徐勇:农村微观组织再造与社区自我整合

——湖北省杨林桥镇农村社区建设的经验与启示
选择字号:   本文共阅读 4900 次 更新时间:2017-12-30 22:04

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徐勇(华中师大) (进入专栏)  


内容提要

本文认为,长期沿袭的自上而下单一行政治理体制的一个重要缺陷是,外部性的整合机制一旦发生变化,乡村没有相应的自组织来承接和应对大量农村内部公共事务,进行自我整合,从而陷于“治理真空”。由此需要重新构造农村微观组织体系,大力推动乡村社区民间组织的发育,使之成为新农村建设的重要组织载体。本文以湖北省一个乡镇通过农村社区建设促进农村公益事业的办理和自我整合的事例,说明社区自我整合可以变对村民的动员式参与为主动式参与,开发农村内部资源和节省治理成本。对于正在变化中的农村来说,外部性国家整合与社区自我整合都是不可或缺的。

关键词 微观组织 社区 自我整合


建设社会主义新农村正在成为一个全社会所关注的重大问题。新农村建设不可避免地要回答的问题是:新农村建设为谁而建,由谁来建?按照惯常的思维自然是中央出政策,地方出规划,基层来组织。但是,伴随农业税的免除和乡村治理体制改革,在相当多数地区的农村基层政府与基层组织由于财政经费的缺乏而处于维持状态,难以承担组织动员农民、整合资源,进行新农村建设的重任。由此需要重新构造农村微观组织体系,大力推动乡村社区民间组织的发育,使之成为新农村建设的重要组织载体。本文将结合中国农村基层组织体系状况,以湖北省一个乡镇的农村社区建设经验为例,探讨农村微观组织再造与社区自我整合问题。


一、乡村治理体系中社区民间组织的缺失


在传统中国,乡村治理体制是官治与民治的二元并存结构。除纳税兵役以外,国家不直接干预乡村内部事务,处于孤立分散状态的乡村主要依靠民间社会资源进行自我整合。自近代以来,伴随现代国家建设,乡村治理体制开始趋于单轨制。一方面,国家将原来散落在各个村落的权力集中为统一的主权,形成自上而下的单一行政治理体制;另一方面,国家又要将其意志极力渗透到分散孤立的乡村,促使乡村社会的国家化。近代以来,特别是1949年以来,中国的乡村可以说是由国家所建构的,即社会主义和现代化的改造。其结果是建立了覆盖全国农村的基层政权组织体系,原有的内生于乡村内部的组织及其整合机制趋于消失。

自上而下的单一行政治理对于将分散孤立的乡村迅速整合到国家体系中有其积极意义。但这种整合主要是依靠外部性的国家力量所进行的外部性整合,它在将乡村和农民带入国家体系的同时,却中止或者割断了乡村内部农民之间的联系,发韧于乡村内部和农民需求并联结农民的自组织基本不复存在。而当外部性国家治理乡村的体制一旦发生变化,乡村内部没有相应的组织来承接和应对大量农村内部公共事务,进行自我整合,由此就会陷于“治理真空”。

而造成单一的行政化治理体制不断发生变化的重要原因又在于这一治理体制所赖以存在的财政体制。人民公社是单一的行政化治理达到极致的体制。这一体制存续的基础就是“政社合一”,即政权组织和经济组织合为一体。上千万农村干部(包括公社、大队和生产队三级)是由公社集体经济供养的准国家干部,农村公共事务和公益事业的办理主要依靠集体经济所支持。国家依靠这一体制,既实现了国家意志的渗透,又节省了大量的行政成本。当然,它的代价是由农民支付着本应由国家承担的治理成本,其后果是农民的生产积极性渐次降低和农民对国家的高度依附。正是基于此,农村改革以分户经营体制取代了人民公社体制。分户经营体制提高了农民的生产积极性和自主性,并在此基础上重新构造了乡村治理体制,即实行“政社分开”,农村基层实行村民自治。

村民自治是在人民公社体制解体时出现“治理真空”时产生的,是农村微观组织体制的重构。作为村民自治组织载体的村民委员会是村民群众自治组织。但是,村民委员会及其下属的村民小组仍然属于国家管理农村居民的基层组织,仍然属于一种外部性的制度安排。由此使村和组(大多由公社时期的生产大队和生产队改名而生)具有天然的行政地域属性和服从国家的公共管理功能(从国家的行政管理看,村民委员会又被视之为“行政村”)。在宏观的单一制下,法定的自治组织与实际的基层行政组织合为一体,并大量承载着自上而下的行政功能。由此使村民委员会及其下属的村民小组更多的具有行政化的色彩,即它们的主要任务仍然是完成政府交办的各种任务,而不是基于本社区内部需要的公共事务。与公社体制相同的是,改革后的农村基层治理的财政仍然主要来源于农民。由于包括政府任务在内的公共事务的迅速增多和人员的增加,以各种税费为主要内容的农民负担日益沉重,以致达到农民不得不离开土地而“抛荒”和“民怨沸腾”的程度。为此,进入新世纪以后,中央政府决定进行农村税费改革,并免除农业税。在这一过程中,还开展了以合并村组、合并乡镇、“减人减事减支”为主要内容的乡村治理体制改革。

税费改革和乡村治理体制改革是围绕减轻农民负担而展开的。这一改革同公社体制改革之初一样,又面临着农村公共事务和公益事业无钱办、无人管的问题,即外部性治理体制一旦变动,没有内生的社区组织来承接原由行政化组织所承担的事务,农村迅速重新陷入一盘散沙的“治理真空”境地。首先是村组干部职数大量减少。在中部地区的村,一般有2000-3000人左右,一般规定配村干部5人左右,许多村民小组的组长由村干部兼任。二是免除农业税费以后,村组基本没有公用财力,也没有了从内部获取资源的体制性渠道。三是村组干部减少后,村组干部只能保证上级政府工作任务的落后,更缺乏精力和时间处理本村公共事务。特别是村组干部的报酬由县一级财政支付,具有“工资化”的倾向,从而更强化了村组干部对上级政府的依赖。所以,农村税费改革的一个预想不到的后果是行政化治理进一步向村组渗透,而大量基于乡村社区内部,需要以自治的方式加以处理的公共事务却陷于无组织依托办理的困境。这实际也反映了社会主义国家改革中的一个共同性问题,即一旦外部性的行政(党政)整合机制发生变化或者链条中断后,没有内生的自组织加以替代,缺乏自我整合的机制。要解决这一“治理真空”问题,必须重新构造微观组织体系,特别是注重内生的社区民间组织的发育。湖北省杨林桥镇在农村税费改革中产生的农村社区建设经验为我们寻求解决问题的思路提供了经验性范例。


二、杨林桥社区建设的动因及自我整合机制


湖北省秭归县位于长江三峡大坝坝址所在地,是典型的山区,还是国家级贫困县。杨林桥镇位于该县西南部的高寒山区,自然条件差,经济发展相对落后。近些年来,该镇利用兴建三峡大坝的机遇,经济社会有了相当程度的发展,农村贫困状况得到很大改善。特别是交通信息的发展,将长期封闭的山区农民与山外的大市场紧密联系起来,经济社会发展对村庄外部的依存度愈来愈高,人们对当地社会公益事业的需求也愈来愈强。但是,该镇兴办农村公益事业的物质基础很薄弱,特别是在税费改革后遇到了新的问题,无法满足农民对兴办农村公益事业的需求。

为了减轻农民负担,维护农村稳定,杨林桥镇贯彻中央的税费改革政策,从2001年下半年开始,取消了统一规定的积累工和义务工等筹劳项目以及以资代劳和道路、教育等集资项目,同时进行乡村机构配套改革。然而杨林桥镇如全国其它农业地区一样,农村水利工程、乡村道路建设、校舍改造等公益事业的办理出现了新的“空壳化”现象:

首先是无钱办事,发展农村公益事业的投入严重不足,并且正在成为发展投入的一个“盲区”。一方面,税费改革取消和减免各种税费后,加剧了乡镇财政的收支矛盾,过去主要依靠向农民收费来维系的农村公益事业发展,现在只能按照“一事一议”筹资筹劳政策规定来办,由于标准低、数额少,与解决农村公益事业发展问题的实际需要相距甚远。另一方面,统筹城乡发展的公共财政体制尚未建立,上级财政转移支付数额有限,杨林桥镇各个村转移支付只有20000多元,除了村组干部的工资,所剩无几,根本没钱办理乡村的公益事业项目。

其次是无人理事,农村公益事业发展出现了无组织机构管理协调的“治理真空”局面。杨林桥镇进行乡镇机构配套改革,裁减和辞退富余人员,机关工作人员只保留30人左右,撤消和合并了各种事业单位,这些单位的一些职能被转并到了乡镇和县直其他单位,但人手、经费都不足,公共服务职能严重弱化。同时从2001年下半年开始,为适应税费改革,杨林桥镇将36个村304个村民小组合并成14个村87个村民小组,平均每村1800多人,600多户,一个小组97户,一个村的村干部不过三五人,平均一人管150多户,面积达数十平方公里。乡镇财政既要保吃饭,又要还债务,发展农村公益事业成了吃力不讨好的事,因而乡村基层政府和组织缺乏积极性。特别是乡镇干部人数大大减少,主要精力只能用于贯彻和完成上级政府任务,根本无力和无暇顾及本地公益事业。

当外部性整合“缺位”时,基于乡村内部和农民需要的自组织力量就有可能产生,并填补“治理真空”。正当当地干部和村民面对“治理真空”一筹莫展时,农民自组织并依靠自组织解决自身面临的公共性问题的活动得以出现,其初始动因便是道路修建。

杨林桥镇是典型的山区,离秭归县城有60多公里,道路沿高山盘绕九曲十八弯,平均海拔1000多米,农户大多分散居住在山区,原先县乡道路没打通时,许多人一辈子没有出过大山,农村的道路建设确实困扰了山区里许多代人的出行问题。修路可以说是山区人最为迫切的公共需要。该镇凤凰岭村4组,有个叫铁炉冲的小自然村,有11户42名村民,三面环山一面临崖,仅有一条悬崖上开凿的小道与外界联系。两人相遇,得侧着身子才能通过。眼看山下的农民依靠种蔬菜、种烤烟脱贫致富,铁炉冲的村民却连喂养的猪都卖不出去。有胆大的请几个人下山卖猪,可连续有7头猪滚下悬崖,村民们心都凉了半截。以前由于对国家的依附而产生依赖思想,总是希望上级能拨付经费并组织修建道路。2002年,村组合并后,为数不多的村干部更少光顾该地,更无钱投入,成为乡村治理遗忘的“角落”。失去依赖的村民只好自发地组织起来,推举袁学商领头,连开五次会,最后一次用稿纸写下修路计划,各户签名盖章,共同举手宣誓:依靠自己的力量修路,一年不成两年,总有一天要修通。22个劳动力,靠卖年猪、鸡蛋凑起两万余元,连续3个冬春闲月,投工5600多个,1037天,终于在悬崖上开凿出一条两公里的山区公路。村民种的烤烟、野菜能运出去了。2004年人平均收入达到了3000元。长期历史以来没有解决的问题解决了。这件事在当地轰动一时,被称为“凤凰岭事件”。

受到铁炉冲依靠村民自己办理自己最需要的公益事业的启发,2003年5月,镇党委和政府引入当时正流行于城市的“社区建设”的理念,并首先在白鹤洞村进行农村社区建设试点。试点成功后便在全傎统一推行。2003年7月1日,杨林桥镇正式开始实行撤销运行多年的村民小组建制,组建农村社区。按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则,全镇14个村成立社区306个,互助组1034个。每个社区30个左右农户,设理事长1人,理事2~4人,共“海选”出理事会成员1028人,建立了“村委会—社区理事会—互助组—基本农户”的新型农村社区自治组织机构。社区理事会在村党总支和村委会的领导下,以议事恳谈会为主要形式,广泛听取社区农户的意见和建议,形成决议,再付诸实施,行使自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的职责,“要办什么,不办什么,先办什么,后办什么”完全由农民群众自己说了算,实现了真正的人民当家作主。

表1:杨林桥镇农村社区与村民小组的区别

村民小组 农村社区

数量 87个 306个

户数 97户/组 30户/社区

产生方式 村委会指派 村民投票选举

报酬 由村提留提取 无报酬或项目奖励

工作方式 行政命令方式 协商、恳谈方式

事务范围 上级任务为主 本社区事务

责任指向 向上级负责 对村民负责

从上表可以看出,村民小组还是延续人民公社时期生产队的运行机制和管理模式,行政色彩较浓厚,特别是农村税费改革和合村并组以后,村民小组无法满足新时期农村公益事业发展的需要,而农村社区与村民小组从服务户数、事务范围、产生方式、工作方式、责任指向和报酬的有无等方面都有很大的区别。杨林桥镇杨林桥村党总支书记王太富说:“以前当组长,是村委指派的,上头要你干什么,你就干什么;现在当理事长,是海选的,每件事都是老百姓自己坐下来协商好,干的都是农民想干的”,“以前的村干部就是处乱子(解决民事纠纷)、收款子(收农业税)、刮娃子(抓计划生育),根本没有精力想发展。现在从小事中解放出来,能考虑大事了。”社区理事会能贴近村民、更具独立性的主要原因是上面下达的行政事务仍由村组干部完成,而社区理事会主要是根据社区村民需要办理本社区事务,如修路建桥、水电等公共设施与管理、社区内的小纠纷等。

村民自治的主体是村民。但是,长期以来,自治的组织载体单一,主要是依靠村民委员会和村民小组,而村和组的行政功能较强,村民广泛参与公共事务缺乏必要的组织载体。杨林桥镇通过农民自组织农村社区这一载体,重新构造农村微观组织,深化了村民自治的内涵,突出农民参与,建立起大家的事情大家办,大家的事情大事议的活动机制。白鹤洞村25社区于2004年6月10日就农网改造问题共同讨论并定出的一套方案:(1)每户集资15元,选一人负责经营(师傅吃饭每人一天一顿5元的标准,由集资中开支,烟在外,给师傅烟时,必须要有证人)。(2)不交钱的献出杆子一根。(标准7米长、口进(径)一尺2粗,大叶春木不要)(3)不够用的钱大家补,用不完的退到农户,做到不存不挂。不上工的付多做工的每天20元。社区理事会根据村民的需求开展社区服务活动,如民事调解、举办科技培训活动、提供经济信息等,自发的投入大量人力和物力,使过去很多地方不通公路的地方打通了道路,农家生产的无公害蔬菜和粮食可以运出山外,有力地推动了农村经济和农村社会事业的发展。据不完全统计,杨林桥镇各社区2004年兴办基础设施25个,集资12496元,投工51155个,维修公路492公里,新修公路49.8公里,同时也减少了投入成本。响水洞村13社区王太成说,他们自发在海拔800米的山上修路0.5公里,集资和投工共花费1600元左右,而政府按照这个标准修路则至少需要5000元。近几年来,社区的饮水、供电、通讯达到了很高的水准,小农户与大市场有机地连接起来了。

社区在为农民参与提供组织平台的同时,也建立起相应的行为规则,从而形成社区自我整合的机制。这一机制的基础是利益共享。农民的自组织发韧于当地居民最迫切的修路需求。正是道路修建后社区成员可以共同受益,才促使社区成员自愿投资投劳,没有感到这是额外的“负担”。社区自我整合机制的活动原则是商议共识和公共舆论。社区要办的事由社区成员共同讨论,对于讨论通过的事,如有少数人不同意并不愿参与,虽然允许但他们也面临着利益和道德的双重风险。响水洞村13社区王太成说,他们自发在海拔800米的山上修路,当时讨论集资,规定“摩托车10元,拖拉机50元,自行车5元,人平3元”,集资方案拿出来以后80%的人同意,只有20%的人不同意。但是村社区是熟人共同体,20%的人面临公众舆论压力,别人在修路,自己不修路,今后可能会产生在他人修路上行走缺乏道德正义感的风险。后来,这部分人也参与集资建路中来,或者以其他方式为自己的“过失”进行补偿。

民间性的社区组织还为整合各种资源提供了开放性平台。现阶段的农村处于大流动和大变动之中,一个重要趋势就是大量农村精英外流。但这并不意味农村组织资源完全枯竭。关键在于开发和利用。由公社体制沿袭下来的村组体制是与户籍制、土地承包制相伴随的。行政化的村组体制只是将村组干部作为领导者和组织者,其他民间精英往往被排斥在外。传统的村组体制打破后,实行社区体制,则有助于将各种民间精英吸纳到社区组织中来,丰富农村组织资源。一是市场经济发展中的各种“致富能人”得以进入社区理事会,成为主事者和社区共富的带头人。杨林桥社区理事会的会长有相当一部分是近些年跑运输,种蔬菜、魔芋、烤烟的能人。以往,他们只是考虑自己的利益。当他们进入社区组织中心以后,道德荣誉感促使他们考虑社区共同富裕的问题。特别是通过他们传授技术,带动社区成员种植经济作物,可以扩大种植规模,带来更大效益,实现社区整体“共赢”。二是由城镇返乡居住的人得以进入社区理事会。这部分人在村组体制下根本没有进入社区组织中心的可能。实行社区体制以后,他们以居住者的身份参与社区活动,并以其特有的见识、权威和资源在社区内发挥主导性作用。 


三、社区自我整合的效能与启示


杨林桥镇以民间性的社区组织建设,重新构造农村微观组织体制,解决农村公益事业办理难的问题,填补了外部整合“缺位”和“治理真空”,取得了初步成效。与传统的村组体制相比,其成效及其对当前新农村建设的启示主要表现为:

第一,变动员式参与为主动性参与。20世纪以来,伴随国家政权建设和外部性整合成为唯一整合力量的同时,是对农民的外部性动员。这种动员式参与的直接后果是培育了农村社区和农民对外部力量的依从性和依赖性。一旦外部整合发生变化,农村社区内部就有可能无所适从。这种“等、靠、要”的思想已深深浸淫在广大农村干部与村民之中,在新农村建设中也处处可见。如新农村建设本来是为农民而建,但许多农民却无动于衷,认为只是政府行为或者“政府政绩”。杨林桥社区建设的突出功能是将政府要我干变成我自己要干。社区事务来自农民需求,社区治理由农民讨论,农民通过社区组织平台自己创造自己的幸福生活。 

第二, 开发农村内部的组织资源。在20世纪的外部性整合过程中,乡村的组织基本上都是由国家自上而下建构和延伸的。这一组织体制是适应于国家对乡村资源的汲取和社会改造而成的。而在当前的新农村建设中,国家由向农村汲取资源转而支持农村发展,大量的资源将输入农村。但是,自上而下的输入不可能穷尽农村所有事务,更不可能由政府包办一切。如在道路建设中,中央、省、市、县财政主要用于主干道的建设,而将农户与主干道联接的“最后一公里”,也是“关键的一公里”却得由农村自我负责。在新农村建设中,会产生大量农村内部事务。这些事务需要相应的组织加以处理,传统的县、乡、村、组的行政一体化组织体制显然已不适应这一要求。杨林桥社区建设正是在这一背景下产生的,也为新农村建设中如何开发农村内部的组织资源提供了有益的经验。 

第三, 节省乡村治理成本。20世纪以来,乡村治理体制之所以不断发生变化,一个重要原因就是外部性整合的治理成本过高。这一治理成本是多方面的,包括财政成本、行政成本和心理成本。单一的行政治理并不都是为了从农村汲取资源,有的的确是为农村发展谋取利益。但是,单向度的行政吸纳资源的方式将被吸纳者排斥在外,使他们将无论是什么政府行为都视之为外在于自己的“负担”或者与自己无关的“公事”。杨林桥社区建设的重要经验是在重新构造农村微观组织的同时,重新构造着农民的治理成本意识。首先,大家的事大家办,大家的财大家管,调动了农民投资投劳的积极性和主动性。尽管为修路,他们的集资集劳早已超出政府设定的限制,但是农民并没有感到这是不可忍受的“额外负担”。因为投资投劳是为自己谋利福利,并直接接受投资投劳者对全过程的监督。其次,他们将自己参与的事当做自己的事而倍加珍惜。同样一条路,如果由基层政府牵头来办,建设和管理成本均大大高于自组织的社区参与和共同负责。

社区的概念原本就来自于乡村,其核心精神是形成具有共同的认同和归属感的生活共同体。这种共同体的基础是共同体成员的公共需求,并主要依靠社区自身的力量进行整合。但长时间以来,由于单一的行政化治理,社区的理念未能进入乡村。杨林桥镇率先将社区的理念引入乡村治理中,并以社区体制重新构造农村微观组织体系,对于构建乡村自我整合机制具有重要启示性意义。 

中国的农村正在发生急剧变迁之中。对于正在变化中的农村及其新农村建设的要求来说,外部性的国家整合与自生的社区自我整合都是不可或缺的。


Rural Micro-organization Remaking and Community Self-integration

-----the Experience and Revelation of Yanglinqiao`s Rural Community-building in Hubei Province

Xu Yong


Abstract:

This paper argued that the important weakness of singular vertical administrative system is that once the external integration system is transformed, villages will fall into “governance void”, because there is no self-organization to undertake and deal with internal public business. So, Remaking rural micro-organization and promoting rural civil corporation growing are essential, and it can be the important organizational vehicle of New Countryside Building. This paper argued that community self-integration can make villager’s motivating participation to be auto-participation, develop rural internal resources and save governance cost from the study of Yanglinqiao town’s rural community building. External state integration and internal community self-integration both are necessary for the changing villages.

Key words: Village Micro-organization Remaking Community Self-integration


主要参考文献:

1. 徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社,1997年版。

2. 詹成付:《乡村政治若干问题研究》,西北大学出版社,2004年版。

3. 陈家刚:《协商民主》,上海三联书店,2004年版。

4. 马戎 等:《中国乡镇组织调查》,华夏出版社2000年版。


原文刊载于《河南社会科学》2006年第5期。


※ 参与杨林桥实地调查的有徐勇、叶本乾、樊红敏、孙琼欢等,并得到当地政府的支持。案例部分参考和引用了徐勇、叶本乾的调研报告《以村民参与推动税费改革后农村公益事业的办理--湖北省秭归县杨林桥镇农村社区建设调查与启示,在此一并致谢!本文得到浙江大学“卡特”中心985中国农村发展研究国家创新基地项目“农村税费改革后乡镇行政管理体制改革研究”的资助(ZJUCARD200506)。 

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本文责编:川先生
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