张国庆:我国自由贸易试验区的建设与发展问题

选择字号:   本文共阅读 145 次 更新时间:2018-08-14 07:36:51

进入专题: 自由贸易试验区  

张国庆  

   摘要:党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区,支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。我国自贸试验区在“1+3+7”基础上,又将形成“+海南”的新格局。在当前形势下,面对党和国家新的要求,我们必须结合工作实践,认真总结经验,突破固有思维模式,按照“先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善”的方式,把扩大开放与体制改革相结合,把培育功能与政策创新相结合,建设与国际投资、贸易通行规则相衔接的自贸区制度框架,把自贸区和自贸港的建设不断推向前进。

   关键词:自由贸易区自由贸易港扩大开放

   作者简介:张国庆,中国世界贸易组织研究会外经贸咨询顾问委员会委员、商务部原驻上海特派员。

   文章来源:《全球化》2018年第7期

  

   2018年4月13日,习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布了一件大事:党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区,支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。中共中央、国务院发布了《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》,赋予海南经济特区改革开放新使命,建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港。这是上海自贸试验区成立近5年来,国家的又一重大战略举措。这几年来,自贸区和自贸港一直是热度未减的研究课题。在当前形势下,面对党和国家新的要求,如何更好地应对严峻挑战、坚持改革开放、推进自贸区建设?我们必须结合工作实践,认真总结经验,突破固有思维模式,把自贸区和自贸港的建设不断推向前进。

  

   一、自贸区和自贸港建设是扩大开放的选择

   自我国在上海首次设立了自贸试验区后,广东、天津、福建,以及陕西、四川、重庆等10省市也相继设立了自贸区。现在,我国自贸试验区在“1+3+7”基础上,又将形成“+海南”的新格局。这是我国不断深化改革、扩大开放的新举措。近5年来,自贸区的建设和发展,其脉络让我们清晰地看到,这种建设为对外开放以及给当地经济发展带来新的变化,注入新的活力,主要表现在以下几个方面:

   一是推动了体制改革。以上海为首创的自贸区,在实现政府职能转变,减少审批事项,以制订负面清单为依据,形成一个开放透明、以备案制为主的投资管理体制,提高工作效率等涉及体制机制的制度改革方面,制定了一整套符合国情要求的新的政策和法规。这些改革成果已经推广至所有的自贸区,并成为各自贸区的普遍做法,进而影响到全国,成为可复制、可推广的改革开放的实践经验。

   二是推动了经济开放。自贸区的开放,主要选择在金融、航运、商贸、专业、文化以及社会等6大服务领域18个行业的开放,几乎涵盖了除银行业、信息通信服务外所有的经济领域,这对我国经济领域的进一步开放,提供了一个可供借鉴的试验田和示范区。尽管各自贸区开放侧重点有所不同。如,上海自贸区发挥创造经验、引领和辐射的作用,广东立足于粤港澳大湾区合作,天津带动华北地区,福建重点开展闽台合作、起到海上丝绸之路支点作用,浙江定位大宗商品,河南定位国际物流分拨,湖北对接中部崛起和长江经济带,四川、陕西重点为内陆开放,辽宁则打造东北老工业基地开放新引擎。这种遍布全国、“多点开花”的自贸区格局,不仅带动了各地的进一步开放,而且承载着以开放倒逼改革的重要使命。

   三是推动了贸易增长。在我国经济进入新常态,局部地区外贸出口增速放缓、下滑甚至负增长的形势下,凡是设有自贸区的所在地,外贸出口几乎都保持了正增长。在2017年全球前20大集装箱港口排名中,上海港(第一)、深圳港(第三)、宁波—舟山港(第四)、广州港(第七)、天津港(第十)、厦门港(第十四)以及大连港(第十六)等7个港口榜上有名,他们都分别位于各自贸区,反映了当地对外贸易的繁荣程度,也反映了自贸区所起到的正效应。

   四是推动了能量聚集。自贸区也加速了新业态的集聚。上海自贸区成立至今,注册企业超过5万家,其中外资企业超过70%。在引进外资和外贸进出口方面,均占全市超过40%的比重。新设企业中大部分实现了税收产出,全年贡献的税收已达百亿元。包括地区总部、亚太营运商、营运中心等在内的几百家总部,在经济中发挥着引领作用。天津自贸区新登记市场主体4万多家,注册资本达1.5万亿元人民币。金融租赁份额在全国比重较大,飞机租赁、船舶租赁占80%以上,特别是飞机租赁在世界上与爱尔兰平分秋色,有后来居上之势。广东自贸区南沙片区新增企业也超5万家,市场活力显著增强。福建自贸区区内新增企业近7万家、注册资本达14870亿元人民币。其他几个自贸区尽管设立时间不长,但新设企业大都已超过上万家。从吸引外资看,截至2017年初,仅上海、广东、福建、天津4个自贸试验区,累计设立外资企业12712家,吸收合同外资11357亿元人民币,以1/20000的国土面积吸引了全国1/10的外资。同时,在有的自贸区,一些交易中心和功能平台已经启用,所集聚的各种能量开始爆发。自贸区已成为我国推动对外开放的重要动力,是我国在新时代,探索新路径、创造新经验的重要平台,其意义对我国今后的发展影响深远。

  

   二、自贸区和自贸港建设的基本要求和任务

   国家对自贸试验区建设的总体要求,是按照“先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善”的方式,把扩大开放与体制改革相结合、把培育功能与政策创新相结合,来建设与国际投资、贸易通行规则相衔接的自贸区制度框架。2013年至今,国务院经过四轮批复,现已形成共计12个自贸区的新格局。这些自贸区将各具特色,其承担的试验任务和内容也将各有差异,它们将共同构成新时代中国对外开放的特色,成为引领新时代经济发展的新引擎。

   一是大胆创新、发挥引领作用。自贸区的各项发展要走在全国的前列,只有在发展理念、思想观念上有新的突破才能实现。对于自贸区如何更好地发展,我们正在走一条中国特色的发展道路,毕竟经验会有些不足,因此,我们必须向世界学习。其发展路径也许有迹可寻,那就是:“引进、吸收、消化、再创新”。这就是把国际上一切有利于自贸区发展的成功经验都拿来,与我国自贸区建设的具体实际相结合,形成具有中国特色、又有自贸区特点的对外开放新模式,从而打造国际竞争的新高地,丰富和增强参与国际竞争的新能量。在这些方面,自贸区已获得了许多成功经验,但要继续领跑,还是需要有新的突破才行。具体而言,要处理好各个自贸区在中国整体对外开放中的定位,同时向国际高标准看齐。一方面,可复制、可推广要求服从我国国情和整体改革的方向;另一方面,能否与外部世界无缝接轨、顺利互动,是检验自贸区的政策设计是否符合国际标准,自贸区仍然需要继续重在体制机制调整、管理流程再造、模式发现和机制创新。

   二是落地做实、注重发展质量。2017年,上海财经大学公布了一个自贸区指数,根据有关经济数据得出的结果:上海自贸区指数为81.35,广东、天津和福建分别为80.58、79.71和79.90,其他后成立的自贸区与上海发展差距也在缩小。这表明各自贸区在相互学习、复制推广、推动便利化、加快政府职能转变等方面,开展了大量的工作,特别是在特色创新方面,取得了进展和成功。在当前国际经济大环境较为困难的情况下,从实践来看,我国前三批11家自贸区由于营商环境改善,在招商引资方面都有不俗的表现。但也要看到,成立最早的上海自贸区离满分也尚有距离。还有一些自贸区,由于能力受限、创新不足,与国际交往的能量较弱,自贸区作用未能充分发挥,主要表现在缺乏企业龙头、贸易资源、各类人才和基础设施,内在活力缺乏等。因此,未来自贸区发展的方向,应该进一步注重质量,通过制度创新,提高有效供给,特别是从经济全球化的发展趋势和高度,去把握自贸区的未来发展,配合国家战略,实现创新驱动的增长模式、内外联动的合作模式、有质量高效益的发展模式。

   三是效率优先、提高便利程度。贸易便利化是区别是不是自贸区最显著的特征。尤其是涉及通关的海关、检疫检验等部门的便利化改革,是自贸区改革的重中之重。上海自贸区自成立以来,通关效率大为提升,进出境时间较全关区平均水平分别缩短78.5%和31.7%。已取消、下放、让渡多项审批事权或限制,企业注册登记工作日从40个缩短到3个,大大提高了办事效率。北京、河北企业通过天津自贸区港口进出口货物,通关时间可缩短至3天,通关成本减少近30%。浙江全力推进全产业链投资贸易便利化;湖北深化“马上办、网上办、一次办”“放管服”改革;四川率先推出多式联运“一单制”;这些贸易便利化措施,大大提高了企业、消费者的通关效率,节约了交易和流通成本。但也必须看到,在贸易便利化的海关通关方面,我们还有很大差距,有资料显示,如果从国际比较看,我们通关效率水平总体居于中等水平,比新兴经济体好、与发达国家比仍有不足,还有许多可改进的空间。

  

   三、自贸区和自贸港建设进一步发展的建议

   2017年下半年,上海率先在全国提出了建设自由贸易港,为什么要设立自贸港?因为在具体工作中,发现港与港之间、物流与物流运输方式之间,还有诸多不便,影响了效率。所以,希望能够对标国际最高水平,实施更高标准的“一线放开”“二线管住”的贸易监管制度。并根据国家授权,在有效防控风险前提下,依托信息化手段,取消或最大程度简化入区货物管制措施,简化一线申报手续,实施符合国际通行做法的金融、外汇、投资和出入境管理制度。很明显,这是对自贸试验区工作提出的进一步要求。

   自贸港建设首先应该是港的概念,港是贸易货物运输、交易、交割的所在地,功能主要是流通,而不是投资;其次是区的概念,这个区因港而生、因港而兴,只涉及贸易流通、物流、金融等相关支撑服务设施,不涉及投资、制造业,不能无限扩大。所需要解决的是如何让贸易更加自由、便利、通畅,使自贸港能够成为减少环节、降低成本、提高效率,高效配置资源的地方,进一步解决不符合自由贸易的体制、机制、税收和管理上的问题。结合自贸港的建设,提出自贸试验区当前需要注意解决的几个重点问题。

   一要重视公共服务水平。与发达国家相比,我国自贸试验区建设的实践还处在探索之中,与国际高标准相比还有差距,必须提高我们的公共服务水平。这种水平体现在:是否开放、协调、规范和便利化。效率体现在:是否依靠信用监督与自治自律,自贸区运行主体的是企业,而不是监管者。共同的要求是:透明度和合规性。前者是对监管机构提出的要求,后者是对区内企业的要求。检验是否成功的标准是:全球高端要素是否愿意来这里集聚。我国的自贸试验区要建成更高级的平台,就需要打造集聚各种外部要素的能力,在当地和周边经济发展中发挥引领作用。当前存在的主要问题是,自贸试验区自主权明显不足,要进一步改革和做些改进,都需要报批才能够进行。涉及中央部门事权的,不报批根本行不通。我们既然允许自贸试验区先行先试,就应该大胆放手让他们实践和探索;既然要开放,如果自贸区的工作系统不适应发展需要,就应该有自我更新和升级的能力;我国自贸区仍然有不少这样的问题要去解决。应该清醒地看到,很多在我们这里成为问题的,在其他国家的自贸区根本不是问题。我们能否对自贸试验区的工作也实行备案制,除明确规定自贸区必须报中央部门审批的事项外,自贸区要开展的其他工作,进行备案后,中央事权单位没有明确反对就可以自主进行。

二要提高贸易自由程度。无论哪种自贸区,既然称为自由贸易,就应该具有充分的自由度。全球上千个自贸区,尽管定位不一样,功能也千差万别,但有一点是共同的,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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