黄瑶 庄瑞银:中国执行联合国安理会制裁决议的现状与前景

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黄瑶   庄瑞银  

内容提要:中国已有一套运行机制和做法可较为快速地执行联合国制裁决议,但现有的做法尚有需完善之处。应从立法层面着手,循序渐进地改进联合国制裁决议在中国的执行状况。为此,全国人大及其常委会应以规范性法律文件明确中国执行安理会制裁决议的范围,并系统地完善国内有关立法:不仅应在既有立法中对有关部门做出明确授权,使其有权来制定内容完备的执行法律依据,而且应适时制定新法,提高国内既有立法的完备性。同时,全国人大及其常委会应向国务院作出授权,赋予其依授权制定有关执行联合国制裁决议的行政法规的权力;进而,有关行政机关依授权制定内容完备的执行规定。

关 键 词:中国外交  联合国安理会  制裁决议  国内既有立法  授权立法


习近平总书记在中共十九大报告中指出:中国“支持联合国发挥积极作用”,“中国将继续发挥负责任大国的作用,积极参与全球治理体系改革和建设”。多年来,中国一直认真履行有关国际义务,以实际行动支持联合国及其安理会在国际和平与安全领域发挥积极作用,包括在国内认真执行联合国安理会决议规定的制裁措施,①展现一个负责任大国的形象。

众所周知,联合国安理会是在维持国际和平与安全方面负主要责任的联合国主要机关。在联合国体系内,依据《联合国宪章》(以下简称《宪章》)第39~42、44、48和53条,安理会能够采取有约束力的决议,使联合国会员国承担有关义务。这些条款都集中于《宪章》第七章之下(除了第53条置于《宪章》第八章),第七章涉及对于威胁和平、破坏和平及侵略行为的应对办法,该章授权安理会为维持或恢复国际和平之目的做出对会员国有法律约束力的决议。安理会这些决议的约束力之法律基础,是《宪章》第25条的规定:“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安理会之决议。”②也就是说,安理会的制裁决议对全体会员国具有约束力。进入21世纪以来,安理会依据《宪章》第七章通过了一系列决议,要求会员国采取贸易、金融、交通等一系列非武力施压手段,应对国际和平与安全面临的威胁。比如近年安理会频繁地通过决议对朝鲜实施制裁,而且近50%制裁朝鲜的安理会决议是在2016-2017年通过的。③中国作为联合国会员国和安理会五个常任理事国之一,执行安理会制裁决议是中国承担的国际义务,也事关中国的国际形象。

那么,安理会制裁决议在各会员国国内是如何执行的呢?一般而言,各国负有使本国国内法与其国际法项下的义务相符的普遍义务,这是国际常设法院在“希腊与土耳其人口交换问题咨询意见案”中明确提出的论断。④然而,联合国作为当今世界上最大的一般政治性国际组织,其主要机关安理会通过的制裁决议在会员国国内如何执行问题是属于一国的国内管辖事项,由各会员国国内法自行决定。学者们认为,联合国会员国负有立法上的义务(obligation to legislate)通过实施性的法律措施以执行安理会决议;⑤多数国际组织做出的决议或决定和颁布的文件都须通过国内法律措施纳入,进而成为国内行政机关和司法机关直接适用的规范;至于国际组织的决议在国内法上的地位,由国内立法措施或行政措施决定。⑥可以说,联合国会员国制定适当的国内立法来执行对该国有约束力的联合国制裁决议,亦是其依法治国的应有之义。本文旨在梳理联合国制裁决议在中国国内的执行实践,分析现阶段中国在执行联合国制裁决议方面所存在的主要问题,并从立法层面提出相关完善建议。


一、现行做法


世界上多数国家规定了国际法在国内法上的效力,但却很少有国家在国内法中规定安理会决议的国内效力。⑦主要原因在于,安理会依《宪章》第七章做出的制裁决议属于需要将其纳入国内法才能在一国国内成为具有效力的法律渊源,因为安理会决议通常被认为是非自动执行的国际规则⑧,因而需要会员国通过国内立法措施或行政措施来执行安理会制裁决议。德国联邦法院在1995年4月21日做出的一项判决中指出,安理会依《宪章》第七章做出的经济措施对会员国境内的个人并不具有直接效力,而仅对会员国本身具有约束力。⑨与多数联合国会员国的做法相似,中国在《宪法》和《立法法》等国内法中并没有规定安理会决议的国内效力。实践中,中国也尚未就某个安理会决议整体地通过立法提供国内法律依据。然而,中国在国内法上并未确定有关决议的法律地位并不意味着中国没有履行有关国际义务。

由于联合国各会员国的国内法律传统、法律发展阶段、国内立法资源等各有差异,各国在国内法律体系中实施联合国制裁决议的做法不尽相同。目前,联合国各会员国执行安理会制裁措施的国内立法实践主要有以下三种立法模式:在先授权立法(prior enabling legislation,又译“授权立法”)、非专门为制裁而制定的国内既有立法(pre-existing legislation)、临时特别立法(ad hoc legislation,也译“专门立法模式”)。⑩通常,各国在国内执行联合国制裁措施时并不会单纯地采取某一种立法模式,而是根据国家的立法情况和有关安理会制裁措施,在不同决议的执行中采用以上三种模式中的一种,或者同时适用其中的两种或三种来执行有关制裁措施,以保障国家利益、平衡国内法律秩序和国际法律秩序之间的互动。

中国执行联合国安理会制裁决议的实践与其他会员国的执行实践既有相似之处,也有根植于本国法治环境的独特之处。一方面,与其他会员国采取国内既有立法的国家实践相似,(11)在各类敏感物项和技术及所有军品的出口管制、经济制裁等领域,中国采取有关国内既有立法来执行有关制裁决议。2014年5月7日,中国常驻联合国代表刘结一在“纪念第1540号决议通过十周年并展望未来”的公开辩论会上发言时指出,中国历来高度重视对常规武器、大规模杀伤性武器及其运载工具以及相关材料、设备和技术的管理,制定并实施了一系列法律法规,形成了一套涵盖核、生物、化学和导弹等各类敏感物项和技术及所有军品的完备的出口管制法规体系,不断加强防扩散出口管制的机制建设。(12)例如,在执行安理会第1540(2004)号决议的报告中,中国明确列举了与执行该决议有关的八项对核武器和化学武器严格管理的法律法规。(13)而且,中国现行出口管制法规的管制范围与国际通行做法基本一致。(14)

另一方面,在不存在可以直接适用的国内立法的情况下,中国有关部门在收到外交部通知后根据有关制裁决议的内容和本国有关立法的情况,采取具体措施来执行安理会有关决议规定。目前,中国已有一套执行安理会制裁决议的机制和做法,较好地满足了快速执行安理会制裁决议的要求。用中国常驻联合国代表团给安理会决议所设委员会的普通照会中的话来概括,就是:“中国一直以负责任的态度履行根据《联合国宪章》承担的国际义务,执行安理会决议,并已有一套行之有效的运作机制和作法。”例如,安理会涉朝制裁的第2321(2016)号决议通过后,“根据中国国务院授权,外交部已发出执行决议的通知,要求各部委、各省、自治区、直辖市以及香港和澳门特别行政区执行。”(15)

从有关政府部门是否需要制定具体的执行规定角度来看,有关部门采取以下不同的方式来执行安理会制裁决议。

第一,在不需要制定进一步的执行规定的情况下,有关政府部门在收到外交部通知后,或直接转发外交部通知,或根据外交部通知发布进一步通知,以执行联合国安理会有关制裁决议。以执行安理会第1803(2008)号决议为例来说明有关部门直接转发外交部通知的情况。海关总署在收到外交部根据国务院授权制定的《外交部关于执行联合国安理会第1803号决议的通知》(外国函[2008]200号)后,直接向广东分署、天津和上海特派办、各直属海关转发了有关通知,即《海关总署转发外交部《关于执行联合国安理会第1803号决议的通知》的通知》(署法发[2008]200号)。再以执行安理会第1896(2009)号决议为例来说明有关部门根据外交部通知做出执行安理会制裁决议通知的做法。在收到外交部印发的执行通知后,交通运输部国际合作司据此发布了《交通运输部国际合作司关于执行联合国安理会第1896号决议的通知》,要求各单位切实执行有关决议的内容。

第二,对于需要制定进一步的执行规定的情形,有关部门根据外交部发布的通知或国内既有立法,以部门工作文件或部门规范性文件的方式,具体发布涉及有关决议的执行制裁规定。例如,为执行安理会第1267和第1333号决议对有关个人和实体实施金融制裁的通知,中国人民银行发布了《中国人民银行执行外交部〈关于执行安理会有关决议通知〉的通知》(银发[2010]165号)。该通知是国内第一份对银行金融机构如何具体执行联合国安理会制裁决议做出框架性规定的文件,它不仅涉及确认程序、申诉程序以及司法机关合作等规定,而且对诸如“金融账户”“金融交易”等核心术语进行了明确的界定。(16)在执行安理会第2321号决议的实践中,根据《中华人民共和国对外贸易法》,商务部和海关总署先后发布了三项公告:2016年第75号公告,2016年第81号公告,以及2017年第12号公告。(17)

在执行制裁决议的运作中有一个受关注的问题是正当程序问题,即正当法律程序原则(due process of law)的适用。该原则既是对有关部门依法行政的要求,也是被执行的个人和实体合法权利保障的依据。由于以往有关国内执行依据对涉及被定向制裁(targeted sanctions)的个人和实体的法律救济没有予以足够的重视,有关规定并不完备。(18)即便在中国人民银行的通知中涉及一些正当法律程序的规定,但该部门工作文件并没有规定被执行主体因行政机关错误执行措施所遭受的损失如何予以救济等问题。鉴于此,2017年8月,国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》(国办函[2017]84号),该意见要求“明确执行联合国安理会反恐怖融资相关决议的程序。建立定向金融制裁名单的认定发布制度,明确相关单位在名单提交、审议、发布、监督执行、除名等方面的职责分工。完善和细化各行政主管部门、金融监管部门和反洗钱义务机构执行联合国安理会反恐怖融资决议要求的程序规定和监管措施,进一步明确资产冻结时效、范围、程序、善意第三人保护及相关法律责任,保证联合国安理会相关决议执行时效。”尽管该《意见》明确了执行安理会反恐怖融资相关决议的正当程序等问题,但并没有根本解决过往国务院规范性文件的合法性问题。

第三,如果有关制裁决议项下的义务内容属于中国的法律空白,而且属于全国人大及其常委会的专属立法事项,那么在以上述方式执行安理会制裁决议的同时,全国人大及其常委会可依法及时制定新的国内立法。这样做既有利于填补有关国内法律漏洞,完善中国特色社会主义法律体系,也有助于进一步执行安理会制裁决议和履行国际义务。中国执行安理会第1373(2001)号决议的实践正是这方面的一个典型例证。除了有关部门根据外交部制定的《外交部关于执行联合国安理会第1373号决议的通知》(外发[2001]18号)来执行有关决议外,全国人大常委会在考虑了安理会有关决议要求的基础上,在《刑法修正案(三)》中增加了“资助恐怖活动罪”。在该修正案通过之后,中国政府向联合国安理会下设的反恐怖主义委员会提交了该修正案的内容,作为中国执行安理会第1373(2001)号决议的补充报告。(19)

中国现阶段执行安理会制裁决议的范围,是由外交部在其依国务院授权印发的通知中予以规定的。根据《国务院办公厅关于印发外交部职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》(国办发[1994]2号),外交部的相关职责主要是“组织协调有关中国履行国际条约、协定的工作”,“指导、协调地方和国务院各部门外事工作”,而且,根据上述通知和公告,外交部还负有“承办党中央和国务院交办的其他事项”的职责。(20)国务院据此可授权外交部开展相关业务活动,同时外交部也应依规定承办国务院交办的相关事项。在明确安理会做出制裁决议后,外交部以通知的方式告知有关部门,并在通知中具体载明中国执行安理会制裁决议的范围。通常,有关通知会简要介绍有关安理会决议,并以附件形式将有关决议的正式中文本或中英文本置于通知最后部分。此外,根据执行需要,外交部会针对安理会制裁决议中规定的个别制裁内容发出专门通知。这主要表现为在外交部印发的通知中以附件形式载明具体受制裁的个体和实体的名单。(21)再者,外交部制定的有关通知明确指出,各有关部门“结合各自情况,采取具体措施,严格执行安理会有关决议规定”。有关部门在收到外交部通知后根据有关制裁决议以及中国国内立法的情况执行有关决议。执行过程中如遇重大政策性问题,有关部门需及时会商外交部。若联合国安理会之后通过决议,变更、取消或延长上述决议的执行,外交部将另行通知。


二、主要问题


从中国现阶段执行安理会制裁决议实践中不难看出,由有关部门“结合各自情况,采取具体措施,严格执行安理会有关决议规定”的现行做法,能够发挥其部门专业性,有助于中国高效地执行安理会制裁决议。然而,中国执行安理会制裁决议的实践仍然存在一些缺陷与不足。

第一,关于安理会制裁决议下的国际义务范围,中国国内立法尚未对其做出明确界定,有时有被扩大化之嫌。作为联合国会员国,中国在联合国制裁决议下所承担的国际义务范围直接决定了中国执行安理会制裁决议的范围,因而安理会制裁决议范围的勘定问题不容小觑。

联合国安理会的决议(resolution)包括建议(recommendation)和决定(decision)两种主要形式。需要指出的是,联合国安理会依《宪章》做出的制裁“决议”(resolution)与制裁“决定”是不同的。从法律性质来说,决议中的“建议”不具有国际法上的约束力,而“决定”则具有强制性的法律约束力。对于“建议”部分,安理会仅“呼吁”(call upon)或“促请”(urge)会员国采取措施,而无意将其作为强制性的国际义务由会员国承担。《宪章》的英文本对“决定”和“决议”予以严格区分,而且安理会的实践也是严格界分二者。《宪章》第25条和第48条都明确规定,会员国负有国际义务遵守安理会依《宪章》第七章做出的“决定”(decisions),而非“决议”(resolutions)。(22)正因为安理会决议中的表述与其法律效力有关,所以实践中,联合国及其会员国都非常注重有关决议的措辞。譬如,中国和日本曾对安理会第1695号决议草案的措辞持有不同的观点。日本提议就禁止向朝鲜出口导弹和相关材料问题使用“决定”(decide)一词,但中国坚持使用“敦促”(call upon)一词。(23)

作为专门的外事部门,外交部能够充分了解和掌握诸如安理会制裁决议出台背景、制裁内容等外事信息。由外交部做出的通知来规定安理会制裁决议,能够有效发挥外交部专业职能的作用。然而,由外交部通知作为中国执行安理会制裁决议的范围的规范性文件载体这一做法并非无懈可击。从规范属性来看,外交部印发的通知只是一种行政公文,(24)属于部门工作文件而非规范性法律文件。非规范性法律文件与规范性法律文件相比,无论是属性还是效力都有很大差异。更为重要的是,非规范性法律文件的制定程序、体例、语言技术等方面远不如规范性法律文件严格、细致。若有不慎,便可能将安理会建议性决议和安理会制裁决议中的建议性制裁措施纳入中国执行安理会制裁决议的范围,其结果将导致中国的国际义务范围被不适当地扩大。(25)实际上,这种风险并不只是停留在理论上的可能性,中国在执行安理会第1526(2004)号决议的过程中似乎出现了这种情况。在该决议中,安理会在“根据《宪章》第七章采取行动”部分的第1~3段采用的是“决定”这一措辞,具体规定了会员国在打击恐怖主义行为方面应承担的义务和需要采取的措施。有关部分第4、5段则采用“呼吁”“促请”的措辞,已如前述。根据前文我们关于会员国执行具有法律拘束力的安理会制裁决议的法定范围的分析,中国有义务接受并履行该决议第1~3段的制裁措施,而对于其第4和5段涉及的制裁内容并不承担国际义务。然而,外交部针对该决议做出的《关于执行联合国安理会第1526号决议的通知》(外发[2004]2号)有关段落并未出现“呼吁”“促请”两个关键词。(26)这就扩大了中国承担的国际义务范围,使中国履行该项决议中的非强制性义务。诚然,从另一角度来讲,这在一定程度上彰显了中国积极执行安理会制裁决议的决心,有利于维护国际和平与安全,只是从目前公开的资料中我们难以断定履行有关决议中的非强制性义务是中国理性选择的结果。

第二,有关行政机关制定的国内执行依据的效力较弱,难以对抗国内立法。从性质上来说,外交部印发的通知、有关部门根据外交部通知制定的具体执行规定以及根据国内既有立法制定的进一步执行规定,它们分别属于部门工作文件的行政公文以及部门规范性文件。就其规范属性而言,以上行政公文和部门规范性文件都不属于规范性法律文件,因此难以纳入执行安理会制裁决定的国内法律依据范畴。从效力上来看,非规范性法律文件无法与国内立法相提并论。随着联合国安理会在国际事务中重要性的提高,安理会制裁决议在国内的执行引发了复杂的国际法与国内法冲突问题的可能性将更大。(27)在执行的过程中,具有法律拘束力的安理会制裁决定的内容可能与中国的国内立法不兼容,因此需要有关部门制定进一步的执行规定以资协调一致。

实践中,行政部门的执行依据遭遇难以对抗国内立法的难题。这方面的一个例子是有关行政机关在执行涉及冻结金融资产的安理会制裁措施中的境遇。中国《商业银行法》第29条第2款规定:除非法律另有规定,商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、划扣个人储蓄存款。为执行涉及冻结金融资产的安理会第1267号和第1333号决议规定,外交部和中国人民银行分别印发了《外交部关于执行安理会第1267和1333号决议对有关个人和实体实施金融制裁的通知》和《中国人民银行执行外交部关于执行安理会有关决议通知的通知》作为执行依据。根据中国《立法法》第8条第9项的规定,金融资产冻结属于全国人大及其常委会的专属立法事项,而全国人大及其常委会并未修改《商业银行法》的相关规定。由于以上外交部和央行的有关通知,其效力低于《商业银行法》,因此无法对抗该法关于严格保障客户存款安全的规定。有关行政机关根据《商业银行法》无法满足有关决议的制裁要求,而以有关通知作为履行国际义务的依据却遇到了位阶较低的规范性文件难以对抗位阶较高的法律文件的问题。

第三,现行国内执行联合国制裁决议的依据难以对行政机关施加充分的约束与监督,也难以有效保护行政相对人的合法权益,因为多数执行规定属于效力位阶较低的规范性文件。在这些执行规定的产生过程中,有关行政机关在确定国内执行依据上发挥着主导作用,但相应的约束和监督机制并不充分。例如,外交部通知并未就具体执行规则做出规定,而是由“各部门结合各自情况,采取具体措施”来执行有关决议规定。这可能导致有关部门对安理会制裁决议和外交部通知的理解和定性各不相同。(28)此外,有关部门的利益和偏好与被执行个人和实体不尽相同,由其主导制定的执行规范往往相对较多地反映部门的倾向,而对行政相对人权益的影响则较少予以考虑。(29)而且,尽管有关国内依据日益关注被执行主体的权益,但非规范性文件存在固有的缺陷,诸如制定程序、体例、语言技术等方面,远不如规范性法律文件来得严格、系统、细致,因而可能难以充分保障有关被执行个人和实体的合法权益。再者,被执行主体合法权益遭受不当执行行为侵害时难以获得充分有力的法律救济,同时在正当法律程序原则之下对有关执行部门的约束和监督力度不够,存在着无法及时惩罚违法执法主体以维护国家法治权威的潜在风险。(30)

第四,可适用于执行联合国制裁决议的国内既有立法有待完备。在执行安理会制裁决议方面,中国和日本两国都采取零碎化的方式(a piecemeal approach),倾向于援引既有立法的规定来执行安理会制裁决议。(31)可是,中国无法经常性地借助于国内既有立法来执行有关决议,而日本却是诉诸国内既有立法的典型国家。个中原因,除了中国国内既有立法尚未做出有关授权的规定之外,更重要的是此类立法的完备性有待提高。虽然中国全国人大及其常委会曾就安理会制裁决议相关内容制定过新的立法,但相关实践并不常见。迄今为止,全国人大及其常委会仅开展过三次相关的立法实践,分别是:全国人大常委会制定的《刑法修正案(三)》(2001年)、《中华人民共和国反洗钱法》(2007年)(32)和《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》(2011年)。与中国不同,日本自1956年加入联合国以来,不断地完善国内既有立法,增强其完备性。日本的《外汇及对外贸易法》《防止转移犯罪收益法》《出入境管理法和难民认定法》等法律,对安理会制裁决议通常涉及的进出口限制、资金转移限制、航空及其他交通运输限制和人员自由流动限制等多个方面做出了规定。(33)在较为完备的国内既有立法体系基础上,日本得以经常性地援引《外汇及对外贸易法》等国内既有立法,快速执行有关制裁决议。(34)


三、立法建议


为更好地依法有效执行联合国制裁决议,针对上述中国执行安理会制裁决议所存在的不足之处,我们提出如下立法建议。

第一,为了避免扩大中国承担联合国制裁决议项下国际义务的范围,导致压缩中国的应对空间,应由全国人大及其常委会以规范性法律文件的方式明确规定中国负有国际义务执行的安理会制裁决议的范围。如前所述,安理会根据《宪章》第七章做出的建议性质决议,对联合国会员国不具有国际法上的强制性法律拘束力。因此,原则上,中国履行《宪章》项下相关国际义务的范围仅限于安理会依据《宪章》第七章做出的具有强制性法律约束力的决议。在例外情况下,经国家审慎、理性的决定,认为有必要扩大本国的国际义务范围,有关行政机关才能根据国家决策层的明确指示,在特定安理会制裁决议的执行实践中相应地扩大中国国际义务的范围。此外,鉴于安理会制裁决议与中国承担国际义务的范围密切相关,而且涉及国际法与国内法两个性质迥异的法律体系,在有关行政机关依授权来制定具体的执行规定过程中,国务院和有关部门既要发挥自身的综合性或专业化的背景,也要与外交部积极沟通,共同审慎、严格、细致地依法明确中国对特定安理会制裁决议须执行的范围。

第二,全国人大及其常委会应当从以下两个方面着手,系统地完善有关国内既有立法。一方面,在相关国内既有立法中增加对有关部门的授权规定。针对国内既有立法并未明确授权有关部门制定执行安理会制裁决议,以至于有关行政机关制定的执行依据位阶较低、效力较弱、难以对抗国内立法的问题,建议全国人大及其常委会应在国内立法资源允许的情况下,首先就重点领域的国内既有立法做出修改,明确授权有关部门制定执行性立法的权力。这既有利于文本中的法律与国家执行实践中的法治保持一致,也有助于减少改进成本、降低变革难度。另一方面,全国人大及其常委会应适时制定新的有关国内立法,发挥立法的引领作用。制定新的有关法律法规,不仅有利于弥补国内法律漏洞,加强国家治理能力,提升国家法治水平,而且有助于丰富安理会制裁决议的国内法律依据,为后续的执行实践提供坚实的法治基础。事实上,系统地完善法律法规对于中国依法有效执行安理会制裁决议具有重要的现实意义。不过这是一项系统工程,应渐进而有针对性地推进。

第三,针对有关执行联合国制裁的规范性文件位阶较低、效力较弱问题,建议全国人大及其常委会在法律中明确作出授权规定,使有关行政机关能依授权制定法律位阶较高、效力较强的规范性法律文件以有效执行联合国决议。具体而言,全国人大及其常委会应依法建立授权立法框架,使国务院得依授权来制定有关行政法规。全国人大是中国最高国家权力机关,全国人大常委会是其常设机关。根据《宪法》关于全国人大及其常委、国务院的职权规定,以及《立法法》有关授权立法的规定,全国人大及其常委会有权做出授权决定,授权国务院制定执行规定。(35)建立授权立法框架的方式包括制定专门的授权法和做出有关法律问题的决定。现阶段,中国宜由全国人大常委会做出有关法律问题的决定来建立授权立法框架。实际上,全国人大常委会在执行安理会制裁决议方面已积累了相关的实践经验。(36)但全国人大常委会尚未就执行安理会制裁决议制定专门授权立法,全国人大也从未就执行安理会制裁决议做出任何形式的授权决定。在立法时机成熟之际,全国人大可制定专门的授权法,以建立更为科学的授权立法框架。在授权立法框架下,国务院依授权制定的执行依据,其法律位阶较高,效力更强,能够较好地解决执行规定效力弱于国内立法的问题。

第四,有关行政机关在获得授权后应依法制定内容完备的国内执行法律依据。具体来说,在全国人大及其常委会修改国内既有立法、明确对有关部门授权、以及建立授权立法框架的基础上,有关政府部门依授权制定的执行规定应当载明正当法律程序、执行监督等事项,以使被执行的个人和实体在遭受不当执行行为侵害时可获得相应的法律救济,同时可及时惩罚违法执法的主体,维护国家法治权威。可以想见,有关行政机关在获得有关授权的前提下所制定的执行规定,因其制定程序、标准等更为严格,立法监督程序更为正式、严谨,将更有效地防止部门利益法制化,并在更大程度上保障行政相对人的合法权益,实现立法的科学性。

总之,执行联合国安理会制裁决议是中国履行《宪章》下的国际义务、展示中国负责任大国形象之举,也是衡量中国国内法治的重要指标。为进一步提升中国执行联合国制裁决议的水平,国家应从立法层面循序渐进地采取适当措施,更好地履行国际义务。

①关于中国对联合国制裁的立场发展沿革问题,可参阅Machiko Kanetake & Congyan Cai,"Chinese and Japanese Perspectives on UN Sanctions",Amsterdam Law School Research Paper No.2016-42,pp.3-6,https://ssrn.com/abstract=2842144.(上网时间:2017年12月11日)

②黄瑶主编:《国际法》,北京大学出版社2007年,第315页。需指出的一点是,《宪章》的中文译本将第25条中的“decision”翻译为“决议”,这是值得商榷的。该条款中的“决定”(decision)是指具有强制性法律约束力的安理会决议,而非所有的安理会决议。因此,该词应翻译为“决定”,而非“决议”。

③例如以下联合国安理会通过的制裁决议:S/RES/825(1993),S/RES/1695(2006),S/RES/1718(2006),S/RES/1874(2009),S/RES/1887(2009),S/RES/2087(2013),S/RES/2094(2013),S/RES/2270(2016),S/RES/2321(2016),S/RES/2345(2017),S/RES/2356(2017),S/RES/2371(2017),S/RES/2375(2017).

④See "Exchange of Greek and Turkish Populations,Advisory Opinion",P.C.I.J.,Series B,No.10,February 21,1925,http://www.worldcourts.com/pcij/eng/decisions/1925.02.21_greek_turkish.htm.(上网时间:2017年12月11日)

⑤皮埃尔-马瑞·杜帕(Pierre-Marie Dupuy)教授指出,原则上,国家负有义务通过专门的实施性立法措施以履行国际义务,但对涉及国家管辖范围以外的事项和限制国家权力的事项,则无须国内法做出任何规定,有关国际法对个人和国家都具有约束力。见Pierre-Marie Dupuy,"International Law and Domestic(Municipal)Law",in Max Planck Encyclopedia of Public International Law,April 2011,paras.43-45.

⑥See Jrg Polakiewicz,"International Law and Domestic(Municipal)Law,Law and Decisions of International Organizations and Courts",in Max Planck Encyclopedia of Public International Law,March 2011,paras.3-4.

⑦参见刘筱萌:《联合国制裁措施的国内执行研究》,武汉大学博士学位论文,2012年,第36~42页。

⑧参见Jrg Polakiewicz,"International Law and Domestic(Municipal)Law,Law and Decisions of International Organizations and Courts",in Max Planck Encyclopedia of Public International Law,March 2011,para.18.

⑨Vera Gowlland-Debbas,"Implementing Sanctions Resolutions in Domestic Law",in Vera Gowlland-Debbas & Djacoba Liva Tehindrazanarivelo eds.,National Implementation of United Nations Sanctions:A Comparative Study,Martinus Nijhoff Publishers,2004,p.40.

⑩See Vera Gowlland-Debbas,"Implementing Sanctions Resolutions in Domestic Law",in Vera Gowlland-Debbas & Djacoba Liva Tehindrazanarivelo eds.,National implementation of United Nations sanctions:A comparative study,Martinus Nijhoff Publishers,2004,pp.41-45.

(11)许多国家援引本国先前制定的非用以执行联合国制裁的国内立法,用以对经济制裁、武器禁运、限制资本转移、划定禁飞区以及限制人员出境等联合国传统制裁手段做出相关的应对。See Vera Gowlland-Debbas,"Implementing Sanctions Resolutions in Domestic Law",in Vera Gowlland-Debbas & Djacoba Liva Tehindrazanarivelo eds.,National Implementation of United Nations Sanctions:A Comparative Study,Martinus Nijhoff Pbulishers,2004,p.43.

(12)“安理会防扩散问题会议:常驻代表刘结一强调中国致力推动防扩散事业”,联合国网,2014年5月7日,http://www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID=21842.(上网时间:2017年12月11日)。此外,学术界就中国有关情况的分析也得出了相同的结论,可参见中国联合国协会编:《联合国70年:成就与挑战》,世界知识出版社,2015年,第167页;曾令良、冯洁菡主编:《中国促进国际法治报告(2014年)》,武汉大学出版社,2015年,第28页。

(13)联合国文件,UN Doc.S/AC.44/2004/(02)/4,pp.2-3.

(14)联合国文件,UN Doc.S/AC.49/2017/33,p.2.

(15)联合国文件,UN Doc.S/AC.49/2017/33,p.2.

(16)刘筱萌:《联合国制裁措施的国内执行研究》,武汉大学博士学位论文,2012年,第123~127页。

(17)《商务部、海关总署关于2016年12月31日前暂停自朝鲜进口煤炭的公告》,商务部、海关总署公告2016年第75号;《商务部、海关总署关于对涉及朝鲜进出口贸易的部分产品采取管理措施的公告》,商务部、海关总署公告2016年第81号;《商务部、海关总署关于本年度暂停进口朝鲜原产煤炭的公告》,商务部、海关总署公告2017年第12号。

(18)Machiko Kanetake & Congyan Cai,"Chinese and Japanese Perspectives on UN Sanctions",Amsterdam Law School Research Paper No.2016-42,April 12,2017,p.21.

(19)联合国文件,UN Doc.S/2001/1270/Add.1.

(20)参见“中华人民共和国外交部主要职责”,《国务院办公厅关于印发外交部职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》(国办发[1994]2号),http://www.gov.cn/banshi/qy/rlzy/2012-11/16/content_2267994.htm.(上网时间:2017年12月10日)。

(21)例如,外交部印发的《关于执行安理会第1267和1333号决议对有关个人和实体实施金融制裁的通知》(外发[2001]20号)附上了受制裁的个人和实体的名单。

(22)参见李鸣:“联合国安理会授权使用武力问题探究”,《法学评论》,2002年第3期,第68页,注释13。

(23)邹克渊:“联合国安理会决议的海上实施与海洋法”,《北大国际法与比较法评论》,2013年第1期,第5页,脚注8。

(24)甘雯:“通知(notice)”,肖蔚云、姜明安主编:《北京大学法学百科全书:宪法学·行政法学》,北京大学出版社,1999年,第454页。

(25)参见陈一峰:“安理会决议在中国的执行机制初探”,《中国国际法年刊(2012)》,法律出版社,2013年,第346页。

(26)《外交部关于执行联合国安理会第1526号决议的通知》,外发[2004]2号。

(27)Hisashi Owada,"Problems of Interaction Between International and Domestic Legal Orders",Asian Journal of International Law,Vol.5,Issue 2,2015,p.267.2015年,多位国际司法机构的法官齐聚布兰迪斯国际法官研究院(Brandies International Institute for Judges)参加一个国际研讨会,其中一个重要议题是关于安理会制裁决议在国内的执行可能要求会员国改变国内法的问题。各位国际性法院的法官所发表的观点,详见Brandies Institute for International Judges,"International Courts,Local Actors",2015,http://www.brandeis.edu/ethics/pdfs/internationaljustice/biij/BIIJ2015.pdf.(上网时间:2017年11月7日)。此外,有关安理会决议的执行可能与国内法,甚至与国内宪法相冲突的问题,还可参阅以下两篇文章:Hisashi Owada,"Singapore Academy of Law Annual Lecture 2010-‘The Problems of Interaction between International and Domestic Legal Orders’",Singapore Academy of Law Journal,Vol.23,Issue 1,2011,pp.8-13; Hisashi Owada,"Problems of Interaction Between International and Domestic Legal Orders",Asian Journal of International Law,Vol.5,Issue 2,2015,pp.256-271.

(28)陈一峰:“安理会决议在中国的执行机制初探”,《中国国际法年刊(2012)》,法律出版社,2013年,第341页。

(29)宋华琳:“政府职能配置的合理化与法律化”,《中国法律评论》,2017年第3期,第68页。

(30)正当法律程序(due process of law)原则是指政府实施任何影响公民生命、自由、财产的行为,都要遵循法律规定的正当程序,包括事前通知相对人,听取相对人的意见或申辩,必要时要为相对人举行正式听证等。参见姜明安:“正当法律程序原则”,肖蔚云、姜明安主编:《北京大学法学百科全书:宪法学·行政法学》,北京大学出版社,1999年,第695页。有关执行安理会制裁决议的国内法律依据中的正当法律程序和执行监督问题,可参见Machiko Kanetake & Congyan Cai,"Chinese and Japanese Perspectives on UN Sanctions",Amsterdam Law School Research Paper,No.2016-42,April 12,2017,pp.21-22;黄风:“联合国安理会金融制裁措施的国内法实施程序”,《法学杂志》,2006年第4期,第107~111页。

(31)See Machiko Kanetake & Congyan Cai,"Chinese and Japanese Perspectives on UN Sanctions",Amsterdam Law School Research Paper,No.2016-42,April 12,2017,pp.1-25.

(32)2005年11月提交的《反洗钱法(草案)》规定了金融机构和特定非金融机构向金融情报机构报告可疑交易的法律义务,但2007年实施的《反洗钱法》最终删除了非金融机构的报告义务,只是规定了金融机构的报告和反洗钱义务。

(33)Hisashi Owada,"Japan",in Vera Gowlland-Debbas & Djacoba Liva Tehindrazanarivelo eds.,National Implementation of United Nations Sanctions:A Comparative Study,Martinus Nijhoff Publishers,2004,pp.270-275; Machiko Kanetake & Congyan Cai,"Chinese and Japanese Perspectives",Postnational Rulemaking Working Paper,No.2016-10; Amsterdam Law School Research Paper No.2016-42,pp.11-14.

(34)日本《外汇及对外贸易法》第21条、48条、52条明确授权行政机关可以通过外汇交易限制令、出口限制令、进口限制令,对国内的经济行为进行控制,以执行安理会制裁决议。

(35)《宪法》第62条、67条以及89条分别规定了全国人大、全国人大常委会以及国务院的职权。《立法法》第8~12条以及第65条规定了全国人大及其常委会做出授权决定授权国务院制定行政法规及其授权范围、授权规则、授权终止等内容,以及国务院作为被授权主体行使被授予权力的规则及其制定行政法规的权限。

(36)例如,全国人大常委会曾于2011年做出《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》。通过这一有关法律问题的决定,全国人大常委会授权国务院制定认定恐怖活动组织及恐怖活动人员名单的具体办法以及授权国务院反洗钱行政主管部门会同国务院、公安部门、国家安全部门制定冻结涉及恐怖活动资产的具体办法。据此,中国人民银行、公安部、安全部于2014年联合制定了《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》这一部门规章。可见,全国人大常委会做出的以上《决定》为中国有效执行联合国安理会反恐制裁决议提供了法律支撑,成为三部委联合制定《办法》的法律依据。



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文章来源:本文转自《现代国际关系》 2018年04期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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