潘晓明 陈佳雯:特朗普经济安全战略及其影响

选择字号:   本文共阅读 672 次 更新时间:2018-10-16 22:44

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潘晓明   陈佳雯  


摘要:特朗普政府的《国家安全战略报告》明确指出维护经济安全是实现国家安全的重要组成部分。美国单方面强调维护自身经济安全的重要性,给处于贸易保护主义和逆全球化浪潮漩涡之中的世界经济带来了更多的不确定性。在经济安全战略的驱动下,特朗普政府强调重振美国经济重要性的同时,将遏制中国经济和科技的快速发展作为重要目标,试图通过贸易救济、知识产权保护和投资限制等方式削弱中国产品竞争力,限制中国企业进入美国市场,阻碍中国高科技产业的快速发展,以维持并巩固美国在国际经济秩序中的霸权地位。


2017年12月,美国总统特朗普公布了《国家安全战略报告》(下称《战略》),将美国的经济安全上升到国家安全的高度加以强调,这虽反映了特朗普政府对打造美国经济实力的重视,但更多地折射出其在国际经济秩序中将美国国家利益绝对化的倾向。经济安全战略的提出标志着美国对外经济政策的重大调整。在经济安全战略提出后短短几个月时间里,美国对外经济政策框架初见端倪,随着相关政策的落实,它将给世界经济融合及中美双边合作带来深远的影响。


一  特朗普经济安全战略的特点


虽然特朗普的《国家安全战略报告》“是美国历史上第一次将经济安全视作国家安全”,[1]但实际上早在二战后期,美国政府就已认识到经济安全和国家安全之间的紧密联系。[2] 时任美国总统将亚当·斯密提出的“贸易和平”[3]充分贯彻到政策之中,扩大市场准入和自由贸易成为美国战后的经济政策重心。冷战时期,由于美苏对抗,美国对于国家安全的理解更多地停留在军事和国防安全上。[4]苏联解体后,美国重新意识到经济因素在确定和实现美国国家安全目标方面的重要作用,[5]认为“国家安全不仅包含一国政治独立和领土完整,也包括能够自由进出国际市场和进行投资的权力”。[6]   特朗普经济安全战略继承了战后美国各界政府对经济政策的重视,并且在“美国第一”政策理念指导下,呈现出新的特征。


(一)强调经济繁荣是美国国家安全的重要支柱


《战略》将实现美国的经济繁荣和维持经济绝对优势提到了国家安全的高度,明确指出,经济安全就是国家安全。经济实力素来是美国世界领导地位的基础。《战略》直指美国经济所面临的“投资和创业精神被风险规避和规章制度所替代”、“工人实际收入增长缓慢”以及“贸易赤字增长”等问题,着重强调重建美国经济和重振对美国经济发展模式的信心是美国实现国内层面经济安全的首要内容。[7]在特朗普看来,“重建美国经济实力以及维护公平、互惠的国际经济体系将增强美国自身安全”,“增长和创新的经济使得美国能够维持最强大的军事力量,以保护我们的国土家园”。[8] 与此同时,《战略》认为,“在更大的战略背景下,美国的繁荣和安全正面临来自竞争者的挑战”。所谓的竞争者,《战略》中直指中国和俄罗斯,认为中俄 “正在挑战美国的实力、影响以及利益,并且决意将世界经济变得更加不自由以及更不公平,以此来提升它们的军事实力以及自身影响力”。[9]美国“应当与志同道合的盟友及合作伙伴共同努力,以确保我们的原则能够取胜、规则能够执行,进而实现美国经济的繁荣”,而实现美国的经济繁荣可以“使美国更加安全和提升美国在世界上的影响力”。[10]


(二)强调科技创新和能源产业优势是美国经济安全的根本所在


科技创新和能源产业优势是实现美国世界领导权可持续性发展的引擎,是关系到美国长期核心竞争力和世界地位的关键性因素。2008年金融危机对美国经济产生了深远的破坏性影响。尽管美国大部分企业仍然处于价值链高端,占有产品的绝大部分利润,但中国在电子支付、云计算以及人工智能(AI)领域内的迅速崛起[11]使得美国科技创新的绝对优势正在遭到挑战。因此,特朗普政府将强化科技创新作为维护美国经济安全的重要方面之一。与此同时,特朗普政府强调能源独立,认为本土能源生产符合美国的国家利益;强调发展清洁化石能源,推动能源成本的降低,进而减少美国经济的成本。[12]由此可见,特朗普政府以经济安全为出发点,强调推动科技创新和发展能源产业对于自身经济发展和维护世界领导权的重要意义。


(三)重塑美国在国际经济秩序中的主导地位


特朗普政府将美国和其他国家关系看作是零和博弈,每个国家只能为自己服务,有赢家就必然有输家。[13]美国前国家安全顾问麦克马斯特与前国家经济委员会科恩更是一针见血地指出,“这个世界事实上并不存在全球共同体,而只是各个国家、非政府组织以及商业利益团体共同角逐优势的角斗场”。[14]在《战略》剑指中国与俄罗斯之前,就已经有很多美国学者认为中俄正在试图夺回地区内霸权地位,以挑战美国在欧亚和东亚板块的战略利益。[15]这种弥漫在学界和政界的现实主义经济安全论调,体现了美国安全思维中的民族优越感,[16]它将正常的贸易关系预设为以削弱美国经济霸权为目的的敌对行为。尽管《战略》认为“自由”、“公平”和“互惠”仍是国际贸易体制的基本原则,这些原则的核心内容已经发生变化。《战略》要求重新审视美国与世界各国经济竞争力,以维护美国现有竞争优势和最大程度发展本国企业优势为立足点,重新构建美国与其他国家的经济关系和利益平衡。由此可见,特朗普政府主张的世界经济秩序是建立在以美国领导为核心的、美国国家利益至上的秩序。另外,尽管《战略》也主张美国与其他国家合作,但强调的是基于共同价值观的盟友,而非传统的盟友们。[17]同时,《战略》完全忽略了现有国际合作的关键词,如多边主义、世界贸易组织以及全球治理。[18]从特朗普政府经济安全概念的提出到近期的种种政策,可以看出美国的经济政策已经开始转为内向和保守,然而这并非是其在主动放弃全球领导者的位置,而是美国在利用其全球政治经济影响力,试图通过国内政策对其他国家施加影响力,在微观上逐步改写已有的双边利益平衡以及全球经济秩序,以重新巩固其全球经济霸主的地位。


二  特朗普强调经济安全的要因


特朗普政府经济安全战略的提出是美国国内矛盾上升和国际经济竞争力相对下滑的产物,反映了其应对国内外经济挑战的思路。


(一)缓解贫富差距扩大引发的国内矛盾


2008年金融危机不仅打击了危机源头美国原有的经济实力,更使其长期存在的结构性矛盾日益突出。危机之后,美国工人工资上涨缓慢,贸易赤字居高不下,民众对美国经济渐失信心。这成为特朗普政府重振美国经济实力的根本出发点。[19]为应对金融危机,以美联储为代表的发达国家央行采取量化宽松的货币政策,希望通过货币刺激的方式来尽快走出危机的阴霾,推动经济复苏。然而,美国政府未能推动实质性的经济结构改革,确定新的发展方向,因而没有从根本上解决经济结构中存在的导致贫富差距的内在原因。相反,大量货币流入金融市场,抬升了股票和债券等资产价格,中高收入阶层因持有这些金融资产,财富得以迅速升值。相比之下,美国的低收入阶层资金有限,并且缺乏对财富多元化管理的能力,主要以存款的形式拥有财富。而自2008年金融危机爆发以来,美联储利率长期维持在低位,低收入家庭再次错过财富增值的重要机会。[20]由此导致美国的贫富差距呈现进一步扩大的趋势。美国的低收入阶层对不断扩大的贫富差距心存不满,阶层间出现撕裂。美国国内经济存在的内生性矛盾以及由此而引发的贫富差距的扩大从根本上威胁了经济的稳定发展,破坏了社会可持续发展所需要的良性竞争环境,进而削弱了实现美国国内经济安全的基础。特朗普政府为了安抚中下阶层的不满情绪,将矛头对准自由贸易和经济全球化,积极采取贸易保护主义措施和强调美国利益至上,在强化美国利益实现的同时,谋求新的有利于美国的国际经济秩序平衡。


(二)恢复美国在国际竞争中的绝对优势


以中国为代表的新兴经济体的迅速崛起让美国在世界经济中的主导地位面临挑战。中国2010年超越日本成为世界第二大经济体,2017年的国内生产总值(GDP)达到12.238万亿美元,占世界GDP总量的15.17%,[21]对世界经济增长的贡献率为三分之一。而在2000年,中国的GDP仅为 1.211万亿美元,占世界GDP总量的3.6%。相较而言,美国2000年的GDP占世界的30.64%,2016年则降至24.55%。[22]更为重要的是,中国在科技领域的迅速崛起,令美国各界深感忧虑。特朗普政府狭隘地将中国的科技实力快速发展视为美国经济安全的威胁,担心美国的经济霸权会因此遭到挑战。亚洲开发银行的报告指出,2014年中国打破了日本在亚洲高科技出口领域的垄断,占到亚洲国家高科技出口的44%,而对比2000年,中国的高科技出口仅为9.4%。[23]同时,中国在可再生能源和电动汽车等新兴领域也迅速崛起,为世界可持续发展提供了重要的推动力量。以人工智能为例,自2014年以来,以BAT(百度、阿里和腾讯)为代表的中国公司在世界范围内的39家初创人工智能企业拥有股权,占到世界相关企业总数的46%,而美国为44%。[24]与此同时,随着数字化经济时代的来临,中国的人口规模优势将会体现在丰富的大数据以及数据背后带来的经济增长动力上。尽管中国在科技创新领域还有很长的路要走,但中国强劲的发展势头引起美国政府和高科技企业的紧张,它们希望通过遏制中国科技发展的步伐,来维持美国在科技创新的绝对竞争优势和领导地位。


三 对国际经济合作的影响


特朗普政府经济安全战略将美国经济实力的稳定发展上升到国家安全的高度,强调以掌握国际经贸规则为先导,强化和发展以科技创新和能源产业优势为核心的美国经济实力,进而实现美国经济利益的最大化,维持美国在国际经济秩序中的霸权地位。然而,以绝对安全为由的经济利益实现从根本上破坏了“互利共赢”的国家间经济合作模式,打破了国家间既有的利益平衡。美国自诩是战后自由主义秩序的创建者和护持者。自由主义秩序强调自由的规范和价值观,其中就包括以自由贸易和开放市场为特征的经济自由主义。[25]特朗普政府的《战略》虽然打着维护自由主义的旗号,却开始否定自由主义市场竞争秩序,它将给国际经济合作带来更多的不确定性和风险。


(一)全球经济秩序将偏向保守的现实主义


特朗普总统将正常的贸易关系视为经济安全的威胁,利用国家安全问题的自身敏感性和现有国际贸易规则体系对其规定不充分的事实,对经济安全作扩大解释,以国家安全的名义干预正常的商品进出口,插手具体产业的发展和企业间投资并购交易,完全背离原有的自由市场逻辑和国际贸易规则。鉴于美国的经济体量与全球影响力,一旦华盛顿经济政策开始转向“零和博弈”政策逻辑,其他国家受其引导也会趋向单边主义,随之而来的是全球经济秩序都将偏向保守的现实主义,即强调单边政策主导,追求一国经济利益的最大化。特朗普政府以国内法为根据单边提高关税是在重现美国20世纪30年代的贸易保护主义。[26]在国际经济高度融合和价值链广泛发展的今天,美国单方面增加关税的做法不仅会导致贸易转移,割裂已有的价值链,更将会给世界经济的增长带来重大负面影响。[27]因此,美国的单边主义不仅在挑战二战以来建立的多边合作体系,更是冲击着现有的地区和世界经济的平衡,这将给处于脆弱复苏中的国际经济带来更多的不确定性。

当然,我们也应该看到,尽管特朗普政府推崇单边主义,但当多边政策目标与其国家利益相一致时,其依旧会通过多边的方式进行施压,以推动实现其自身目标的实现。正如《战略》所强调的,特朗普政府会积极寻求与价值观相同的潜在盟友[28]合作,尽管这些盟友未必是其传统安全意义上的盟友。由此,特朗普政府对于多边主义更多的是持一种实用主义的态度,即不把其与单边主义对立起来,而是以美国单边利益为优先,当多边合作能够促进单边目标的实现时,坚持“拿来主义”。


(二)国际贸易和投资环境将趋于恶化


特朗普政府以保护国家安全为名,不断插手经济主体之间正常的贸易投资活动,搅乱现有的国际经贸合作秩序,打破既有的国家间合作框架和利益平衡。从某种程度上讲,美国正以一种具有破坏性的方式打破既有的以世界贸易组织等多边贸易体制为代表的国际贸易格局,力图重新定义其国家利益,并重筑实现其利益的国际经济和贸易秩序。特朗普政府经济安全战略不但在宏观层面挑战一直以来由美国主导的多边经济体制,还从根本上“打破了经济与国家安全之间的界限,明确表示美国政府将通过双边威逼而不是通过强化以及遵守律法,推行其所主张的‘有原则的现实主义’,将政治、经济和军事等一切要素都纳入美国国家实力之中”。[29]

这种对“国家安全”理念的滥用将对国际贸易和投资环境带来巨大的负面影响。2018年3月,特朗普总统以国家安全遭到损害为由,宣布对进口钢铁和铝分别征收高达25%和10%的关税。这一举措的对象不仅包括中国,还包括欧盟和日本等美国的传统盟友。正如彼得森国际经济研究所资深贸易专家查德·布恩所言,这会导致贸易伙伴以对等原则,运用类似的政治借口去叫停美国出口,使全球贸易关系开启无止境的逆发展趋势。[30]在这种情况下,美国的对外经济政策调整将可能导致整个国际关系发生根本性转变,[31]国际经济秩序开始转向现实主义,贸易摩擦将不断上升。而贸易领域的冲突将会给已经困难重重的国际经济政策协调带来更大的挑战。二战后国家间试图通过有效的贸易政策协调提升国家间和平的模式正在遭到逆转,而美国目前以保护本国安全为核心的经济战略将造成国家间经济政策的更多摩擦。


(三)国际贸易规则协商将更加困难


美国在二战后主导建立的自由主义国际经济秩序以贸易和金融为主要支柱,建立起多边机构以及基于这些机构的规则体系。然而,特朗普政府当前关注的不是世界经济运行的基本规则和基本方面,而是处理美国在现有体系遇到的所谓的“不公平”问题。正如《战略》所指出的那样,特朗普政府将更多关注美国的贸易赤字、科技创新能力以及能源的领导地位。贸易保护、知识产权保护、资本保护以及能源控制将会成为特朗普政府新政策框架的主要议题。尽管对具体保护措施和美国利益的界定仍有待确定,特朗普政府已经在以双边协商的方式解决新规则制定中可能遇到的问题。美国利用自身的谈判优势将重点进行与《战略》内提及的主要议题相关的规则磋商和制定,以此进一步突破现有国际规则的限制和定义那些未予充分规定而留存的概念空白。

特朗普政府对外政策理念的改变给已处于困境中的国际贸易规则协商带来了更为严峻的挑战。美国利用自身实力施压其他国家,在双边层面重新定义其关心的规则,然后在区域以及多边框架下将其合法化,从而在新的国际规则体系内将“美国优先”和贸易保护主义合理化。特朗普政府通过这种方法逐步调整全球经济秩序的内涵,对美国利益予以最充分的保护。因此,在国家安全战略中提出一个实质为贸易保护的经济安全概念,很可能只是美国战略调整的第一步。


四  对中美经贸关系的影响


特朗普政府在《战略》中将中国视为竞争对手和劲敌,意图通过各种贸易保护手段打乱中国科技战略实施的步伐,阻碍中国重要领域科技实力的快速提升。随着中国企业的不断发展壮大,双边经贸摩擦将呈现长期化趋势。


(一)中国对美商品出口将面临更多关税壁垒


关税与贸易总协定及后来的世界贸易组织框架下的多边贸易谈判使各国关税得以大幅度降低,美国2016年的平均关税水平为2.87%,在发达国家中处于较低水平。关税调整作为传统的贸易保护手段越来越被弱化。然而,特朗普上台以后迅速启动关税手段,通过提高关税增加进口产品的成本,来保护美国国内相关产业的竞争力。其中,对相关产品启动反倾销和反补贴调查、以认定倾销和补贴行为的存在来对相关商品征税,这是特朗普提高关税的手段之一。这些反倾销和反补贴措施大多针对中国。2017年特朗普新签发的对中国的反倾销征税命令达到8项,占年度新签反倾销命令的近30%,达到近年来最高水平;同期,对中国的新反补贴征税命令达到6项,占年度新签署反补贴征税命令总数的三分之二。[32]目前,这些反倾销和反补贴征税集中在硫酸铵、钢铁、环保制冷剂(四氟乙烷)、羟亚乙基和硬木胶合板制品等生产原料方面。不过,随着美国对外经济政策框架的确定和遏制中国创新能力目标的清晰化,美国开始瞄准“中国制造2025”内的机器人、新能源汽车和生物科技等十个高科技领域,以贸易救济征收高关税的方式来提高中国相关产品进入美国的门槛。[33]


(二)美以强化保护知识产权为名限制中国企业的科技创新能力


美国《1974年贸易法案》第301条(简称“301条款”)授权美国总统在一国的行为、政策和法律违反国际贸易协定或无理由、不正当、歧视性地限制美国商业活动时,可以采取一切适合的措施,包括报复,来确保该国的行为、政策以及法律得以纠正。

特朗普总统上台后再次启动“301条款”调查,直指中国与知识产权保护、创新以及技术转移相关的政策、法律以及实践。2018年3月,美国贸易代表办公室发布了有关针对中国“301条款”调查的报告。报告聚焦在以下几个方面:在华投资的美国企业是否面临技术转移压力,是否存在强制技术转移;在华投资的美国企业是否被剥夺以市场为基础的技术许可能力,失去对技术的控制;对外投资的中资企业是否受到政府支持而获得高端技术和知识产权,从而在重要行业实现了大规模技术转移;对外投资的中资企业是否存在政府支持的侵入商业网络和窃取知识产权的行为。[34]报告认定的中国强制技术转移和知识产权保护不力等结论深刻地反映了美国在与中国角力中的战略意图。一方面,美国要求中国提升知识产权保护水平来强化美国企业在高科技领域的竞争优势,实现美国对世界先进科技的垄断。另一方面,特朗普政府力图通过干涉中国的产业指导和技术扶持等国内政策,阻碍中国企业在传统技术领域升级换代以及在高精尖领域发展,削弱中国企业的科技创新能力,从而实现遏制中国科技实力提升的目的。从根本上讲,特朗普政府意图通过“301条款”等国内法程序干涉中国国内产业和经济政策,并通过自身实力施压,使美国高科技产业赢得更多的优势和机会,实现美国“一家独大”。


(三)中国对美投资面临更多限制


在双边投资领域,跨国并购成为美国政府投资审查的主要目标。2017年9月特朗普政府颁布行政令,禁止中资收购美国莱蒂斯半导体公司(Lattice Semiconductor)。美国当局认为这起并购案存在着知识产权被转移给境外资产方的风险,对美国国家安全构成威胁。2018年1月,美国外资投资委员会(CFIUS)经过三轮审核,以速汇金拥有大量美国公民的个人信息为由拒绝了蚂蚁金服收购速汇金的请求。以阻碍技术转移为目标,CFIUS已经成为外国企业在美国投资的一道屏障,无论前期磋商耗费多少成本,该委员会的一纸决定都会将其化为乌有。而且,美国国会正在讨论继续扩大CFIUS的权力,通过立法将其权力从特定行业扩展到科技和材料等敏感商业领域。[35]

中国目前是CFIUS投资审查的主要针对国家。官方数据显示,2013—2015年,美国20%的立案审查对象都是中国投资者。[36]CFIUS对中资企业的针对性审查已经成为中国在美投资下降的重要原因之一。2017年中国在美国直接投资总额为290亿美元,较2016年460亿美元减少近37%。据估算,由于审查而导致的投资失败达80亿美元。[37]正如一些观察家所言,“CFIUS已经成为特朗普政府贸易保护的第一武器,是终极监管的反坦克火箭筒”。[38]


五  结 语


特朗普政府的经济安全战略深刻影响了美国的对外经济政策走向,使美国的政策重心从追求自由开放转向政府深度干预经济活动。中国被美国视为重要的竞争对手,特朗普政府通过贸易保护和投资限制人为地切断已经形成的价值链和利益连接,不仅影响中美两国的经济繁荣,更是从根本上不利于实现任何一个国家的“经济安全”和“国家安全”,可谓“短视”之举。在过去三十多年的经济全球化进程中,中美以贸易和投资为先导带动了两国经济的深度合作,促进了双方的利益交融。中美通过发挥各自优势,在包括科技在内的多领域开展合作,实现资源优化配置,使得众多美国企业的竞争力得以夯实,实现了利益最大化。尽管中美在某些领域存在竞争,但从长期来看美国的经济发展仍然需要中国。中国扩大市场准入和实现向内需型经济增长模式的转变,将给美国企业提供更多参与中国经济发展的机会,并且使其从中受益。与此同时,中美作为占世界GDP总量40%的两大经济体,双边贸易摩擦的合理解决、经济关系的稳定和发展,不仅有利于中美两国经济的可持续繁荣,更是世界经济增长的重要支撑力量。历史不止一次昭示,合作则长期共存,冲突则两败俱伤。中美应以最大的理解和最高的理性,塑造二十一世纪两国充分合作和共同发展的新模式。


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文章来源:本文转自《国际问题研究》2018年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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