刘若楠:应对南海危机:东盟“自我修复” 的措施及限度

选择字号:   本文共阅读 212 次 更新时间:2018-07-13 23:46:13

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刘若楠  

  

   东盟是亚太地区最重要的综合性地区组织,自20世纪70年代起,东盟就开始在地区秩序的塑造中发挥作用。近年来,东盟与中国、美国一道被称为亚太政治、经济和安全的三驾马车。自2015年12月31日宣布正式成立以经济、政治安全和社会文化为三大支柱的共同体以来,东盟正致力于向更广泛、更深入的一体化迈进。在中国看来,巩固东盟在亚太国际体系中的中心地位,有助于协调地区大国间的关系、夯实制度化多边对话平台和推进地区各领域的务实合作。在域外大国中,中国是第一个站出来支持东盟中心地位、支持东盟充任地区合作“驾驶员”的国家。东盟也是中国除上海合作组织之外参与程度最深、范围最广的多边国际机制。

   冷战结束特别是进入21世纪之后,东盟面临的内外问题发生了新的变化。首先,随着越南、柬埔寨、老挝和缅甸的相继加入,东盟成员国之间在政治体制、经济发展水平、历史经历和宗教文化上的差异更为显著,彼此间的分歧和矛盾有增多之势。领土争议、环境和资源纠纷、族群冲突、民族主义以及历史遗留问题等因素都可能导致国家间关系的紧张。东盟成员国之间的关系时常出现波动,并不像它们在多边场合中表现得那么一致。其次,随着全球化和地区一体化的推进,大国对地区事务深入而广泛的介入也对东盟的团结产生了不利影响。2008年全球金融危机以来,中国崛起进程的加快和美国亚太“再平衡”战略的实施,使得亚太地区安全环境更为复杂,东盟的主导作用不仅面临内部的挑战,还面临被大国权力政治“稀释”的危险。可以说,内外危机的蔓延考验着东盟的团结,对其维持地区一体化“领头羊”的角色提出了更高的要求。

   以权力转移为主要特点的地区战略环境变化、东盟成员国国内和彼此间关系的变动,会不同程度地影响地区制度安排的形态和进程,然而却并不一定会立即、显著地对东盟实践地区主义的凝聚力和行动力产生消极影响,这是因为,尽管东盟物质实力相对弱小并且缺乏强有力的超国家机构,但这一组织在危机面前仍然具有一定的主观能动性。在内外压力均有所上升的背景下,主要成员国已经意识到了东盟日益加剧的分裂风险,并有意采取措施防止东盟“空心化”和“边缘化”的趋势继续扩大。换言之,在内部分歧增多和域外大国权力政治冲击的压力下,即使是相对松散的地区一体化机制或组织也具有一定的“自我修复”的意愿、智慧和能力。

   随着美国、中国、俄罗斯和日本等大国争相在东南亚地区扩展影响力一些体量相对较大、有意在东盟内树立良好形象且有提高国际地位抱负的国家,对东盟分裂的危机感更为强烈,比如,印尼官方就曾在论及南海问题时强调东盟团结与其中心地位之间的相互关联。包括印尼在内的主要成员国希望东盟不仅是各国对大国双边外交的补充,更能发挥其提高东南亚国家的话语权和国际地位、维持在地区制度安排中核心地位的关键作用,而这就需要弥合成员国之间的战略分歧,维护组织内部的“向心力”。因此,东盟主要成员国具有缓解分裂危机、恢复东盟团结的意图,并愿意为此付出一定的外交和政治成本。

   近二十年来的事实表明,在内外危机并存且温和加剧的情况下,一方面东盟自身具备主观能动性,有意识地采取行动维护和增进整体利益,促进这一各国共同政治资产的保值增值;另一方面,在地区体系层次,大国关系呈现出的以非零和性竞争为主、在焦点议题上间歇性冲突的特点,客观上也给予了东盟通过内部斡旋、双边协调和共同体建设等方式进行“自我修复”的时机。尽管自我修复的措施难以消除问题产生的根源,但是东盟的努力可以使成员国之间战略分化的国际政治结果延迟出现,或者让这些不利情形在短时间内表现得并不那么泾渭分明。

  

   一、关于东盟应对内外危机的既有研究

  

   目前国际关系学术界围绕东盟效用的研究主要分为两大类。一类对东盟的作用总体上持谨慎乐观的态度,强调冷战后东盟在推动经济一体化、构建地区规范和接触地区大国方面成就斐然,在促进地区合作和秩序稳定中的主导地位也越来越突出,其中,多数研究聚焦于东盟在规范建立和倡导中的作用,以及在东亚制度网络中的角色。另一类研究关注东盟效用的局限性,认为外部压力、内部差异、实力弱小以及超国家机构和功能的缺失制约了东盟发挥自身作用。具体来说,大国的介入、碎片化的地理形态、成员国之间的矛盾和组织机构的松散,都可能加剧东盟国家之间的战略分化,限制东盟的行动力及其在地区一体化中发挥的作用。这两类研究都不同程度地讨论了东盟在处理问题时的立场、政策和手段。在此,我们对学者们关于东盟应对内部问题和外部环境的措施进行简要梳理,从而为本文的立论奠定基础。

   (一)关于东盟积极作用的讨论

   一部分学者对东盟的作用持谨慎乐观态度,倾向于认可东盟在应对内外危机时的积极效用。应该看到,东盟缺乏强大的物质实力和有约束力的制度安排,但这一机构倡导和推动的国际制度对地区秩序的维护的确起到了稳定器的作用。有学者从东盟发展历程出发,指出东盟成立之时曾不被外界看好,然而在经历了1975年美国从越南撤军、越南入侵柬埔寨、冷战终结和1997年亚洲金融危机等多次重大冲击后,东盟不仅没有解体,反而逐渐发展壮大。作为地区体系中的弱小行为体,东盟的实力局限决定了其主导的合作制度化程度较低,然而这并不妨碍东盟成功地通过规范倡导进行制度建设,进而推动地区合作。阿米塔夫阿查亚指出,只要东盟继续坚持在地区合作中的中心性、遵从所做出的承诺并致力于冲突解决和集体安全建设,我们就有理由对2030年的东盟持乐观态度。

   在对东盟积极作用的讨论中,不少观点强调构建行为规范和关系网络是东盟“软性制度主义”维持生命力的关键所在。有学者指出,在中日之间难以通过战略协调主导东亚合作的情况下,东盟开创了地区主义的新方向,改变了人们关于国家追求安全、财富、权力的传统认知。回避矛盾、寻求共识和不干涉的东盟方式提供了大国愿意遵守的国际规范和地区合作的模式,对话导向的亚洲地区主义催生了新的规范、地区对话文化以及新的社会和制度实践。因此,尽管东盟面临各种内外问题和其他地区机制的竞争压力,但是只要东亚国家有继续推进合作的意愿,东盟就能继续发挥主导作用。还有学者认为,东盟在“清谈”的过程中建立起关系网络并通过关系的再生产促进合作,即使在困难时期也能维持合作关系不变。东盟在与大国互动时将对方建构为邻居大国的身份,交往中遵循利益分明、规则明确、协作互助以及谨慎介入等关系规则,并将这一身份和相应的规则上升为以保持安全距离为前提、多边接触为手段以及规范引导为目标的战略设计。多元化、制度化和规范化构成了东盟稳定地区秩序的“复合平衡”战略。

   除了应对地区体系性权力转移和合作难题之外,在具体议题上,东盟在面对一定的内外压力时采取的一些措施为缓解地区紧张局势作出了贡献。东盟曾经对内发挥了不可或缺的协调作用,比如泰国提出的对缅甸实行“建设性接触”政策在当年东盟部长会议上获得通过。东盟抵制西方以人权为借口对缅甸施压,认为制裁是干涉他国内政的行为,不利于构建民主所依存的和平与稳定。2012年以来,南海问题对东盟的团结和独立性构成了挑战。东盟认识到南海争议引发的中美对抗的影响甚至要大于中国与东盟关系恶化的后果,而东盟将被迫为此承担成本。为此,东盟持续推动«南海行为准则»的谈判进程,并不断凝聚成员国之间的共识。与2012年柬埔寨和2014年缅甸担任轮值国期间相比,东盟目前表现出更强的内部共识。由此可见,促成谈判、建设性接触、凝聚共识等努力都反映了东盟对内发挥的协调作用,对缅甸的接触、容纳以及与中国开展«南海行为准则»谈判都表明,内部团结是东盟“一致对外”的重要基础。

   (二)对东盟局限性的探讨关注

   东盟局限性的研究一般认为,成员国之间异质化程度高、矛盾错综复杂、地区规范以及在此基础上形成的组织结构作用相对有限,这是东盟难以真正有效应对内外危机的根源所在。东盟本身是一个非约束性的、基于共识的地区机制,过分强调以非正式协商和一致性原则为核心的“东盟方式”很容易使东盟沦为“清谈馆”。所谓的“东盟方式”还增加了组织的不稳定性,比如,在2012年部长会议上各成员国未能就南海问题达成一致,东盟很长时间里也未能在是否接纳东帝汶的问题上统一意见,在共同的恐怖主义威胁面前,东盟的应对措施仍然主要停留在声明上。2002年11月举行的东盟峰会通过了以合作的形式打击恐怖主义的宣言,但除此之外,东盟在此后相当长的一段时间内都没有提出关于合作形式的任何具体内容,仅仅是通过宣言表达了某种态度。换言之,只要规范不发生变化,东盟难以在维持地区秩序中发挥实质性作用。

   除了不利于组织的稳定和威胁应对能力之外,一些学者通过与欧盟进行比较,指出了东盟以“不干涉”为核心的规范体系本身存在的缺陷。与欧盟本质上是契约联盟不同,东盟是关系型的联合体。欧盟试图建立一个“规范霸权”,其规范影响力是“介入性”的,而东盟则是对主要地区大国而不是在彼此间施加“包容性”的规范影响。尽管东盟宣布建立了“政治—安全共同体”,但是一些成员国之间仍然存在强烈的不信任。信任缺失直接导致东盟难以在亟待解决的地区问题上达成统一意见,这是阻碍东盟作为第三方参与冲突预防和解决的重要因素。此外,由于没有类似欧盟的深厚而广泛的民众基础,东盟的一体化主要停留在政府间和精英层面,普通民众大都缺乏对东盟作用的了解和参与。东盟秘书处2012年进行的一项调查显示,19%的东盟成员国受访者从未听说过东盟,76%的受访者对东盟缺乏基本了解。主权至上、不干涉规范、制度整合能力的欠缺和民众基础的薄弱都表明,2016年以后的东盟仍然不能被称为一个名副其实的共同体。

   在处理自身与大国关系方面,东盟的主导能力也是脆弱而有限的。一些研究表明,东盟在地区一体化进程中的领导作用根据议题领域的不同而有所差异。在经济领域,东盟欢迎中国在区域贸易中的某种领导地位,又借助中国的支持建立了“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)。RCEP在某种程度上也是东盟为防止TPP成为东南亚经济主导性机制的应对措施,是东盟经济地区主义的体现。然而,东盟在安全上的任何安排和行动都必须经过讨论和协商,执行能力相对较弱。简言之,东盟的领导地位体现在基于议题的一些领导力,它拥有一些提供机制架构、规范以及设置议程的权力。在从合作到融合的地区一体化光谱中,东盟更靠近合作的一端。在机制建设和协调成员国立场方面,东盟的努力大多也是反应性的,不是自发性的。

   上文的梳理表明,学者们从不同角度评估了东盟效用的强弱及其原因。总体来看,围绕东盟主观能动性的讨论集中在两个层面,一是东盟对整个地区秩序的塑造,特别是东盟在建设大国参与的多边机制、引领地区行为规范以及推动一体化方面的努力。二是东盟作为一个政府间组织在稳定内部关系时发挥的协调作用。大多数研究都肯定了东盟在构建冷战后东亚地区秩序稳定中的积极作用,即承认甚至是赞许东盟在第一个层面所具有的能动性。然而,在第二个层面上,有不少研究成果指出东盟规范不利于其内部问题的处理,从而限制了自身的行动力。在应对具体地区安全议题时,东盟的“不作为”和低效率表明,它在这一领域明显缺乏能动性,正因为此,大部分质疑东盟的学者都聚焦于各国在具体议题上采取的差异化政策立场和应对措施。事实上,东盟在地区秩序稳定中的正面作用不应被过度放大,在缓解和应对具体危机的过程中采取的行动也不能被完全忽略。

冷战后东盟逐渐成为地区秩序中不可忽视的积极力量,在21世纪第一个十年中其正面效用越来越大。在处理内部事务方面,无论是协助解决柬埔寨问题、组织扩容还是建设性接触缅甸都表明,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《外交评论(外交学院学报)》2018年第4期

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