何哲:科层官僚制的困境与人类新时代行政体系的构建

选择字号:   本文共阅读 1117 次 更新时间:2018-05-30 15:16:11

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何哲  

  

   摘要:科层官僚制是当代人类社会的标志性社会组织形式,其核心是人类进入工业文明以来社会高度专业化、分工化和组织化的必然结果。然而,传统的工业时代的科层官僚制在面对新的人类时代转型时遭遇了严重的挑战,核心表现为效率下降、响应速度低下、决策质量不高、部门协作不畅和与社会脱节等等。这种表现集中可以称之为科层官僚制在新时代的失能问题。这一失能问题,体现了在时代转换阶段,旧的人类社会组织形式无法适应新的社会治理需求的客观现实。当前人类正处在一系列重大的历史转型时期,其标志性技术体现为网络技术、大数据技术、人工智能技术等一系列突破性的信息技术,从而逐渐重构整个人类社会形态。在这样的形态转换中,传统行政体系始终在科层官僚制的范围内试图突破和解决治理困境问题,然而,在新的时代面前,必然需要有新的人类政府体系形态架构的出现。

  

   关键词:官僚制;新时代;行政体制;未来

  

   作者简介:何哲(男,1982-)陕西西安人,博士,现为中央党校(国家行政学院)公共管理教研部教授,国家战略研究中心秘书长,研究方向包括网络社会治理、国家战略、社会秩序与制度演化等。

  

   当前人类整体正在经历一场极为重大的历史性转型。这场社会变革的意义,与人类历史上任何重大的历史性变革相比,都毫不逊色,甚至更为重要。这场变革有很多侧面,包括能源技术、生物技术、太空技术等,但是最重要的改变则是一系列信息技术包括网络技术、大数据技术、人工智能技术等的出现和迅速普及,改变和重构了自有史以来人类社会的信息传递和组织方式,从而进一步改变了整个人类社会的面貌。因此,毫不犹豫的讲,当前人类所经历的变革,是有史以来可以与人类出现相提并论的重大变革。

  

   人类社会有一个重要特点,即社会形态与技术高度相关,密切发展。所以马克思指出,生产力决定生产关系,生产关系适应生产力。有什么样的技术存在,就相对应的什么样的社会形态存在。而诺斯则认为,技术与社会组织形态的发展是一体两面的双向平衡,技术与社会组织形态的进步不仅是发展的结果,而是发展本身。[[1]](p111)

  

   在传统人类社会组织形态中,行政组织则是最重要的组织形态。其原因有三:首先,行政组织起到整个传统社会的连接作用,传递社会信息,提供社会秩序,制定社会决策;第二,行政组织是刚性架构,行政组织的架构和关系由国家最核心最重要的法律——宪法或者宪法类法律刚性规定。第三,行政组织的规模最大,人数最多,占用最多的社会资源,在各种形态的组织中,行政组织是最大的单一组织,其强制征收并使用掉社会最多的资源。

  

   行政组织的发展,同时也与社会的发展和形态高度相关。可以说,有什么样的社会形态,就有什么样的行政组织,因为,行政组织是传统社会连接的内在纽带和骨骼。在松散的农业社会,政府也是高度松散的封建制度,而在高度整合分工的工业时代,则发展出了完备的等级科层官僚制。这种官僚体制,以其专业性、严密性为人类社会在工业时代的发展起到了重要的推动作用。然而,在新的社会时代,当整个人类社会形态在发生重大变化时,行政体制也必将发生深彻的转型,否则不但无法适应整个社会的进步,反而成为社会进步的掣肘而被改造或者淘汰。

  

   本文正是研究这一问题,我们回答三个问题:一是当前的人类历史性社会转型到底是什么样的;二是这种历史性转型为行政体制带来了怎样的冲击和影响;三是未来的行政体制到底会是什么样的?

  

   一、工业时代等级科层官僚制的核心特征与逻辑

  

   人类自有史以来,大体经历过几个重要的历史转型,大约在人类20万年前,智人在进化中脱颖而出,形成了原始人类。在一万年前,人类发生了第一次经济革命,也称之为农业革命,人类掌握了大规模的种植技术,从渔猎采集时代进入到农业时代。进入到农业时代之后,人类出于集体劳动,兴修农业水利设施,保卫公共安全等需要,第一次形成了大规模的行政体制。而进入到十五、十六世纪后,随着地理大发现、文艺复兴、全球海洋贸易的促进,人类迎来了历史上的第二次经济革命——工业革命,人类通过对于自然能源利用技术的提升,系统性的逐渐构建了以大机器为核心的经济体系和以社会化分工与专业化的社会管理体制,并且通过两者的相互促进,人类取得了有史以来前所未有的文明成果(马克思语)。而在这样的社会转型下,人类形成了严密的等级科层式的行政体制,呈现出以下的核心特征和基本逻辑。

  

   (一)工业时代人类社会等级科层官僚制度的核心特征

  

   1. 以专业分工为核心的专业型政府

  

   在工业革命之前的农业社会,社会经济流动缓慢,生产效率低下,于此相对应的社会分工也较弱。整个行政体系也较为松散,只是满足于基本的收税、战争,提供统治阶层的享乐等,也缺乏稳定的行政体制职能界定和相应的组织人员。而进入到工业时代后,生产的社会化分工进一步扩展到整个社会,社会不同的职业分工越来越明显,一方面提高了社会的生产效率,另一方面也促进了各种社会中组织形态的发育和成长。在行政体制方面,其核心是建立了一支专业分工的长期训练的文官团队和行政组织。

  

   2. 以专业技能和素质为标准的相对客观进入方式

  

   在农业时代,特别是在欧洲的封建时代,行政体制的人员主要是以世袭贵族为核心的血缘官僚集团。这就意味着整个行政权力的掌握和使用都是垄断在少数贵族集团手中的。这产生了两个严重的弊端,一是权力的归属属于少数贵族集团,行政权力就是围绕着贵族集团的享乐和征服为核心的,而对于社会建设、公共服务极为淡漠;二是世袭贵族并无动力改进自身和学习专业技能,从而导致了整个行政集团的溃败和缺乏技能。一个王国的初创集团或许可以保持较高的素养,然而,经过长期的代际演变之后,最终会变得腐败堕落和无能。而在中国,魏晋以前,也同样是以贵族(士族)推举为核心的选官用人制度,同样造成了整个官僚集团的迅速溃败。而工业革命之后,英国于十八世纪中期开始正式建立了以考试为标准的严格的文官选拔制度。[[2]]而其他国家亦同样建立了类似制度。这种相对客观的选人制度一是确保了权力的公共属性,权力不是世袭罔替的,而是由普通公民经过训练和考试成为专业行政人员所行使的;二是真正确保了行政制度的专业化,行政体制的每个位置都是由行政专家所工作的,整个行政体制形成了严密的专业化行政机器。

  

   3. 形成了严密的上下服从的等级制度

  

   科层制的第三个特点是形成了自上而下的严密的金字塔结构。整个官僚体制分成高低不同的严密层级,下级需要严格服从上级符合法律的行政命令。这种严密的等级制度沿袭于两个传统,一是自古以来的军队传统,军队以涉足危险的暴力和维护社会安全,从而要求必须形成严肃的命令体系;二则是来自于工业革命产生的机械主义传统,这种原则希望人类社会的组织结构也能够如同机器一样严密精确。而在这种上下服从的等级制度下,庞大的组织可以以层级堆叠的形式由小组织进一步构成,形成完备的系统,信息自下而上的传递,而决策命令由上到下的传递。最终,使得人类社会得以大规模的组织整个社会的各个角落,形成自顶向下的庞大的管制网络。

  

   4. 形成了专业分工的垂直部门

  

   在垂直形成严格的命令层级后,在水平方向,科层官僚体系则形成了严格的专业化部分分工,构架了专业化的管理部门。为了满足社会管理和服务的需要,行政组织将社会活动根据大类划分为相对小类,并根据每一小类构建严格的专业部门,培训专业人员,本部门只严格的从事本部门领域内的活动,而不涉足其他部门的活动。通过这种模式,一方面,尽力确保行政体制的每一个部门都按照分工,尽可能的提高专业化程度和管理水平以及行政效率;另一方面,则由于狭窄刚性的职能划分,使得专业部门面对跨部门的协同时,举步维艰。

  

   5. 行政体系内人员按照绩效进行晋升或者退出

  

   为了确保整个体系的高效运转和公共属性,科层官僚制理论上在人员进入时通过严格的考核来确保专业人士的进入和避免裙带关系。而在日常运转中,则严格考核每一个职位人员的工作绩效并按照其绩效进行晋升,如果不符合要求,则退出。这种理论上的想法当然很好。然而在实践中产生了四个后果:第一,如果严格按照绩效晋升,则是每一个人都尽力晋升,并晋升到自己不能适应的位置上,则高级职位就充斥了无法适应的人员。这被称之为管理学上的彼得悖论;第二,则是按照绩效晋升本身很难严格执行和避免裙带,这往往成为传统行政体制溃败的关键,即结党营私,拉帮结派;第三,绩效测量是否反映人类的能力,如何测量绩效,以及是否在低级岗位高绩效的工作就意味着在高职位上的高绩效。最后,行政体制人员的退出很难。

  

   以上的这些特定,在传统时代,已经产生了很多不协调[[3]],然而在新的人类时代,则越来越多的社会特征,决定了传统官僚科层制的更为严重的失能问题。

  

  

  

   (二)工业时代人类社会等级科层官僚制度的基本逻辑基础

  

   图1描述了工业时代人类行政体制的基本结构,社会在纵向呈现出垂直等级制度和横向分工的块状金字塔结构。而在横向则看出整个社会按照块状圆环围绕着行政体制运作。无论是纵向还是横向来看,行政体制与社会结构都高度对应。而这一结构对应着三个工业时代行政体制的基本假设和逻辑:

  

   1. 社会是分散的,而不是整体的

  

在工业时代,由于经济分工的胜利,体现出了巨大的效率优势,因此,一切社会的发展,人们都将其视为分工的胜利。社会行业越来越细分,工序越来越细分,劳动越来越细分。“上螺丝的不负责拧紧,而拧螺丝的不负责套上”,各司其职,再通过市场这一庞大的看不见的手将整个社会经济体系统筹起来。因此,分工成为工业时代人类社会的首要成功因素。任何人类的整体活动,都可以被划分为更细化的劳动和工序[[4]]。而在这种视角下,整个社会是无数巨大的分工活动组成的,分解,再专业化,成为整个社会发展的基本原则。因此,工业社会中,政府将社会看成孤立的行为的组合,(点击此处阅读下一页)

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