汪三贵:从区域扶贫开发到精准扶贫

——改革开放40年中国扶贫政策的演进及脱贫攻坚的难点和对策
选择字号:   本文共阅读 644 次 更新时间:2018-09-26 23:16:13

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汪三贵  

  

   摘要:改革开放以来中国农村扶贫开发成效显著。回顾40年中国扶贫开发历程发现,中国经历了从区域扶贫开发到精准扶贫的政策演变,并取得了巨大成就,特别是精准扶贫方略实施后的脱贫成效。针对新阶段深度贫困地区和特殊类型贫困人口特征,需要采用超常规手段和创新机制,短期长期帮扶结合,短期内重点解决贫困人口生活问题,长期则需要重点解决发展动力和能力不足问题,并实施兜底政策。

  

  

改革开放40年来,中国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就,而中国的大规模减贫更是获得了国际社会的普遍赞誉。本文主要对40年来中国的减贫历程进行回顾,分析扶贫政策的演进,总结扶贫开发的主要成就,结合现阶段脱贫攻坚中存在的问题提出未来的政策方向。

  

一、改革开放40年:波澜壮阔的扶贫开发历程


   1978年底中央工作会议和中共十一届三中全会揭开了改革开放的序幕,会议的一个重要成果是把党和国家工作的重点转移到经济建设上来。“让一部分人、一部分地区先富裕起来,最终达到共同富裕”。1978年12月,邓小平(1978) 指出,“在西北、西南和其他一些地区,那里的生产和群众生活还很困难,国家应当从各方面给以帮助,特别要从物质上给以有力的支持”。1979—1985年,中国经济体制改革促进了经济的全面持续增长,以家庭联产承包责任制和农产品价格调整为重要内容的农村政策调整和体制改革,作为一种益贫式的增长方式,使农民收入普遍增加,农村贫困大规模减少。从收入增长效应上看,1978—1985年,农村居民实际人均纯收入增长169%,年均增长15. 1%; 从收入分配上看,农村基尼系数从1980 年的0. 241降低到0. 227,农村内部收入差距缩小。按1978 年的100元的贫困线估计,1978 年中国贫困发生率为 30. 7%,贫困人口规模为2. 5亿人,占世界贫困人口的比例约为四分之一。到1985年,中国解决了其中一半人口的温饱问题,农村贫困人口剩余1. 25 亿,贫困发生率为 15%,年均减贫1786万。但这一时期,对贫困地区的扶持主要是以“撒胡椒面”式的实物救济“输血”为主,救济形式单一、分散、力度较低,很难集中解决一些制约区域发展的重要问题。

   1980年代中期开始的反贫困计划,尝试改变以往无偿救助为主的扶持政策,转而以生产帮助为主、无偿救济为辅。其主要内容是为贫困农户提供信贷资金,实行以工代赈,兴建基础设施,建设基本农田,推广农业实用技术,扩大就业机会等。1984年,中央颁发了《关于帮助贫困地区改变面貌的通知》,基本目标是解决贫困地区的基本温饱问题,对策是经济开发。当时,对贫困地区的资金和物资扶持主要是用于发展生产,改变生产条件,增强地区经济活力,本质上是一种区域扶贫开发政策,注重经济开发、多种经营、商品经济等问题。1980年代初至1980年代末,为了帮助老少边穷地区尽快改变贫困落后面貌,国家先后设立了7笔扶贫专项资金: 支援不发达地区发展资金、支持老少边穷地区贷款、支援不发达地区发展经济贷款、“三西”农业建设专项资金、国家扶贫专项贴息贷款、牧区扶贫专项贴息贷款、县办企业专项贷款,每年资金总额达到40亿元左右,其中四分之三左右属于低息或贴息的信贷资金。“七五”期间每年增加扶贫专项贴息贷款十亿元,通过实行以工代赈,发展贫困地区水利、公路、电力等基础设施,当时的以工代赈直接满足贫困地区群众的基本需求,提供了大量就业机会和消化了部分滞销产品。

   “七五”扶贫开发的基本目标是解决温饱问题。“八五”扶贫开发工作是在这个基础上实现两个稳定: 一是加强基本农田建设,当时的考虑是一人开发半亩到一亩的基本农田,提高粮食产量。主要做法是保水、保肥、保土,治山、治沟、种草、种树。主要目的是通过建设基本农田解决贫困地区粮食增产问题,进而解决吃饭和增收问题。二是发展多种经营,进行资源开发,建设区域性支柱产业。当时的经验是一户有几亩经济林或者几头牛、一群羊,就可以稳定地解决温饱问题;一个村抓住一两个优势项目,一两年就可以收到明显成效。这一时期开始,扶贫工作更加注重从单纯救济向经济开发转移,依靠科技进步和提高农民素质。扶贫政策逐渐考虑从按贫困人口平均分配资金向按项目、按效益转变,从资金单向输入向综合输入资金、技术、物资、培训、管理等转变。

   这一系列政策措施取得了一定的效果,1992年,贫困人口从1985 年的1. 25亿减少到约 8000万,1986—1992年7年时间,每年减少贫困人口624. 8 万,贫困人口占全国农村总人口的比重为8. 8%。但这一时期贫困人口的下降速度明显低于改革开放初期的头七年。如果不采取特殊行动,中央既定的20世纪末解决农村温饱问题的任务可能完成不了。1994年中国政府公布《国家八七扶贫攻坚计划》,标志着中国扶贫开发进入集中资源用7年时间解决 8000万贫困人口温饱问题的决战时期。总的要求是:“坚持开发式扶贫的方针,努力提高扶贫开发效益,积极创造稳定解决温饱问题的基础条件(陈俊生,1994)。”在扶持范围上,以调整后的592个国定贫困县为扶持的重点,中央财政、信贷、以工代赈等扶贫资金主要集中投放在国定贫困县 ; 扶持资金投放上,以调整投向后的中西部省份为重点,重大项目向贫困地区倾斜; 扶贫资金投入结构上,以中央投入为主,加大省市投入; 扶贫责任制上,强调统一领导,分级负责,以省为主。当时扶贫工作的目标是解决贫困户的温饱问题,实践证明,种植业、养殖业和以农产品为原料的加工业是当时最有效的扶贫产业,贷款回收率也相对较高。主要做法是,通过扶贫经济实体组织经济开发,将经济开发和扶持到户结合在一起,把解决温饱的工作指标量化到户,提高资源开发的水平和效益。扶贫信贷资金统一由中国农业银行和中国农业发展银行来管理,将扶贫资金的分配使用与效益直接挂钩,把到期贷款回收比例作为衡量扶贫开发工作成效的一个重要标志,让扶贫经济实体承包扶贫项目,统贷统还,而非直接向农户分散贷款。1994—2000年,中央政府每年再增加10亿元以工代赈资金、10亿元扶贫专项贴息贷款。实际上,中国政府的扶贫投入由1994年的97. 85亿元增加到2000年的248. 15亿元,累计投入中央扶贫资金1127亿元,相当于1986—1993年扶贫投入总量的3倍。经过数年的扶持,贫困人口的结构和分布状况发生了很大的变化,投入资源较多的重点县脱贫速度明显加快。到2000年,全国没有解决温饱问题的贫困人口减少到了3200万人,占农村贫困人口的比重下降到 3%左右,中央确定的扶贫攻坚目标基本实现(国务院新闻办,2001)。

   到21世纪初,中国农村贫困人口温饱问题基本解决,大面积绝对贫困现象明显缓解,新阶段的扶贫开发是在社会主义市场经济体制初步建立、国民经济和社会发展进入新阶段的背景下进行的(中共中央办公厅,2001)。当时面临的情况主要是: 从贫困人口分布状况来看,贫困人口数量减少、相对集中; 从外部环境来看,市场经济条件下扶贫开发受到市场和资源的双重约束; 从发展的机遇来看,有西部大开发的良好机遇。经济增长的减贫效应下降、贫富差距在不断拉大、一般性的扶持政策难以奏效也是当时面临的突出问题。解决温饱问题阶段性任务完成后,需要确定下一阶段扶贫开发的重点对象和范围。2001年公布的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》确定的基本目标概括起来是:“巩固温饱成果,为达到小康水平创造条件”。21世纪头十年扶贫开发战略主要是“一体两翼”:“一体”是用整村推进来改善14. 8万个贫困村的生产生活生态条件,提高贫困村的发展能力;“两翼”是指贫困地区劳动力转移培训和龙头企业产业化扶贫,主要目的是促进贫困人口的市场参与。贫困地区劳动力转移培训政策提高贫困人口的素质并获得稳定的就业,这是一种“非农产业”的脱贫路径。扶持各种类型的龙头企业的目的是带动贫困地区调整农业产业结构,促进产业化发展,直接和间接带动贫困人口脱贫。除“一体两翼”外,适当的公共转移政策和众多的惠农政策,加上全面实施农村最低生活保障制度,在一定程度上有助于贫困人口的收入增长和缓解贫困地区收入差距的扩大。

   由于以往的贫困线标准过低,与中国的发展水平脱节。2011年,中国政府大幅度提高了贫困标准,将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准,各省(自治区、直辖市)也可以根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地方扶贫标准。新阶段扶贫工作的总体目标是稳定实现贫困人口的“两不愁,三保障”,同时要求贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务达到全国平均水平。其中,“两不愁”在于解决温饱和极端贫困问题,巩固前期脱贫成果;“三保障”侧重于解决人力资本和发展能力问题,是新时期需要重点解决的问题。强调贫困地区的收入增长和公共服务,主要是要进一步缩小区域差距,解决区域性整体贫困问题。这一时期,除原有的以县、村为主要扶贫单元外,国家又确定了14个连片特困地区作为区域开发的单元之一,利用区域差异性政策解决长期存在的区域发展瓶颈问题。

   党的十八大以来,中央将精准扶贫、精准脱贫作为扶贫开发的基本方略,扶贫工作的总体目标是“到 2020 年确保我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”。新阶段的中国扶贫工作更加注重精准度,要求扶贫资源与贫困户的需求准确对接。习近平总书记提出了“六个精准”的要求,实施了“五个一批”并重点解决“四个问题”(国务院扶贫开发领导小组办公室,2017)。中央和地方政府均加大了对扶贫开发的投入力度。根据国务院扶贫办统计,2013—2017年,中央财政专项扶贫资金投入年均增长22. 7%,省市县财政扶贫资金投入也大幅度增长,使得中国贫困规模大幅缩小。减贫速度明显加快,农村贫困人口由 2012 年的 9899 万人减少到 2017年的3046万人,累计减贫6853万人,年均减贫1370万人,贫困发生率从 10. 2%下降到 3. 1%,累计降低7. 1个百分点(陈志刚,2018)。

   回顾中国的扶贫开发历程可以发现,中国大规模减贫的主要推动力量是经济增长,特别是贫困地区的农业和农村经济的持续增长,而农业和农村的经济增长又是在一系列的改革开放措施、持续的人力和物质资本积累和不断的技术进步下取得的(汪三贵,2008)。有针对性地开发式扶贫,通过实施区域性的基础设施和公共服务建设,在帮助贫困地区经济社会发展方面起到了重要作用,有助于缓解日益扩大的收入分配差距和缩小贫困地区和一般地区的发展差距,使原本不利于穷人的经济增长过程在某些方面和一定程度上表现出益贫的性质。而精准扶贫则进一步将贫困人口作为扶贫开发的首要对象,大幅度提高了扶贫工作的效果。

  

二、40年扶贫政策演进:从区域开发到精准扶贫

  

40年来中国的农村扶贫走了一条从贫困地区区域开发为主转向以贫困家庭和人口为对象的精准扶贫之路。1980年代开始的扶贫开发的主要策略就是促进贫困地区的区域发展,间接带动贫困人口脱贫。区域开发式扶贫本质上是一种促进贫困人口集中区域的优先发展来实现减贫的方法,有研究表明,中国的扶贫经验证明区域瞄准可能是扶贫资源达到穷人的一个非常有用的“利器”(Lipton等,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《农业经济问题》

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