黄瑶 庄瑞银:中国执行联合国安理会制裁决议的现状与前景

选择字号:   本文共阅读 118 次 更新时间:2018-12-26 23:37:13

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黄瑶   庄瑞银  

   内容提要:中国已有一套运行机制和做法可较为快速地执行联合国制裁决议,但现有的做法尚有需完善之处。应从立法层面着手,循序渐进地改进联合国制裁决议在中国的执行状况。为此,全国人大及其常委会应以规范性法律文件明确中国执行安理会制裁决议的范围,并系统地完善国内有关立法:不仅应在既有立法中对有关部门做出明确授权,使其有权来制定内容完备的执行法律依据,而且应适时制定新法,提高国内既有立法的完备性。同时,全国人大及其常委会应向国务院作出授权,赋予其依授权制定有关执行联合国制裁决议的行政法规的权力;进而,有关行政机关依授权制定内容完备的执行规定。

   关 键 词:中国外交  联合国安理会  制裁决议  国内既有立法  授权立法

  

   习近平总书记在中共十九大报告中指出:中国“支持联合国发挥积极作用”,“中国将继续发挥负责任大国的作用,积极参与全球治理体系改革和建设”。多年来,中国一直认真履行有关国际义务,以实际行动支持联合国及其安理会在国际和平与安全领域发挥积极作用,包括在国内认真执行联合国安理会决议规定的制裁措施,①展现一个负责任大国的形象。

   众所周知,联合国安理会是在维持国际和平与安全方面负主要责任的联合国主要机关。在联合国体系内,依据《联合国宪章》(以下简称《宪章》)第39~42、44、48和53条,安理会能够采取有约束力的决议,使联合国会员国承担有关义务。这些条款都集中于《宪章》第七章之下(除了第53条置于《宪章》第八章),第七章涉及对于威胁和平、破坏和平及侵略行为的应对办法,该章授权安理会为维持或恢复国际和平之目的做出对会员国有法律约束力的决议。安理会这些决议的约束力之法律基础,是《宪章》第25条的规定:“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安理会之决议。”②也就是说,安理会的制裁决议对全体会员国具有约束力。进入21世纪以来,安理会依据《宪章》第七章通过了一系列决议,要求会员国采取贸易、金融、交通等一系列非武力施压手段,应对国际和平与安全面临的威胁。比如近年安理会频繁地通过决议对朝鲜实施制裁,而且近50%制裁朝鲜的安理会决议是在2016-2017年通过的。③中国作为联合国会员国和安理会五个常任理事国之一,执行安理会制裁决议是中国承担的国际义务,也事关中国的国际形象。

   那么,安理会制裁决议在各会员国国内是如何执行的呢?一般而言,各国负有使本国国内法与其国际法项下的义务相符的普遍义务,这是国际常设法院在“希腊与土耳其人口交换问题咨询意见案”中明确提出的论断。④然而,联合国作为当今世界上最大的一般政治性国际组织,其主要机关安理会通过的制裁决议在会员国国内如何执行问题是属于一国的国内管辖事项,由各会员国国内法自行决定。学者们认为,联合国会员国负有立法上的义务(obligation to legislate)通过实施性的法律措施以执行安理会决议;⑤多数国际组织做出的决议或决定和颁布的文件都须通过国内法律措施纳入,进而成为国内行政机关和司法机关直接适用的规范;至于国际组织的决议在国内法上的地位,由国内立法措施或行政措施决定。⑥可以说,联合国会员国制定适当的国内立法来执行对该国有约束力的联合国制裁决议,亦是其依法治国的应有之义。本文旨在梳理联合国制裁决议在中国国内的执行实践,分析现阶段中国在执行联合国制裁决议方面所存在的主要问题,并从立法层面提出相关完善建议。

  

一、现行做法

  

   世界上多数国家规定了国际法在国内法上的效力,但却很少有国家在国内法中规定安理会决议的国内效力。⑦主要原因在于,安理会依《宪章》第七章做出的制裁决议属于需要将其纳入国内法才能在一国国内成为具有效力的法律渊源,因为安理会决议通常被认为是非自动执行的国际规则⑧,因而需要会员国通过国内立法措施或行政措施来执行安理会制裁决议。德国联邦法院在1995年4月21日做出的一项判决中指出,安理会依《宪章》第七章做出的经济措施对会员国境内的个人并不具有直接效力,而仅对会员国本身具有约束力。⑨与多数联合国会员国的做法相似,中国在《宪法》和《立法法》等国内法中并没有规定安理会决议的国内效力。实践中,中国也尚未就某个安理会决议整体地通过立法提供国内法律依据。然而,中国在国内法上并未确定有关决议的法律地位并不意味着中国没有履行有关国际义务。

   由于联合国各会员国的国内法律传统、法律发展阶段、国内立法资源等各有差异,各国在国内法律体系中实施联合国制裁决议的做法不尽相同。目前,联合国各会员国执行安理会制裁措施的国内立法实践主要有以下三种立法模式:在先授权立法(prior enabling legislation,又译“授权立法”)、非专门为制裁而制定的国内既有立法(pre-existing legislation)、临时特别立法(ad hoc legislation,也译“专门立法模式”)。⑩通常,各国在国内执行联合国制裁措施时并不会单纯地采取某一种立法模式,而是根据国家的立法情况和有关安理会制裁措施,在不同决议的执行中采用以上三种模式中的一种,或者同时适用其中的两种或三种来执行有关制裁措施,以保障国家利益、平衡国内法律秩序和国际法律秩序之间的互动。

   中国执行联合国安理会制裁决议的实践与其他会员国的执行实践既有相似之处,也有根植于本国法治环境的独特之处。一方面,与其他会员国采取国内既有立法的国家实践相似,(11)在各类敏感物项和技术及所有军品的出口管制、经济制裁等领域,中国采取有关国内既有立法来执行有关制裁决议。2014年5月7日,中国常驻联合国代表刘结一在“纪念第1540号决议通过十周年并展望未来”的公开辩论会上发言时指出,中国历来高度重视对常规武器、大规模杀伤性武器及其运载工具以及相关材料、设备和技术的管理,制定并实施了一系列法律法规,形成了一套涵盖核、生物、化学和导弹等各类敏感物项和技术及所有军品的完备的出口管制法规体系,不断加强防扩散出口管制的机制建设。(12)例如,在执行安理会第1540(2004)号决议的报告中,中国明确列举了与执行该决议有关的八项对核武器和化学武器严格管理的法律法规。(13)而且,中国现行出口管制法规的管制范围与国际通行做法基本一致。(14)

   另一方面,在不存在可以直接适用的国内立法的情况下,中国有关部门在收到外交部通知后根据有关制裁决议的内容和本国有关立法的情况,采取具体措施来执行安理会有关决议规定。目前,中国已有一套执行安理会制裁决议的机制和做法,较好地满足了快速执行安理会制裁决议的要求。用中国常驻联合国代表团给安理会决议所设委员会的普通照会中的话来概括,就是:“中国一直以负责任的态度履行根据《联合国宪章》承担的国际义务,执行安理会决议,并已有一套行之有效的运作机制和作法。”例如,安理会涉朝制裁的第2321(2016)号决议通过后,“根据中国国务院授权,外交部已发出执行决议的通知,要求各部委、各省、自治区、直辖市以及香港和澳门特别行政区执行。”(15)

   从有关政府部门是否需要制定具体的执行规定角度来看,有关部门采取以下不同的方式来执行安理会制裁决议。

   第一,在不需要制定进一步的执行规定的情况下,有关政府部门在收到外交部通知后,或直接转发外交部通知,或根据外交部通知发布进一步通知,以执行联合国安理会有关制裁决议。以执行安理会第1803(2008)号决议为例来说明有关部门直接转发外交部通知的情况。海关总署在收到外交部根据国务院授权制定的《外交部关于执行联合国安理会第1803号决议的通知》(外国函[2008]200号)后,直接向广东分署、天津和上海特派办、各直属海关转发了有关通知,即《海关总署转发外交部《关于执行联合国安理会第1803号决议的通知》的通知》(署法发[2008]200号)。再以执行安理会第1896(2009)号决议为例来说明有关部门根据外交部通知做出执行安理会制裁决议通知的做法。在收到外交部印发的执行通知后,交通运输部国际合作司据此发布了《交通运输部国际合作司关于执行联合国安理会第1896号决议的通知》,要求各单位切实执行有关决议的内容。

   第二,对于需要制定进一步的执行规定的情形,有关部门根据外交部发布的通知或国内既有立法,以部门工作文件或部门规范性文件的方式,具体发布涉及有关决议的执行制裁规定。例如,为执行安理会第1267和第1333号决议对有关个人和实体实施金融制裁的通知,中国人民银行发布了《中国人民银行执行外交部〈关于执行安理会有关决议通知〉的通知》(银发[2010]165号)。该通知是国内第一份对银行金融机构如何具体执行联合国安理会制裁决议做出框架性规定的文件,它不仅涉及确认程序、申诉程序以及司法机关合作等规定,而且对诸如“金融账户”“金融交易”等核心术语进行了明确的界定。(16)在执行安理会第2321号决议的实践中,根据《中华人民共和国对外贸易法》,商务部和海关总署先后发布了三项公告:2016年第75号公告,2016年第81号公告,以及2017年第12号公告。(17)

   在执行制裁决议的运作中有一个受关注的问题是正当程序问题,即正当法律程序原则(due process of law)的适用。该原则既是对有关部门依法行政的要求,也是被执行的个人和实体合法权利保障的依据。由于以往有关国内执行依据对涉及被定向制裁(targeted sanctions)的个人和实体的法律救济没有予以足够的重视,有关规定并不完备。(18)即便在中国人民银行的通知中涉及一些正当法律程序的规定,但该部门工作文件并没有规定被执行主体因行政机关错误执行措施所遭受的损失如何予以救济等问题。鉴于此,2017年8月,国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》(国办函[2017]84号),该意见要求“明确执行联合国安理会反恐怖融资相关决议的程序。建立定向金融制裁名单的认定发布制度,明确相关单位在名单提交、审议、发布、监督执行、除名等方面的职责分工。完善和细化各行政主管部门、金融监管部门和反洗钱义务机构执行联合国安理会反恐怖融资决议要求的程序规定和监管措施,进一步明确资产冻结时效、范围、程序、善意第三人保护及相关法律责任,保证联合国安理会相关决议执行时效。”尽管该《意见》明确了执行安理会反恐怖融资相关决议的正当程序等问题,但并没有根本解决过往国务院规范性文件的合法性问题。

   第三,如果有关制裁决议项下的义务内容属于中国的法律空白,而且属于全国人大及其常委会的专属立法事项,那么在以上述方式执行安理会制裁决议的同时,全国人大及其常委会可依法及时制定新的国内立法。这样做既有利于填补有关国内法律漏洞,完善中国特色社会主义法律体系,也有助于进一步执行安理会制裁决议和履行国际义务。中国执行安理会第1373(2001)号决议的实践正是这方面的一个典型例证。除了有关部门根据外交部制定的《外交部关于执行联合国安理会第1373号决议的通知》(外发[2001]18号)来执行有关决议外,全国人大常委会在考虑了安理会有关决议要求的基础上,在《刑法修正案(三)》中增加了“资助恐怖活动罪”。在该修正案通过之后,中国政府向联合国安理会下设的反恐怖主义委员会提交了该修正案的内容,作为中国执行安理会第1373(2001)号决议的补充报告。(19)

中国现阶段执行安理会制裁决议的范围,是由外交部在其依国务院授权印发的通知中予以规定的。根据《国务院办公厅关于印发外交部职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》(国办发[1994]2号),(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《现代国际关系》 2018年04期

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