吕凤国 苏福:论环境民事公益诉讼案件执行制度的建构

选择字号:   本文共阅读 50 次 更新时间:2019-03-26 07:23:21

进入专题: 环境民事公益诉讼  

吕凤国   苏福:  

  

   【摘要】 环境民事公益诉讼的程序构造决定其审理程序、裁判内容不同于传统民商事诉讼。环境民事公益诉讼案件所特有的执行主体权利有限性、执行内容多样多变性、执行程序纷繁复杂性,决定了环境民事公益诉讼案件与传统民商事案件相比较而言,两者在案件执行方面存在着巨大的差异。当下民事环境公益诉讼的案件执行,存在执行推动动力不足,修复资金管理无规、依法监督程序缺失、执行联动机制缺乏等问题,致使环境民事公益诉讼案件的执行“难上加难”,亟待建立科学合理、切实可行的环境民事公益诉讼案件执行制度。建构民事公益诉讼案件执行制度,应当基于民事执行基本原理,结合环境民事公益诉讼特殊性,从建立依申请启动执行模式、健全财产执行及监管规范、完善执行联动机制、强化对执行的检察监督等方面进行建构。

   【关键词】 环境民事公益诉讼;制度建构;民事强制执行

  

   人类依托于环境所提供的各种自然资源要素进行生存和发展,人民群众的生活生存、社会秩序的稳定安康以及中华民族的复兴腾飞,都与环境保护密切联系、息息相关。党章进一步明确了中国特色社会主义事业总体布局,而中国特色社会主义事业总体布局在纳入经济、政治、文化、社会建设的同时,也一并将生态文明囊括其中。党的十八大报告专章阐释了“加强生态文明制度建设”。党的十八届三中全会提出“加快生态文明制度建设、建立系统完整的生态文明制度体系”。党的十八届四中全会则是在前面的基础上,着重强调了“用严格的法律制度保护生态环境”。党的十九大作出了“加快生态文明体制改革”的战略部署。与以个体之间的利害关系冲突为核心的传统民事纠纷相比,环境污染及破坏生态引发的矛盾纠纷影响面更广,社会性更强,关注度更高。自《中华人民共和国环境保护法》实施以来,尤其是2013年1月1日修改实施的《中华人民共和国民事诉讼法》建立环境民事公益诉讼制度,我国当前涉及环境方面的司法工作有了长足的发展。

   “全国各地法院已经设立环保法庭超过了一千个,人民法院和人民检察院先后出台了若干涉及环境保护的司法解释及其司法政策,全国各级法院现在每年办理的涉及环境的各类型案件逾30万件,环境司法已经远超十年前的想象。”[1]并且,“中国有关环境民事公益诉讼制度的法律框架已经基本形成。”[2]但是,当前我国关于环境民事公益诉讼的法律、司法解释、司法政策,主要集中于规范环境民事公益诉讼案件的审理;关于环境民事公益诉讼的理论研究,也主要集中于司法审判的领域内,如诉讼主体的适格、诉讼的请求和程序、诉讼的责任承担等。而当前,涉及环境民事公益诉讼案件的执行尚未引起各方的足够重视,理论研究也不深入、具体、系统,缺乏高质量理论成果出现。[3]同时,司法实践也不够充分,对于环境民事公益诉讼案件的强制执行,缺乏成熟有效的科学指引。故而,建构遵循民事执行基本原理、契合环境民事公益诉讼特性的环境民事公益诉讼案件执行制度,很有必要,势在必行。

  

   一、环境民事公益诉讼案件执行的特殊性

  

   “私人的人身安全和财产权益如若受到环境污染而造成损害,其完全可以根据传统理论中的私益诉讼进行救济,获得赔偿。但是,当公共环境也即是环境公益受到不法侵害造成损失时,直接利害关系则是成为社会力量参与环境保护的一道障碍和门檻,极大的限制了司法在保护环境中的作用发挥。”[4]环境民事公益诉讼就是为了保护环境,特地打破这一门槛而建立的全新民事诉讼。它尽管也是应当纳入民事诉讼的整体范围之中,但其与传统意义上的民事诉讼却是存在巨大的差异和不同,进而,环境民事公益诉讼的案件执行自然也与传统意义上的民事案件执行存在了特殊之处。

   (一)权利主体执行权利受限

   在传统民事诉讼中,原告是请求人民法院救济其合法权益的受害方,执行是胜诉方在败诉方不自觉履行义务的情况下,申请人民法院强制败诉方履行义务,以实现其胜诉权利。合法权益没有受到损害的公民、法人和其他组织是无权提起诉讼或者申请强制执行的。并且,在审判或执行过程中,给予最大限度实现自身受到损害的合法权益,权利主体可以依法行使撤回起诉(执行)、接受调解(和解)、让渡实体利益以达成调解(和解)等权利,在法律允许的范围内,其权利是完整的,可自由行使和处分的。

   但是,环境民事公益诉讼的“公益性”属性决定了诉讼权利人与实体权利受害人之间并无直接内在联系。原告、申请执行人是通过诉讼实现公益,而非谋取私利。法律规定的“有权”提起环境民事公益诉讼的“机关和有关组织”所享有的权利,“是国家借助当前所现有的司法资源和司法机制,而特别授权于一些符合条件的社会主体有权进行涉及环境公益的司法诉讼,是国家对公民行使监督权的支持和保障,是根本有别于为个体利益请求司法裁判的一般意义上的通常诉权。”

   为保护社会整体的环境公益而通过法律强制规定的形式将诉讼实施权这一程序意义上的诉权赋予非实体权利义务的主体,即法律规定的“有权”提起环境民事公益诉讼的“机关和有关组织'使其能够以其自已的名义进行环境公益诉讼。但需要明确的是,尽管其有权以自己的名义进行环境公益诉讼,但其并非是完全享有完整意义上的诉权,该诉权并不能完全等同于与实体法相连接、具有实质内容的“裁判请求权”。[5]在启动环境公益诉讼程序后,原告(法律规定的机关和有关组织)就是受到环境加害人伤害的群体公共利益“代言人”,是对被告的行为进行监督和寻求救济的主体。法律规定的“机关和有关组织”在环境公益诉讼中最主要的作用在于通过“提起诉讼”启动环境公益诉讼程序,而不是救济其自身权益。当执行权利的主体依法启动案件的执行程序后,必须依法积极作为,没有变更、放弃执行请求、与被执行人达成和解协议等权利,因为其应当最大限度地努力实现其所代表的公共利益。

   (二)执行内容的多元性

   传统民事执行案件,要么是强制执行被执行人的财产,要么是要求被执行人必须实施或不得实施特定执行行为;且在同一案件中要么是财产类执行,要么是行为类执行,鲜有财产执行和行为执行的重合。但环境民事法律责任的多样性,决定了环境公益诉讼类案件执行的复杂性。

   停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉是我国的《侵权责任法》15条所规定的侵权人承担责任的形式。而其中,“返还财产”属物上请求权;“消除影响、恢复名誉”属人格权,在追究环境侵权责任时,一般都不适用。并且,《侵权责任法》规定的责任承担方式适用在环境民事公益诉讼中,往往是蕴含了新的内容。人民法院在对环境公益诉讼案件进行审理时,除了《侵权责任法》外,对于《中华人民共和国环境保护法》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等法律和司法解释也是可以进行适用的。判决环境污染和破坏生态者应当承担的责任,主要有3类:一是承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任;二是停止污染或破坏生态、限期使水体排放达标、异地补植等特定作为或不作为行为,以及在不履行环境修复义务时承担相应的环境和生态修复金,即对于被破坏的生态环境进行修复和完善;三是进行相关赔偿,如因污染所造成的人身、财产损失以及为防治污染所采取措施而支出的相关费用。[6]并且,同一环境民事公益诉讼中常会出现金钱类责任和行为类责任的重合。因此,环境民事公益诉讼案件的执行,执行内容除弥补环境功能损失、赔偿环境修复费外,还涉及环境修复实施的实际具体操作的诸多方面,财产类执行和行为类执行交织在一起,呈现出较强的多样性、复合性、转化性特征。

   (三)执行程序的复杂性

   “民事执行程序就是实现生效法律文书内容的过程、阶段、步骤,其实质是民事执行权在具体执行案件中的运行轨迹和运行作用的体现。”[7]环境公益民事执行程序异于传统民事程序,有其“自身特色”。首先,启动的独特性。我国民事执行程序的启动包括申请执行和移送执行两种方式。“申请执行”是“债务人拒不履行生效法律文书所确定的义务时,人民法院根据债权人的申请,启动强制执行程序,通过执行权强制迫使债务人履行生效法律文书所确定的义务。”这是民事执行程序通常的启动方式。“移送执行”在于保护处于困境、自我保护能力较差的老弱病残者的合法权益,如涉抚养费、扶养费、抚育费内容的“三费”执行;或者认为此种法律文书确定权利的主体是国家,如涉财产刑案件。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第32条规定:“发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判,需要采取强制执行措施的,应当移送执行。”这一规定表明,我国环境民事公益诉讼案件的执行采取的是“移送执行”的启动模式。其次,执行过程的复杂性。因为生态环境破坏的延续性、往复性,生态环境治理的复合性、艰巨性、长期性,均使得环境民事公益诉讼的案件执行不可能一蹴而就。比如,对纯金钱给付义务判项的执行,其生态修复资金的赔偿往往数额较为巨大。又比如,在被执行人为经济主体时,执行过程中应当保留其基本经营所需资金,难以一次性执行到位。再比如,对于行为给付及复合型给付义务,在执行过程中还需要项目专业技术人员的协助,会同相关部门严格科学细致的检查监督,才能使环境民事公益诉讼的案件执行取得预期的效果。故执行过程非常复杂,执行周期往往较长,执行困难也比较多且难以迅速化解。

  

   二、环境民事公益诉讼案件执行问题解析

  

   在我国,“虽然有关环境诉讼,尤其是环境民事诉讼、环境公益诉讼的立法蓬勃发展,但在环境诉讼中仍存在许多尚未解决的棘手问题,在一定程度上对于环境诉讼程序的有效开展产生了较大的制约作用。”[8]当前,环境民事公益诉讼案件的执行规定缺乏、规范性较差,存在的问题较多。主要表现在3个方面。

   (一)权利主体自身无“利”,推动执行动力匮乏

   根据现有为数不多的环境民事公益诉讼案件执行的司法实践情况来看,如何依职权移送执行,各地法院做法不一。有的由审判庭启动执行程序。例如,泰州“天价”赔偿公益诉讼案,系审判庭在案件判决生效后进行判决确定义务履行情况的追踪核查,查明侵权人在判决规定期限内未依法如实履行义务,即将案件移送执行部门进行强制执行。而有的法院为了督促侵权人在生效法律文书确定期限内及时全面履行义务,则是将相关检查、监督、核查的事项以及启动法院强制执行的事宜委托相关的行政机关。有的环保组织参与到对判决的履行及执行的监督管理工作中等等,没有统一的做法。

   人民法院自身与环境民事公益诉讼案件当事人之间并无利益上的关联。对于人民法院而言,除了徒增义务外并无任何“好处”。执行程序的运行缺乏人民法院之外的第三方启动者、推动者和监督者,造成执行动力极其匮乏。此外,当前的环境民事公益诉讼案件的执行还存在两大弊端:一是将以“群防共治”为内在要求的环境保护问题事实上转化为法院一家的事情,受法院职权所限,环境保护从“群防共治难”演变为“法院执行难”;二是由于民事公益诉讼案件的判项往往没有具体期限、修复标准、监督机构等,在“案多人少”矛盾日益严峻的当下,可执行性不强、执行难度大的民事公益诉讼案件的执行,往往被执行法院放在传统民事执行案件之后再作处理,事实上民事公益诉讼案件的执行被陷入“说起来重要、做起来畏难、忙起来搁置不理”的现实困境。故,由人民法院依职权对环境民事公益诉讼案件启动执行程序,存在十分严重的不足,亟待改变。

(二)修复资金管理无规,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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