发展“千篇一律”,由于民族地区的资源禀赋、宗教文化等较为相同,可供选择的扶贫产业、开发项目十分有限,再加上部分扶贫干部不尊重市场规律盲目“拍板”以及不同区域政府之间因利益竞争而各自为政,导致民族地区产业发展模式雷同、结构类似,要么一哄而上发展种养殖业,要么一窝蜂搞乡村旅游,一些地方已经出现产品过剩引起价格剧跌、模式相同导致恶性竞争的情况,存在较大市场风险。乡村建设“千村一样”,融入民族特色和传统文化不够,部分地方对少数民族特色村镇(寨)建设重视不够、推进不力,一些民族地区在易地搬迁和乡村建设中过度考虑整体协调性、忽视个性差异化,存在千村一面、千户一面和求洋求阔、过度改造甚至破坏民族文化资源等问题。

第六,效益“向钱看”,没有协调推进经济建设和全面发展。一些民族地区对全面小康内涵理解不准,没有站在本地全面发展和群众共同致富的高度看待扶贫脱贫,片面认为扶贫就是扶持贫困村发展经济、帮助贫困户提高收入,简单以经济效益衡量扶贫成效,考核评价单一关注经济指标,没有把文明和谐、民主法治、生态环保、文化传承等一同纳入扶贫脱贫考评体系,没有实现扶贫脱贫经济、政治、社会、生态等综合效益最大化。一些民族地区干部扶贫观念狭隘、方式粗放,只重视物质扶贫、经济脱贫,没有将扶贫与扶志、扶智、扶爱有机结合,对贫困户只关注物质需要不关心精神需求,只聚焦收入增加不进行思想引导,没有给予贫困群众应有的尊严和体面,让一些贫困群众生活在“低人一等”和“被施舍”的自卑和阴影中,减弱了脱贫动力和信心。


三、新时代民族地区精准脱贫全面振兴的扬长补短策略


中国特色社会主义进入新时代,从现在到2020年已不足三年时间,民族地区要打赢脱贫攻坚战并开启全面振兴新征程,应实行扬长补短组合策略,确保如期实现高质量脱贫、建成高水平小康。

(一)坚持政策倾斜与发展自强并重,扬区域自治之长,补内生动力之短

第一,优化政策设计加强差别化扶持。兼顾民族地区贫困特殊性和群众需求异质性,实行“基本普惠+民族特惠”政策模式,在落实普惠性政策基础上,结合民族地区的特殊困难,制定倾斜幅度更大、含金量更高的特惠性政策,从基础设施、产业项目、民生事业、生态环保、文化传承等方面加大差异化扶持力度,充分释放民族地区政策动力。同时,坚持应急谋远,围绕全面建成小康社会进而全面建设现代化强国战略布局,对民族地区发展方向、路径举措等重大问题深入研究、系统谋划,对涉及民族地区的支持政策全面梳理、整体优化,提高政策执行效力和协同效应。

第二,健全体制机制深化供给侧改革。坚持整合资源和提高效益两手抓,加强民族地区扶贫供给侧改革,健全精准识别和信息共享、资金投入和管理、金融服务和保险保障、产业发展和项目建设、干部驻村帮扶和片区协作、贫困群众和社会力量参与、扶贫激励约束和脱贫考评退出等机制,形成上下联动、左右协调、内外结合好局面。同时,坚持量力而行、效益优先,按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各计其功”原则,统筹整合、精准安排各行业、各层级、各渠道的涉农涉林等资金、项目,加强对项目建设、资金使用和扶贫脱贫成效的绩效评估和跟踪监管,做到经济效益与社会效益均衡、减贫进度与脱贫质量协调。

第三,全面提高自我发展意识和能力。注重借引外力和激发内力有机结合,把发展作为解决民族地区一切问题的关键,牢固树立“发展才是硬道理”等观念,增强自主发展紧迫感积极性。同时,坚持科学发展、质量第一,以“创新、协调、绿色、开放、共享”理念指导地区发展,充分发挥民族地区开发空间大、要素成本低、环境污染少等后发优势,进一步理清思路、明确重点、厚植优势,抢抓我国经济由高速增长转向高质量发展的战略机遇期,统筹用好区域内外两种资源、两个市场,提高民族地区自我发展能力。

(二)坚持政府主导与群众主动并重,扬组织引领之长,补主体作为之短

第一,高效发挥好党和政府主导作用。把党和政府的资源、工作向脱贫攻坚聚焦,扶贫项目优先安排、资金优先保障、工作优先落实,重点在战略规划、资金投入、资源整合、基础设施、产业培育、社会保障等方面落实主要责任,提高扶贫效率和政府公信力。同时,着力加强基层组织和干部队伍建设,通过选优配强、培训锻炼、激励约束等方式,重点加强以各级各单位派出干部为主体的驻村帮扶工作队伍建设,以乡镇干部、村“两委”干部为主体的基层干部队伍建设,以村教村医、能人乡贤为主体的农村带头人队伍建设,提高基层党组织领导发展和治理乡村能力、党员干部带头致富和带领致富能力。

第二,全面提高贫困群众积极性参与度。坚持扶贫先扶志,充分发挥民族宗教和传统习俗中的正向激励作用,持久广泛开展宣传教育和文明建设,逐步消除贫困文化和精神贫困,引导民族群众形成合理预期和健康心态,克服“等靠要”和攀比思想,主动参与扶贫开发。同时,在增强贫困群众“获得感”基础上,注重增强其“参与感”,建立扶贫利益链接机制,在政策设计、资源分配、项目实施、效果评判等方面,充分发扬民主、保证公平,精准识别让群众参与,产业选择让群众确定,项目实施让群众主导,经费使用让群众监督,脱贫摘帽让群众评议,确保贫困群众既受益又服气。

第三,充分增强社会力量协同性契合度。激活市场带动力,运用市场方式、市场机制放大扶贫资源效应,积极吸引各类企业、经营组织和投资人等市场主体,尤其是实力强的社会资本、民营企业,到民族地区投资兴业、吸纳就业,实现市场铺路、产业扶贫。同时,调动社会帮扶力,加强社会资源和精准扶贫对接,大力吸纳、支持社会团体、民间组织、慈善机构和爱心人士等社会力量参与扶贫开发,广泛动员、有效激励成功人士回乡发展、优秀青年回乡创业置业,推动一切有利社会资源力量向民族地区特别是贫困地区聚集。

(三)坚持完善设施与培植产业并重,扬绿色生态之长,补特色发展之短

第一,全方位加强基础设施建设。统筹发展需要、群众需求、地方财力和成本效益,围绕解决出行难、饮水难、用电难和物流成本高、信息滞后等问题,加强以交通、水利、能源、通信等为重点的农村基础设施建设,加快对扶贫开发、资源开采和旅游开发带动力强的县乡村公路建设,着力推进以光纤化、数字化为重点的宽带普及提速工程和以电子商务为重点的信息服务和物流网络建设,全面改善民族地区生产生活条件。同时,着眼推进公共服务均等化便利化,加强以教育、医疗、文化、体育、养老及村级综合公共服务中心等为重点的基层公共服务设施建设,不断提升民族地区基本公共服务能力。

第二,着力推动绿色发展和生态文明建设。守牢生态资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线,支持民族地区发展循环经济、生态产业和绿色产品,加强民族地区重点区域、流域生态建设和环境保护,加大对生态功能区、自然保护区、民族传统文化生态保护区等重要生态区域建设投入,对重要生态系统、濒危野生动植物和珍稀物种资源实施强制性抢救保护,守护好民族地区的绿水青山、蓝天净土。同时,进一步健全生态文明体系和深化生态文明制度改革,在民族地区率先推行资源有偿使用、生态补偿、碳汇交易等机制,鼓励民族地区参与温室气体自愿减排交易,支持纳入碳排放权管理和交易的企业购买民族地区林业碳汇交易产品,提高生态经济效益。

第三,错位竞争大力发展特色产业。着眼产业兴旺,按照“宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜工则工、宜商则商、宜游则游”原则,做精做优草食畜牧、优质林果、中医药材等特色农牧林业,积极发展新能源、新材料、信息技术等战略性新兴产业,大力发展民族旅游、现代物流、休闲康养等现代服务业,全面扶持民族特色企业、民族特需商品定点生产企业、民族传统手工业发展,形成一批市场竞争力强、吸纳就业能力强的龙头企业和产业基地。同时,妥善处理好整体开发和错位发展关系,在产业发展、企业培育上既充分利用市场规律、发挥资源优势形成规模效应,又找准自身特点有效避免同质化竞争,健全市场风险防范机制,提高企业和农户抵御风险能力。

(四)坚持保障健康与提升素质并重,扬民生兜底之长,补智力能力之短

第一,优先发展教育促进人力资源开发。坚持扶贫先扶智、治贫先治愚,把发展教育作为阻断贫困代际传递根本途径,重点从办学条件、师资配备、经费投入、学科建设等方面给予倾斜支持,鼓励多种社会主体参与教育供给,健全覆盖学前教育、义务教育、职业教育和高等教育的多层次教育体系,在民族地区率先推行十三年免费教育,大力发展离贫困群众最近的中高等职业教育,整体提高民族地区人口素质。同时,加强技能培训和科技支撑,充分发挥高校、机关事业单位、培训机构、企业等的科技、信息、人才优势,通过集中培训、实地指导等方式,对有劳动能力的贫困群众开展实用技术和就业技能培训,全面提升民族群众就业创业能力。

第二,提高医疗水平保障群众身心健康。加大民族地区医疗卫生事业投入,整合现有医疗保障、资金项目、人才技术等资源,加强医疗卫生设施、服务能力和人才队伍建设,支持民族地区州、县级医院建设,加快民族乡镇卫生院、村卫生室标准化建设,健全基本医保、大病保险、医疗救助等多重医疗保障机制,最大限度降低因病致贫、因病返贫发生率。同时,健全民族地区公共卫生服务体系,加强农村妇幼保健、计划生育、疾病预防等体系建设,开展因病致贫系统性病因调查分析和有效诊治,做好传染病、慢性病、地方病等综合防治,引导群众养成良好生活方式和卫生习惯,构筑民族群众身心健康屏障。

第三,完善社会保障增强抵御风险能力。完善以养老保险、失业保险、医疗保险、住房保障、社会救助和社会福利等为重点的多层次社会保障体系,建立覆盖乡、村的公共就业服务平台、信息网络和就业援助体系,健全重大疾病救助和疾病应急救助等机制,加强扶贫开发与农村低保、社会救助政策衔接,确保民族群众业有所就、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。同时,重点加大对弱势群体的政策兜底力度,对老弱病残、鳏寡孤独等丧失劳动能力或劳动能力低下的特殊人群实行长效救助,健全农村留守儿童和妇女、老年人、残疾人等的关爱服务体系,广泛动员公益慈善机构、爱心人士等参与帮扶,让弱势群体生活有保障有希望。

(五)坚持依法治理与维护团结并重,扬民族文化之长,补现代文明之短

第一,加强各民族文化交流促进民族团结共进。深入推进民族团结进步创建,利用爱国主义教育、中华民族共同体教育、国家通用语言文字教育、双语教育和发展少数民族经济、文化、教育事业等途径,引导各族同胞和睦相处、共同发展,鼓励各族人民联合创业、守望相助,支持各族人口跨区域、跨行业有序流动,营造各族群众共居共学共事共乐的和谐环境。同时,大力扶持人口较少民族、“直过民族”的发展,加强少数民族文化传承保护,推进民族文化旅游融合发展和少数民族特色村镇(寨)建设,拓展少数民族文化惠民活动,发掘和推广民族传统体育项目,打造少数民族文化品牌和艺术精品,全面推动民族文化振兴。

第二,深化开放合作推动共赢发展。实行更加积极的开放战略,充分发挥民族地区沿边沿疆沿线的区位优势和开放开发空间大的后发优势,抢抓“一带一路”建设、兴边富民行动等国家重大战略机遇,积极推进民族地区国家口岸和通道建设以及同周边国家和区域基础设施互联互通建设,创新完善民族地区对外贸易机制,全面提升民族地区开放型经济水平。同时,着力加强区域协作发展,有效利用长江经济带、西部大开发等协同发展平台,加强东南沿海等发达地区与少数民族地区的对口支援和经济技术协作,大力引进人才、技术和资金,推动民族地区产业结构升级、产品结构改造和市场结构更新。

第三,坚持依法治理维护社会稳定。围绕科学发展、坚守生态、促进和谐三条底线,加强民族地方立法和配套法规建设,完善产业发展、生态环保、文化传承、社会治理等方面的地方性法规,健全政府民族事务依法决策、重大决策合法性审查等机制,推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设,全面提升民族地区法治能力和民族群众法治素养。同时,积极推进社会治理体系和治理能力现代化,加强民族地区社会建设和管理创新,健全公共安全突发事件预警处置和快速反应救援机制,加强对城郊接合部、边远山区、边境地区等重点部位和扶贫开发、征地搬迁、环境保护、民族宗教等重点领域风险防控,依法治理、严厉打击非法宗教和暴力恐怖活动,确保民族地区长治久安。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《贵州民族研究》(贵阳)2018年第9期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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