黎熙元:社区技术治理的神话:政府项目管理与社工服务的困境

选择字号:   本文共阅读 252 次 更新时间:2019-03-05 00:11:38

进入专题: 社区技术治理   政府项目管理   社工服务  

黎熙元  

   内容提要:技术治理是现阶段地方政府进行社区治理的重要手段,地方政府往往通过各种治理技术来实现对城市社区的管控。政府购买社会服务、通过社会组织提供服务也是技术治理的重要组成部分。基于组织社会学的理论思路,使用对广州市不同社区的调查资料,分析政府购买服务项目管理制度和承接项目的社工组织之间的互动及其结果。研究发现,虽然政府和社工组织双方都非常重视项目绩效,但当政府努力追求技术治理手段时,这些技术手段会把承办项目的社工团队紧紧捆绑起来,使社工团队忙于应付政府的技术治理过程,弱化了对专业服务的投入,导致地方政府引入社工专业服务来实现社区治理的目标逐渐虚化。

   关 键 词:合法性机制  政府购买服务  社会服务组织  技术治理  目标虚化  legality mechanism  government purchase of service  social service organization  technical governance  impractical goal

  

   一、问题的提出

   政府购买社会服务是中国创新社会管理方式的一项举措。全国各地的实施方式和实施场域不同,但是,社区无疑是社会服务的主要区域。各级政府意图把社工的专业技能引入到城市社区,借用社工专业技术来加强和提升社区居民服务。为此,早在1990年代,民政部已经确定,城市街道办事处和社区居委会的工作人员当中社会工作者要占一定比例。进入21世纪以后,一些城市试行政府购买社会服务,通过购买项目、购买岗位等方式引入职业社工从事社区服务。广州市是较早把政府购买社工服务作为城市社区治理的创新方式的地区,其特点是市、区二级财政出资,区民政局和街道办事处(或社区居委会)作为购买服务的甲、乙方,使用项目管理方式购买社工服务,参照政府采购规则,对项目招标、社会服务数量和质量要求、社区服务中心的工作人员配备、项目评估等方面制定细致的规定。承接项目的社工组织以派出社工团队承办社区服务中心,以乙方辖区(社区)内的居民为服务对象,按政府购买合约的要求提供服务。这种模式兼备政府、社会组织、社区居民多元参与的治理目标和基层居民社会服务专业化的技术目标。在政府购买服务的近十年间,广州市社区服务总量显著增加,社会组织大量涌现并发挥积极作用,培养和汇聚了实力全国最强的职业社工队伍,城市居民逐渐认识到非营利组织和社工、义工的角色、能力与作用,积极参与到公益事业之中。广州市家庭综合服务中心的经验也成为国内城市治理的标尺。虽然政府实施项目管理和社工机构提供社区服务都不遗余力,但是两者却存在运作机制的内在矛盾,削弱了社区技术治理的效用。本文将基于对广州市不同街道和社区的主管领导、社工组织及其运作的家庭综合服务中心和社区居民的调查资料,从组织社会学的理论视角来分析这个内在矛盾的因果逻辑。

  

   二、文献回顾与理论视角

   治理指有政府、非政府组织和公民共同参与的公共事务管理过程[1]。在经济全球化、福利国家制度改革过程中,这种多方参与的治理理念逐渐被西方社会普遍赞同而成为各层次行政权力的合法性基础,社区治理也不例外。大规模的城市化曾经使社区失落[2-3],城市公共事务管理权集中于市政府或市议会。而迈向21世纪社区作为地方居民共同体再度成为公众关注热点,城市公共事务管理权下沉到社区,行政人(或选任议员)、居民(公民)、从事公共服务的专职人员(包括专家)共同组成协商式的多元治理关系[4]。

   治理方式的改变必定导致新观念和新制度生成,对组织行为产生影响,治理转型构成了社会组织发展的最重要的制度情境。社区治理强调多元复合主体在社区情境中的互动以及参与社区公共事务的过程。改革以来,中国的国家治理模式发生了显著的变化——从总体性支配转向技术性治理[5]。一方面,不断推进政府职能转移,发展社会组织,推动社会和公众参与到城市基层治理当中;另一方面,政府在各层面的行政管理当中不仅仅依赖其已获授权的权威,而且也不断依赖其改进的程序和技术。这被称为技术性治理,通过各种平台、各种工具对社区进行管控,掌握社区动态。

   这种技术治理深刻影响了社会组织的发展与社会服务的供给,近年来在社区层面上体现为政府购买社会服务与社区社会组织的发展。社区中的政府购买社工服务正是这种技术性治理的产物。社区的政府购买社工服务至少体现了两个最重要的技术特性。其一是通过社工专业技术服务来完善社区治理。和所有西方国家不同,中国自1949年以后就建构并不断强化基层政权结构,街道办事处作为政府派出机构实施城市基层行政管理,社区居委会作为居民自治组织代表机构辅助街道办事处实施居民事务管理。这两类工作人员即使身份在法律性质上有所不同,由于他们在社区的角色相似,他们能够处理的居民事务、能够解决的问题也是相近的。社工,尤其是从高等院校毕业的社工所具有的专业知识和专业能力和街—居工作人员不同,他们认识问题角度和解决问题的方法通常基于专业知识。随着城市化和改革开放不断深化,社区中浮现的问题也趋于复杂化和多元化。政府购买社工服务的目标是借助社工的专业能力和非政府立场来解决社区中政府难以解决的问题。其二是政府采用项目管理的方式购买社工服务。购买服务的支出纳入公共财政预算,政府就要问责,保证购买支出使用合理。对于政府而言,项目管理是最清晰、易行的方法,对项目运作流程、评估指标制订的越细致,程序的合法性和开支的合理性就越有保障。

   这些制度环境对社会组织结构及社会组织的发展有着深刻的影响。环境的压力导致了组织在派生结构上趋同、同时组织派生结构与内部运作结构分离。对于接受政府资助的非营利组织,政府在提供财政支持的同时也提出各种制度化的要求,组织为了获得资助,派生出各种应对政府制度化要求的结构,这种派生的“制度化”结构与组织原本的目标以及运作的需要没有关系。这种非营利组织双重结构并存体现了制度化环境——即行政程序化运作对于非营利组织的生存有如“仪式与神话”[6]。制度环境的要求与非营利组织原本的运作往往不相符甚至相冲突,组织遵从自身运作的效率要求则可能忽视了制度环境的要求,导致它在政府的认受性下降。而重视制度环境的要求则往往会和组织的内部生产争夺资源,影响组织贯彻自身的宗旨和生产效率。这种“合法性机制”的作用使组织不得不经常在应付制度环境压力和维持自主运作两者之间做出取舍或妥协。合法性机制对组织行为的影响可以分别从强意义和弱意义两个不同的层面来讨论,强意义的合法性机制是指制度塑造组织行为和形式,组织没有选择性;弱意义的合法性机制指制度通过影响资源分配或激励方式来影响组织行为[7]。承接政府购买项目的社工团队也需要承受政府标准化行政制度的压力。对很多组织来说,政府的认受性甚至是生死攸关的,对机构中的社工团队来说则是“饭碗”攸关的。社工团队在购买合约期内投入大部分人力资源去完成政府指定的各项复杂的行政程序和评核指标,同时只能相应减弱对社工服务投入的人力资源,如此一来,社工的专业能力和服务效果就不能充分显现。通过购买服务引入社工来改善和提升社区治理的目标逐渐虚化为某种精致的形式,社区技术治理逐渐变成“神话”。

   因此,本文从社区治理转型的情境入手,分析政府购买服务制度下社会组织发展与社会服务供给问题。在多方面的制度和组织互动下,社会服务陷入困境之中,导致社区技术治理的失败。政府购买社会服务和社会组织参与治理两者在中国都是新的改革试验,既无成熟的购买服务模式可循,也无高质素的社会组织可依,因此在实践中政府的目标与制度和社会组织与社工专业界两者处于持续互动变化中,并由此探索社区技术治理的可行道路。这个讨论对理论的意义是追寻合法机制强作用下组织行为的变异及其后果。

  

   三、技术治理与政府购买社工服务制度的确立

   由于参照了国家关于政府购买商品和服务相关规定,各城市的购买制度都包括相同的行政程序:项目公开招标、签订包含具体指标的服务合约、第三方评估、标准化财务核算和审计规则等。具有城市特色的制度规定,例如,设定项目中期、末期评估,过程评估(突击检查),社工机构资质(A级)评比,财务检查;街道(居委)作为第二发包方对社工机构具有承包决定权和业务指导权等。

   相比其他类型的政府购买制度,政府购买社工服务制度更加规则复杂而细致,广州市对机构的基本设置、人力资源和薪酬水平、服务内容和指标等都有具体清晰的规定。根据《中共广州市委广州市人民政府办公厅关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》(穗办[2011]22号)和《中共广州市委广州市人民政府办公厅关于加快推进社会工作及其人员队伍发展的意见》(穗办[2010]12号)等指导性文件,区民政局制定并向辖下街道办事处发出《关于进一步做好2015-2017年度家庭综合服务中心招标工作的通知》,当中规定了招标流程、工时计算标准、招标门槛,三项规定各有附件,内容包括列明各项指标的Excel表格和相关说明。街道办事处作为第二购买方可以依据市、区相关文件检查承接机构关于家庭综合服务中心服务的合约是否符合标准。同时发出的相关制度文件还有“关于做好家庭综合服务中心承接机构交接的通知”(针对7个需要更换承接项目社工机构的服务中心制定相关事项,如服务中心资产交接等)和“关于家庭综合服务中心签约的通知”(规定签约时间、签约要求)。

   这个区民政局规定的服务内容和标准分为购买方指定服务和团队自选服务两个部分,以工时计算。购买方指定服务指标占承办团队需要完成总工时的65%,包括:1)个案90个;2)兴趣小组20个,至少完成160次(比2013-2015年签约期的300次下调近半);3)专业小组20个,活动要求至少完成180次;4)每个服务领域每年至少进行4次调研,每个社工每周至少有半天进行调研工作(同时35%工时的自选服务中不设调研项目);5)按市民政局的统一规定,社工每人每年的培训不得小于90小时,每人每年督导98小时(包括个人督导和团体督导),会议时间每人每年98小时;6)至少探访3360户,其中80%入户探访(共为2688次),20%电话探访(672次);7)每年1次大型活动。机构自选服务占服务总时数的35%,要求自选服务内容切合社区居民遇到的最主要和最需要解决的问题,设计有特色、有亮点,显示社会工作的专业性。合约中需要列明自选服务的指标系列和数量标准。

   政府以购买社工服务的方式实施社区技术治理通过两种技术路径来落实。

   (一)程序标准化和指标精细化

1.实施过程规范化。区政府在每个签约年度提早发出工作通知和工作指引,当中列明实施路径、流程和要求,区民政局和街道办事处作为第一、第二购买方应该承担的工作事项等等;之后进入续约程序,审查承办组织的素质评估结果及其营运团队的服务评估结论,虽然符合续约条件的组织也可直接续约,但多数项目一般都会重新招标,即使参加投标并中标的是相同组织。这种固定的公开招标方法,通常能够保障购买方选择符合自己意图的承接项目的组织,同时由于程序标准化而不会受到质疑。承接组织的变更涉及家庭综合服务中心资产和相关资料的交接,也需要制定规则使处理标准化。于是,政府购买社工服务从试行到推行期间,制定和公布的制度规章越来越多。作为第一购买方的区民政局除了转发并执行省、市相关指导性文件和规章之外,还需要制定自己辖区的实施规则;充分显示出政府对购买服务进行规范化运作的强烈要求。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《兰州大学学报(社会科学版)》 2018年03期

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