郭修江:行政诉讼判决方式的类型化

选择字号:   本文共阅读 257 次 更新时间:2018-10-26 00:23:58

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郭修江  

   【摘要】 我国行政诉讼法近四十年的立法和司法实践,走出了一条以行政行为为核心,兼顾监督权力、保障权利、实质化解争议三重目的,通过判决方式类型化,逐步实现行政诉讼制度精细化的发展道路。深入分析研究行政诉讼法和修订后的司法解释关于各类判决方式的法定适用条件及其内在逻辑联系,有助于细化行政审判规则,规范法官选择判决方式的裁量权,实现行政审判职能作用。

   【中文关键词】 行政行为;诉讼请求;判决方式

  

   诉讼精细化,是诉讼制度走向成熟的标志。我国近四十年行政诉讼立法和司法实践,走出了一条以行政行为为核心,实行判决方式类型化,兼顾行政诉讼法规定的监督行政机关依法行政,保护公民、法人和其他组织合法权益,实质化解行政争议三重目的的自我发展道路。这条道路的基本做法是:在全面审查被诉行政行为合法性基础上,注重对当事人合法权益的保护,通过判决方式的类型化,逐步完善各类判决方式的法定适用条件,规范和制约法官选择判决方式的自由裁量权,从而实现实质化解行政争议的诉讼目的。这条发展道路,早在1990年试行的《中华人民共和国行政诉讼法》就已经确立,并通过司法解释不断丰富。2015年修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)继承并发展这一道路,判决方式类型更加完善,各类判决方式的法定适用条件更加清晰,不同判决方式之间的内在逻辑关系更加明确。

   根据行政诉讼法规定,我国行政诉讼判决方式类型主要有驳回原告诉讼请求判决、撤销或撤销重作判决、限期履行法定职责判决、给付判决、确认违法判决、确认无效判决、变更判决七大类型。行政协议案件适用行政诉讼法规定的以上7类判决方式,不存在独立的行政协议案件判决方式。一并审理民事争议案件民事争议部分的判决,按照民事法律规范进行判决,不适用行政诉讼判决方式。一并审理规章以下规范性文件,人民法院享有的法律适用的选择权,无权直接对规范性文件的合法性作出裁判,只能建议制定机关自行撤销,不能构成一个独立的判决方式。行政诉讼的判决方式紧紧围绕被诉行政行为展开。被诉行政行为合法,判决驳回原告诉讼请求;被告作出的行政行为违法,判决撤销被诉行政行为,或撤销被诉行政行为同时责令被告重新作出行政行为;被告不履行法定职责,判决限期履行法定职责;被告不履行金钱、财物给付义务,判决限期履行给付义务;撤销行政机关作出的违法行政行为会给国家利益、公共利益造成损害,或者被诉行政行为轻微程序违法但对原告权利不产生实际影响,撤销重作不利于纠纷解决的,判决确认违法,不撤销保留其法律效力;被诉行政行为违法但不具有可撤销内容、或者被告改变违法行政行为原告仍坚持起诉原行政行为、或者被告不履行法定职责但判决继续履行没有意义的,判决确认被诉行政行为违法,否定其法律效力;被诉行政行为存在重大且明显违法的,判决确认无效;行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决变更被诉行政行为。行政诉讼法根据被诉行政行为合法、违法,以及作为行为违法和不作为违法的区别,结合违法行政行为的违法程度和对当事人权利义务的影响程度,有内在逻辑地将行政诉讼的判决方式划分为以上七大类。人民法院在适用各类判决方式时,应当根据行政诉讼的立法目的,依照相关条款的具体规定,严格区分不同判决方式的法定适用条件,依法作出判决。要坚决克服过去法官粗放型理解和适用行政诉讼判决方式,在被诉行政行为违法情形下,对判决方式的选择过于随意、不受限制和区分的错误做法;要通过对行政诉讼法规定的各类判决方式内在逻辑关系的深入分析,严格各类判决方式的法定适用条件,规范法官选择判决方式的自由裁量权,从而实现行政审判的精细化。以下分别对七类行政判决方式法定适用条件和相关问题进行讨论,供各位同仁参考。

  

一、驳回原告诉讼请求判决


   (一)判决驳回原告诉讼请求的适用条件

   根据《行政诉讼法》69条[1]规定,驳回原告诉讼请求判决适用以下二种情形:1.被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。实质条件还要与《行政诉讼法》70条[2]相联系,只有不属于《行政诉讼法》70条规定的主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权的、滥用职权和明显不当等违法情形,应当判决撤销的,才可以判决驳回原告诉讼请求。2.原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的。包括被告已经履行法定职责、给付义务,或者申请被告履责、给付不符合法定条件的。如果是依申请的行政行为,原告起诉前未提出申请义务,或被告明显不具有相应履责、给付的法定职责的,则应当裁定不予立案或驳回起诉。

   判决驳回原告诉讼请求实质是替代过去的维持判决。驳回原告诉讼请求,必须符合被诉行政行为完全合法的条件,并非仅仅针对原告诉讼请求进行审理后,认为原告诉讼请求不能成立作出的判决。凡是被诉行政行为违法,哪怕是轻微程序违法,均不得判决驳回原告诉讼请求。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)第56条规定的驳回原告诉讼请求判决适用条件,与修改后的《行政诉讼法》69条规定不一致,2015年5月1日起不再适用。生效判决驳回原告诉讼请求后,行政机关无权变更或撤销被诉行政行为。所以,二审或再审程序中,经人民法院准许,行政机关改变被诉行政行为,上诉人或再审申请人申请撤诉,人民法院裁定同意撤回起诉的同时,须裁定一审判决或原生效判决不再执行。[3]

   (二)驳回原告诉讼请求判决的强制执行问题

   驳回原告诉讼请求判决生效后,一方不履行行政行为确定的义务,另一方申请人民法院强制执行的,应当依据《行政诉讼法》95条[4]规定,按照生效判决的执行程序,申请人民法院强制执行。根据(2013)行他字第11号《最高人民法院行政审判庭关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》[5]规定,人民法院维持被诉行政行为或者驳回原告诉讼请求判决生效后,法律未授予强制执行权的行政机关申请强制执行的,人民法院对符合法定条件的申请,可以作出准予强制执行的裁定,并应明确强制执行的内容。应当注意的是,该答复并未规定没有强制执行权的行政机关申请强制执行驳回原告诉讼请求判决,人民法院应当按照非诉执行程序执行审查执行。相反,如果按照非诉执行程序,审查执行已经起诉、并经生效判决驳回原告诉讼请求的执行申请,将直接与《行政强制法》53条[6]规定的申请非诉执行的法定条件相冲突。

  

二、撤销或者部分撤销,或撤销重作判决


   (一)撤销判决的适用条件

   根据《行政诉讼法》70条规定,撤销判决的适用条件是:1.主要证据不足;2.适用法律、法规错误;3.违反法定程序;4.超越职权;5.滥用职权;6.明显不当。上述撤销判决的适用条件,实际上是判断行政行为违法的法定条件。但是,并非行政行为违法,只能判决撤销。如果行政行为违法,同时还符合确认违法、确认无效,或者给付、限期履行、变更等判决形式之一适用条件的,应当适用其他判决方式作出判决,不得判决撤销。

   经审理认为,被诉行政行为仅仅是部分违法,能够判决部分撤销的,要判决部分撤销。要尽可能限制撤销重作判决的适用,防止程序空转。即便是确需判决撤销重作的,也要尽可能在判决说理部分为行政机关重新作出行政行为指明方向、限定条件。判决撤销改变原行政行为的复议决定,经审理认为原行政行为合法有效的,应当判决撤销复议决定,恢复原行政行为的法律效力。[7]

   根据审判实践,撤销重作判决主要适用于以下三种情形:1.被诉行政行为主要证据不足,但违法嫌疑未被排除,需要行政机关进一步作出处理的;2.撤销被诉行政行为后,受行政诉讼中司法变更权有限的制约,需要行政机关另行作出处理的;3.撤销复议决定,相关行政争议需要复议机关重新作出复议决定予以解决的。被告行政机关超越职权,需要移送其他行政机关重新作出处理决定的,撤销被诉行政行为后,法院应当依法移送有管辖权的法院重新作出处理,不适用撤销重作判决。

   (二)撤销判决的法律效力

   人民法院生效判决撤销被诉行政行为,但未判决被告重新作出行政行为的,原则上行政机关不应当对同一事项重新作出行政行为。然而,实践中人民法院对判决撤销与判决撤销重作的法定条件未作明确区分,行政机关重新作出行政行为只要与生效判决的说理不抵触,我们也不应当认定重新作出的行政行为违法。今后,对于一审判决撤销被诉行政行为的同时,遗漏重新作出行政行为判项的,二审应当补充判决被告限期重新作出行政行为。

   当前审判实践中撤销判决的几种不同法律效果:1.撤销后当事人的相关权利恢复到之前的状态。判决撤销的理由为彻底否定被诉行政行为的事实和法律适用。撤销复议决定,恢复原行政行为的法律效力;撤销行政机关自我纠错的撤销决定,恢复被撤销的行政行为的法律效力。诉讼程序上,将原行政行为的作出机关列为第三人参加诉讼。2.撤销后当事人的相关权利处于效力待定状态。判决撤销的理由通常为事实不清,主要证据不足,需要行政机关重新作出行政行为。3.撤销后当事人的相关权利需要由行政机关根据生效判决重新赋予。判决撤销的理由是行政机关作出的行政行为错误,应当按照法院判决的指引作出新的行政行为。对于目前撤销判决效力的乱象,主要是撤销判决与撤销重作判决的法定适用条件不清晰,需要今后继续总结审判实践经验,通过司法解释甚至修改行政诉讼法,逐步明确两者之间的区别。

  

三、限期履行法定职责判决


   (一)限期履行法定职责判决的适用条件

   根据《行政诉讼法》72条[8]规定,判决限期履行法定职责的适用条件是,被告存在逾期不履行法定职责的行为。所谓“逾期”是指超过法律、法规规定的,或者双方约定的、行政机关向相对人单方承诺的履行相关法定职责的最后期限。根据《行政诉讼法》47条[9]规定,在法律、法规没有对行政机关履行法定职责的期限作出明确规定的情况下,行政机关应当在接到申请之日起两个月内履行法定职责,否则构成逾期不履行法定职责。所谓“不履行法定职责”,主要表现是:1.拒绝履行;2.不予答复;3.拖延履行;4.不完全履行;5.不适当履行。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《行诉解释》)第91条[10]规定的“违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复”,应当包括上述五种情形。所谓“法定职责”,包括:1.法律、法规以及合法规章、规范性文件规定的职责义务;2.根据上级行政机关指令产生的义务;3.先前行为引起的随附义务(行政机关限制当事人人身自由后,有保障其人身权不受他人非法侵犯的义务);4.行政协议约定的义务。

   (二)限期履行法定职责判决的两种形态

根据《行诉解释》第91条规定,[11]限期履行法定职责判决存在两种形态:1.判决限期履行特定义务。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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