摘要:  作为一种公共管理的技术性手段，公共安全视频监控得到了广泛的应用，然而公益和私益之间的紧张关系难以得到有效缓解。立法者应加强对公共安全视频监控的规制，以寻求在公共利益的维护和私人权益的保障之间的平衡。我国公共安全监控视频立法，存在专项性立法层次低、公共安全视频监控行为的定性缺失、公共安全视频监控建设与管理的规范不足等问题，这需要通过合理立法予以解决。

　　 关键词:  公共安全视频监控；立法；私益

　　 公共安全视频监控，又称公共安全视频图像信息系统，是利用视频图像设备、技术，对涉及公共安全的场所、部位的图像信息进行采集、传输、显示、存储和处理的系统。公共安全视频监控在很多国家得到了运用，其作为一种有效的管理手段，在公共安全维护方面起到了重要作用。然而，关于公共安全视频监控的争议始终存在，争议主要有：公共安全视频监控的行为的法律属性；公共场所、部位的个人隐私维护；公共安全视频监控信息的收集和使用的合法性；公共安全视频监控的私人义务的承担等。我国关于公共安全视频监控的专项性立法以地方政府规章形式出现，没有法律、行政法规。本文主要以我国关于公共安全视频监控的专项性立法为研究的蓝本，并参考部分国家的学术研究与立法、司法实践，探寻公共安全视频监控立法中的若干问题，以期对我国的公共安全视频监控立法起到一定参考作用。

一、 国际视野下的公共安全视频监控立法

　　 现代社会的国家治理的任务艰巨，运用科技手段实现对公共事务的治理是必然的选择。公共安全视频监控既是运用信息收集与处理的科技活动，也是公共安全治理的手段。作为一种治理方式，则表明其应纳入法治轨道，以实现对其规范和约束。以立法的方式实现对公共安全视频监控行为的规制，是不同国家的共同选择。基于公共安全视频监控活动的内容、方式的特定性，从世界范围来看，对于公共安全视频监控的立法模式，一般采取的立法体例是通过公共安全单行法及与公共安全视频监控相关联的法予以规定。

　　 在公共安全场所及部位的单行立法中，将公共视频监控作为一种技术手段置于管理体系中予以规定，如美国，《2015年进入机场安全控制改进法》（Airport Access Control Security Improvement Act of 2015）将公共视频监控（Surveillance video）作为行政主体行使公共安全职责的技术手段。又如我国香港特别行政区的《愉景湾隧道及连接道路规例》要求相关公司提供闭路电视监控系统以及该系统与特区运输署紧急事故交通协同中心的闭路电视监控设备连接。再如我国《企事业单位内部治安保卫条例》规定，被县级以上人民政府确定为治安保卫重点单位，应当确定本单位的治安保卫重要部位，按照有关国家标准对重要部位设置必要的技术防范设施，并实施重点保护。此类从公共安全利益维护立场出发，运用公共视频监控技术手段在内的现代技术实现行政目的，对可能由此而引发的私人利益受到侵犯没有或者较少提及。

　　 而与公安全视频监控立法相关联的立法，如对私人隐私、信息利益等维护，需要通过政府信息公开、个人隐私保护等法律，将公共安全视频监控等政府信息收集和处理行为与公民个人隐私等利益在法规范中予以调整。如美国制订了有关政府信息公开及个人信息保护的法律，有《信息自由法》、《隐私法》、《阳光下的政府法》等。[1]英国制定《数据保护法》、《闭路电视监控系统实施办法》，德国为了信息处理对“个人隐私”的侵害，制订了《防止个人资料处理滥用法》。[2]以上国家和地区的立法实践表明，公共安全视频监控立法需要相关立法配套，以实现公权力实施与私权利维护兼顾。

二、我国公共安全视频监控立法现状

　　 （一）专项性立法与关联性立法并存

　　 我国对于公共安全视频监控的立法的路径主要有：一是专项性立法，直接以公共安全视频监控或公共安全视频图像的名称立法，如《安徽省公共安全视频图像信息系统管理办法》《内蒙古自治区公共安全视频监控图像信息系统管理办法》等。二是，与公共安全视频监控相关的立法。公共安全视频监控涉及多方面的利益平衡，主要是公共安全管理与个人信息保护的兼顾，因此规制公共安全视频监控行为的立法，从广义上还包括对个人信息安全、个人人身自由的维护的立法，这方面的立法，主要有：《宪法》《民法总则》《民法通则》《侵权责任法》《妇女权益保护法》《未成年人保护法》《邮政法》《网络安全法》《企事业单位内部治安保卫条例》《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》《互联网电子邮件服务管理办法》《刑法》《刑法修正案七》《刑法修正案九》《政府信息公开条例》等。与公共安全视频监控有关联的司法解释有：《关于审理名誉权案件若干问题的解释》《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》。

　　 （二）存在的问题

　　 我国现行的公共安全视频监控专项性立法存在的问题主要有：

　　 1.法规范层次低

　　 我国以规章形式对公共安全视频监控立法，尚没有以法律、法规的形式的对公共安全视频监控进行专项性立法。规章立法层次较低。公共安全视频监控涉及个人信息安全、人身自由等事项，而此类事项有关公民基本权利，不宜以规章形式进行立法。

　　 2.公共安全视频监控行为的定性缺失

　　 规章没有界定公共安全视频监控行为的法律属性。公共安全视频

　　 监控是一种独立的行政行为，还是一种附属性的行政行为，或是一种阶段性的行政活动，在规章中没有明示或默示的指引。公共安全视频监控行为是立法中的核心概念，只有科学界定公共安全视频监控行为的法律属性，才能合理架构对公共安全视频监控的规制的原则和制度。

　　 3.公共安全视频监控的规划与建设的规范不足

　　 公共安全视频监控是一个系统性、综合性的活动。公共安全视频

　　 监控建设涉及设施建规划、建设、使用以及监控信息收集与使用的监管。规章对这些方面的规范规定不充分，且缺失基本原则和具体制度的约束，没有引入比例性原则等原则和制度。

　　 4.私人义务设定不当

　　 地方政府规章规定了公共安全视频监控的建设和管理的主体，从总体而言，可以分为两大类。一是由政府组织负责建设、管理。另一类主体是非政府的主体建设与管理。在非公物上，即在私人所有物上，以规章的形式强制性设定公共安全视频建设和管理义务，存在公法上的公物法原理和私法上的物权法的相冲突的问题。

　　 5.私人权益保障不充分

　　 规章中涉及了对私人利益的维护，但是不够充分。在公共安全视频监控中，私人权益应包括个人自由、个人隐私、个人信息利益等。而现有的专项性立法中，对受到公共安全视频监控影响的私人私益如何维护表述不够充分，应在法规范中充分规定公共安全视频监控信息收集和使用的实体要求和程序要求，以求在实现公益的同时，兼顾私益保障。

三、公共安全视频监控的法规范载体

　　 我国关于对于公共安全视频监控的立法模式的选择与其他国家基本相同，但也有不同之处，强调以专门性的规章立法实现对公共安全视频监控进行统一立法。

　　 以规章的方式来解决涉及公民基本权利的事项，不符合《立法法》等规定，《立法法》对规章的立法权限的规定，一是执行上位法的规定，另一是调整属于行政区域范围内的具体行政管理事项。没有法律、法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。因此没有上位法的明确规定，公共安全监控视频的地方政府规章不能设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。但是现行的公共安全视频监控的规章，对行政相对人的权利和义务产生了实质影响，设定了行政相对人的义务，如设定住宅小区、停车场，旅馆公共视频监控建设与管理义务，因此应以法律、法规的形式对公共安全视频监控进行立法，同时应进一步加强和完善与公共安全视频监控相关立法。

　　 从科技发展、规制的系统性及立法资源整合的角度分析，除了可以对公共安全视频进行专项立法，应系统地研究现代监控技术对行政相对人影响，并做统一的制度安排，可以在制定公共安全视频监控立法之外，制定统一性的科技监控立法。在此综合立法中，可以将包括公共安全视频在内的科技监控手段统一立法，规定监控原则、监控主体、监控的内容和程序、监控的救济和监控的责任等。

四、公共安全视频监控行为的法律属性

　　 我国现行立法对公共安全视频监控的法律属性缺乏规定，这影响了公共安全视频监控立法的正当性和科学性。公共安全视频监控行为，是一种利用科技手段实现对公共场所、部位进行实时的监控，并可以将这种实时监控的信息予以保存。其法律属性具有多重属性，兼具弱性的非特定对象的行政检查行为和对公共场所安全信息的收集行为与处理属性。

　　 （一）针对非特定对象的弱强度行政检查行为

　　 公共安全视频监控，是一种对公共场所监控的行为，类似于实时的行政检查行为，是基于保障公共安全的目的，对公共场所的人和物的实时观察、分析，并针对公共场所的现场情形，采取相应措施。

　　 公共安全视频监控是准行政检查行为，其特殊性在于：一是，在在行为作用对象上，公共安全视频监控，是对存在于或是出现在公共场所、部位监控，是一种普遍的监控，而不是对特定的人监控。而行政检查可以分为非特定对象行政检查和特定对象的行政检查，前者如统计调查；后者主要是针对一定范围内的、相对特定的行政相对人进行的，如行政主体发现相对人有依法应当给与行政处罚的行为的，可以依法对行政相对人进行检查。因此公共安全视频监控是一种类似于非特定对象的行政检查行为。二是，在行为强度上，公共安全视频监控是一种表象上的观察，是对存在于公共场所、部分的人和物的外在状况的观察，是一种对于基于视频感知所获的信息分析，其对公共场所、部分安全性的判断停留在视觉、听觉的表象认知的范畴，且这种认知仅是以在视频中呈现的表象，而一般意义上的行政检查的强度要大于公共安全视频监控，如海关执法部门依法可以检查进出境运输工具，是对行政相对人的相关情况较为全面和较为深入的了解和掌握。

　　 （二）侧重实时性公共安全信息收集和处理行为

公共安全视频监控是一种包括信息收集、保存、使用、删除等行为在内的综合性行为，是对信息收集和处理活动。行政主体为履行法定职责，需要收集与职责相关的信息。行政主体收集信息的方式，可以是依法要求行政相对人填写有关表格或报告，也可以进行实地检查、突出检查或采取其他方式展开。由于信息收集必然涉及商业信息、个人隐私等，(点击此处阅读下一页)