节大磊:台湾海峡是否正走向另一场危机?

选择字号:   本文共阅读 3615 次 更新时间:2018-11-01 11:56:23

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节大磊 (进入专栏)  

  

   节大磊,北京大学国际关系学院副教授

  

   (后附英文版)

  

   过去一两年来,中美之间的不信任与日俱增,引发了人们对于台湾局势是否将再趋紧张的担忧,台湾问题再度成为亚太地区的热点关注。自1949年国民党内战失利并败走台湾以来,中国大陆政府一直将统一台湾视为中华民族的神圣使命。美国政府虽未与台湾正式建交(与许多国家一样),却与其保持着密切的非正式联系。华盛顿还定期向台北提供军事防御装备,并主张以和平、非胁迫的方式解决台湾问题。

  

   中国政府并不信任台湾领导人蔡英文,因其所属党派民进党历来倾向于台湾完全独立。因此,自她2016年5月上任以来,两岸关系持续紧张。从那以后,北京、台北和华盛顿都采取了在其他方看来将会改变台海现状的行动。虽然几乎没有理由担心危机即将到来,但三方领导人都应密切关注一些令人担忧的、可能预示未来严峻形势的趋势。


变化中的现状

  

   台湾地区领导人采取了一些让大陆政府感到不安的举措。

  

   首先,蔡英文并未像前任马英九(国民党)那样承认“九二共识”。在北京看来,这一选择是对现状的严重背离。简单地说,“九二共识”是指两岸代表均坚持“一个中国”原则,但可对“中国”的内涵各做解释。尽管蔡英文承认“九二会谈”的“历史事实”,表示尊重“中华民国的现行宪政体制”,并会“珍惜”“过去二十多年来海峡两岸的协商和交流互动”成果,但这些声明并不足以让中国大陆完全放心。

  

   其次,北京的观察家将蔡英文的一些内部策略视为她对台湾独立或逐步迈向独立的一种支持。相比前民进党领导人陈水扁更激进的倾向独立的做法,她的这一意图并不那么昭然若揭。但中国大陆对诸如通过修改历史教科书来虚化中国历史元素等文化台独的趋势以及割裂两岸文化与历史纽带的尝试深感忧虑。此外,对于发表更为激进言论的民进党其他高官或台独势力,蔡英文并未喝止。比如,行政部门负责人赖清德去年曾多次自称是“台独工作者”。蔡英文或曾私下劝告赖清德对两岸关系保持低调,但在中国大陆看来,一位台湾高官敢于如此口无遮拦,应是故意而为。

  

   与此同时,台独势力还在推动“2020东京奥运台湾正名公投”,并寻求2019年举行“台湾独立”公投。“正名公投”呼吁使用“台湾”这个名称参加2020年东京奥运会,而不是政治上较不敏感的“中华台北”;而“独立公投”可能会引发中国大陆根据《反分裂国家法》动用武力。简而言之,除了不完全支持“九二共识”之外,蔡英文对北京许多人来说还代表着走向“台独”的不祥之兆,但方式比陈水扁更迂回。

  

   平心而论,蔡英文也认为北京正在改变台北的现状。由于对蔡英文的极度不信任以及不满其拒绝完全承认“九二共识”,北京开始释放信号并向台湾当局施加压力:先是扣留部分利益,之后采取在台北看来更具胁迫性的手段,限制其“国际空间”及展示中国的军事实力。

  

   中国大陆对台湾采取了多种反制措施。蔡英文上台后,海峡两岸几乎立即停止了制度化的沟通协商机制,访问台湾的旅行团体和学生数量大幅下降。随着中国大陆再次鼓励台湾为数不多的盟友放弃正式“外交关系”,北京和台北在马英九政府时期所默许的非正式“外交休兵”就此结束。自蔡英文就职以来,台湾已失去五位“外交盟友”,其中包括圣多美与普林希比共和国(2016年12月)、巴拿马(2017年6月)、多米尼加共和国和布基纳法索(2018年5月)以及萨尔瓦多(2018年8月)。

  

   台湾的“国际空间”也在其他方面出现萎缩。台湾自2009年开始以观察员的身份参加联合国世界卫生大会,但2017年和2018年均被拒之门外。2016年,联合国国际民航组织召开理事会大会时也出现了类似情况。由于北京敦促台湾非邦交国更改台湾办事处的名称,以更好地反映“一个中国”的原则,台北认为自己受到的压力正在增多。同样,中国也对外国航空公司官网有关台湾的称谓提出了要求。在军事层面,台湾注意到人民解放军空军飞机绕岛操练的频率越来越高,人民解放军海军的航母战斗群在台湾海峡现身,以及解放军在台湾附近海域举行实弹演习。

  

   两岸关系的发展固然令人不安,但双方尚未踏上不可逆转的对抗道路,挽救两岸关系的可能性仍然存在。但是,唐纳德·特朗普政府最近推出的政策可能会改变这一点。

  

华盛顿登场

  

   和在其他政策领域一样,特朗普2016年成功当选美国总统给两岸关系带来了极大的不确定性和不可预测性。特朗普与蔡英文的非正统通话(近四十年来美国总统从未这样做过),以及他口无遮拦地质疑美国是否有必要继续坚持“一个中国”政策,都显示开端并不顺利。

  

   特朗普2017年2月重申美国将奉行“一个中国”政策,2017年4月又与中国国家主席习近平进行了友好和富有成果的元首会晤,显示美方的台湾政策似乎一度恢复正常。然而接近2017年年底时,美国国会与白宫的一系列举动似乎向中方表明美方将会进一步利用敏感的台湾问题,对中国大陆施加地缘政治影响力。更糟糕的是,上述变化发生在美国考虑从根本上调整对华政策,以及中美贸易之争可能产生灾难性后果之际。

  

   在北京看来,最值得关注的是特朗普决定于2017年年底签署《2018财年国防授权法案》,并于2018年3月签署《台湾旅行法》。《2018财年国防授权法案》不仅重申了长期存在的《与台湾关系法》和“六项保证”(华盛顿与台北非正式关系条款),而且还建议美国扩大和提升同台湾的军事关系,其中包括两方海军互设停靠港的可能。

  

   与此同时,《台湾旅行法》在美国众议院口头表决通过,并获得参议院的一致同意。该法旨在打破华盛顿和台北政府官员之间进行正式接触的自我制约。虽然《台湾旅行法》相当于一种具有国会决议意味的非约束性“正式意见”,但它的通过以及所吸引的国会支持程度向北京发出了一种强烈的信号。

  

   美国专家喜欢强调此类立法目前几乎无需采取任何切实的政策行动,但相关条款的确增加了它们未来成为常规做法的可能性。中国大陆的一些悲观主义者由此担心,美国长期奉行的“一个中国”政策很可能正在动摇。此外,在中国许多观察家看来,特朗普立刻签署《台湾旅行法》,而不是等待一段时间后使其自动生效,说明白宫正在对“一个中国”政策主动采取修正主义立场。

  

   美国其他政府部门的一些做法也加重了中国的疑虑。2018年4月,美国国务院批准了美国公司向台湾出售潜艇制造技术的营销许可。此外,在一年一度的新加坡重要安全会议“香格里拉对话”上, 美国国防部长詹姆斯·马蒂斯于2017年和2018年连续两年强调了美国根据《台湾旅行法》对台湾的承诺。马蒂斯的言辞并无特别之处,但选择如此显眼的地区安全论坛发声,无疑会加重北京对华盛顿企图将台湾安全问题区域化的担忧。虽然美国前国防部长莱昂·帕内塔在2012年“香格里拉对话”上也提到了《台湾旅行法》,但他在当时两岸关系改善的背景下也谈到了中美三个联合公报和“一个中国”政策。相比之下,副总统迈克·彭斯在2018年10月的一场关于美国对华政策的重要讲话中重申了马蒂斯的言论,并“谴责”了中国大陆企图拉拢台湾的三个拉美盟友的行为。

  

   简而言之,北京意识到美国政府的某些部门似乎正在集体发力,意欲以牺牲“一个中国”政策为代价来抬高美台关系。即便美国官员(比如国家安全顾问约翰·博尔顿和助理国防部长薛瑞福)最明显的亲台观点还未完全体现在美国的正式政策中,北京对华盛顿的立场趋向惶恐不安也是理所当然。

  

   鉴于北京与台北之间的关系本已脆弱,至少存在两种方式会导致两岸紧张局势升级,甚至引爆危机。第一,出于对华盛顿政策调整的担忧,北京可能会对台湾展开报复——因为台湾是更容易的目标。如果发生这种情况,蔡英文政府便会认为迄今为止所采取的相对克制的做法并未奏效,转而采取更激进的策略。蔡英文如果做出这种逆转,北京必会认为对她的担心完全合理,继而导致两岸关系进一步恶化。

  

   事实上,这种动态趋势可能已经存在。在布基纳法索2018年5月底与中国建交之后,蔡英文对这一事件的表态比她在以前失去邦交国时发表的言辞更为激烈——她直接指责北京是在挑战台湾“底线”,称台湾将“不再容忍”这种局面。

  

   第二,鉴于华盛顿的亲台政策,台北可能认为美国会考虑将台湾纳入其在该地区的防务部署中。对北京而言,试图将台湾问题区域化或国际化的问题极其敏感,但台北似乎正在积极探寻这一结果。在最近接受采访时,蔡英文试图揭露中国欲做地区霸主的野心,并呼吁国际社会“制约中国”。接着,蔡英文在2018年10月10日的双十节庆中再次指责中国试图改变“区域现状”,并称“全世界都在应对中国势力扩张”。

  

   同样,陆委会主委陈明通在2018年7月华盛顿举行的一次会议上援引《美国国家安全战略报告》的描述,称中国是一个“修正主义大国”,并警告其他国家留意中国的“锐实力”以及中方改变国际秩序的本意。陈明通强调,台湾作为印度-太平洋地区的“自由民主国家”,愿与其他国家一道捍卫所谓的“基于规则的国际秩序”。换句话说,台北嗅探到了与美国的印度太平洋战略保持一致,并将台湾安全问题升级为印度太平洋安全问题的机会。若将这种言论变为行动,北京势必做出强烈反应。

  

可控但危险的状况

  

尽管这些事态发展令人担忧,但台海局势暂时不可能完全失控,原因有三。随着中国大陆的实力和影响力不断增强,其对自己控制两岸局势的能力更加自信,并认为时间站在自己这一边。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:清华-卡内基全球政策中心

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