蔡昉:我国人口老龄化趋势和政策思考

选择字号:   本文共阅读 3236 次 更新时间:2006-11-08 22:48:20

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蔡昉 (进入专栏)  

  

   一、我国老龄化程度已超越发展阶段

  

   计划生育政策的实行,使我国在较短时间内完成了从“高出生率、低死亡率和高自然增长率”到“低出生率、低死亡率和低自然增长率”再生产类型的转变。同时,人口年龄结构也发生变化,老龄化水平不断提高。历次全国人口普查的数据显示:65岁及以上人口在总人口中所占的比例,1953年为4.4%,1964年为3.6%,1982年为4.9%,1990年为5.6%,2000年上升到7.0%。按照国际通行定义,我国已处于老龄化国家的行列。

   人口生育水平和年龄结构的这种变化,自然会影响到未来的人口动态。根据中国人口与发展研究中心预测,到2017年,老年人口超过1.4亿,占总人口的比例超过10%,在少儿抚养比(14岁以下人口与劳动年龄人口的比率)仍然高达26.4%的情况下,老年抚养比(65岁及以上人口与劳动年龄人口的比率)超过14%。

   我国老龄化发展表现出几个特点:

   第一,我国是在人均收入水平较低的条件下,达到较高的老年人口比例。我国目前老龄化水平大体相当于世界平均水平,但人均国民总收入不到世界平均水平的1/5。

   第二,我国老龄化与养老保障制度转变同时发生,历史欠账形成沉重的转轨成本。表现为已退休人员和养老保障体制改革前参加工作的“中人”需要靠“新人”的缴费供养,形成个人账户空转。

   第三,农村老龄化程度高于城市,已经没有“削峰填谷”的余地,而且农村青年劳动力大量外出,导致家庭养老功能降低。2000年人口普查显示,人口流动已经填补了城乡在老龄化程度上的差异:乡村年龄在65岁及以上人口的比例达到8.1%,已经高于镇6.0%和城市6.7%的水平。

  

   二、现行养老保障体制不可持续

  

   目前养老基金社会统筹和个人账户实行混账管理,从一本账中支出,剩余部分留作部分积累。由于个人账户中存在的“空账”问题和社会统筹基金的不足,养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放,实际积累额小于职工个人账户记账额。这就造成改革后养老保障制度的一个重要特点:个人账户只是名义上的,实质上整个养老保障体系仍然是百分之百的现收现付制度。

   根据国际经验,支撑一个现收现付制的养老保障体系需要以相对年轻的人口结构、有效率的税收体系和有效且安全的基金管理和治理机制为条件。目前,后两个条件在我国都不存在的。而从第一个条件看,虽然目前的劳动年龄人口比重仍然较大,但社会的养老负担已经开始大幅度上升。实际上,如果没有财政的补贴和挤用个人账户资金,养老统筹基金每年支出大于收入的数额都是巨大的,长期累积下去则会形成一个巨额缺口,现收现付制度将难以为继。

   目前养老统筹的覆盖率也很低。1990年离退休人员参加基本养老保险的比例为40.6%,城镇就业人员参加比例为30.5%。1997年开始,国务院决定推行社会统筹与个人账户相结合的养老保障制度。当时,离退休人员参加基本养老保险的比例为73.4%,城镇就业人员参加比例为41.7%。到2002年,离退休人员参加比例上升到84.1%,而城镇就业人员参加比例仍然停留在44.9%。

  

   三、劳动参与率下降加大养老负担

  

   过低的法定退休年龄以及实际上的早退休,都会提高整个社会和家庭的养老负担。在我国老年抚养比较高,且养老基金的发放和积累之间存在着较大缺口的条件下,普遍的早退休会使劳动者提前失去就业收入,加大其对养老金的依赖。

   根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所对5个城市的调查,男性实际退休年龄平均为57岁,女性为50岁。按照2002年我国平均预期寿命男性为70岁,女性为75岁,粗略显示男女退休后的余寿分别为13岁和24岁,平均为18.4年,已经接近OECD国家的水平。到2020年,我国平均预期寿命进一步提高,即使实际退休年龄保持在目前的水平上,男女退休后的余寿也分别提高到16年和28年,平均为22.3年,超过OECD国家目前的水平。届时社会养老负担率将难以承受。

   与大多数国家相比,我国的法定退休年龄本来就较低。由于近年来就业形势严峻,为了减少名义下岗和失业数量,企业强制或鼓励职工提前退休的现象十分普遍。此外,部分下岗、失业者由于年龄偏大,对再就业失去信心,也提前退出了劳动力市场,造成实际退休年龄年轻化。调查显示,45-54岁年龄组的男性就业率已下降到80%以下,而女性则下降到40%左右。一旦超过50岁,男女就业率便都下降到很低的水平。

  

   四、三项政策改革建议

  

   应对老龄化挑战、建立一个可持续的养老保障体系,有两项改革具有直接的效果。首先,立即从现收现付养老保障制度向完全个人积累制度过渡。其次,为了支撑这个过渡,通过把农村转移劳动力纳入新的保障体系,提高当前保障基金的缴费水平和社会供养中人的能力,从而实现养老保障制度改革的平稳过渡。第三,在根据各地发展水平分区域推进社会养老保险的同时,率先建立起农村最低生活保障制度,防止老年贫困的发生。

   政策模拟表明,到2020年,每一种政策情形具有不同的社会养老负担。第一种情形,不把农村转移劳动力吸纳到城镇养老保障体系,且继续实行现收现付的旧体制,社会的养老负担率最高,达到44.2%。第二种情形,继续实行旧体制,但把农村转移劳动力吸纳到城镇养老保障体系,社会的养老负担率可以减轻,届时只有37.1%。第三种情形,不把农村转移劳动力吸纳到城镇养老保障体系中,但实行养老保障的新体制,可以把养老负担率降低到31.7%。第四种情形,既实行完全的个人积累新体制,同时又把农村转移劳动力吸纳到这个体系中,社会养老负担率最低,只有25.3%,比第一种情形低大约19个百分点。

   建立农村最低生活保障制度,在财政上看并不是一个很大的负担。除了民政系统的救济款外,每年可以使用的扶贫资金超过300亿元,如果直接摊在2800万农村绝对贫困人口身上,人均可超过1000元,不仅可以使他们的收入超过我国官方标准的贫困线,甚至可以超过国际上通用的人均每天1个购买力平价美元的贫困线。由于“八七”扶贫计划遗留下来的贫困人口已经严重边缘化,事实上其中的很大部分已经不能持续脱贫。因此,建议把目前的开发式扶贫机制和农村传统救助机制,合并过渡到农村最低生活保障制度上面。

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本文责编:川先生
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