郑秉文:从9.11五周年看社会保障体系的巨灾风险补偿功能

——对我国某些启发之断想
选择字号:   本文共阅读 5103 次 更新时间:2006-09-09 11:01:54

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  一、9.11提出社会保障制度的评估问题

  二、美国社保制度为9.11事件遇难者“买单”

  三、美国社保制度为9.11事件遇难者家属“雪中送炭”

  四、美国社保制度在9.11事件中的教训

  五、社保制度巨灾风险补偿机制的国际比较

  六、“9.11遇难者补偿基金”的特殊职能与突出贡献

  七、巨灾补偿中的“三条腿机制”与政府作用

  八、巨灾损失的评估与补偿标准的计算

  九、9.11对我国的6点启发

  

  一、9.11提出社会保障制度的评估问题

  

  又一个9.11纪念日!5年了!5年前的9.11,美国世贸中心双子塔在恐怖主义袭击中毁于一旦。

  5年来,世界上发生了一系列突发事件和巨灾事件:法国戴高乐机场候机大厅倒塌,美国卡特丽娜等4个飓风先后登陆美国,日本发生强烈地震,印尼海域发生了伤亡惨重和举世哀悼的强震与海啸,等等;此外,还发生了一系列恐怖袭击事件:巴厘岛连环爆炸,联合国驻伊拉克办事处汽车炸弹袭击,马德里火车站连环爆炸,伦敦地铁和公共汽车自杀式连环爆炸式,等等。

  这5年来,我国也相继发生了“非典”和台风等多起重大自然灾害,今年还是唐山地震30周年,上个月刚刚举行了纪念。在这些举世关注的巨灾面前,国土安全、危机管理、应急机制、防灾体系、气象灾害防范、反恐措施与安全检查等不断提到各国政府的议事日程。这些措施的制定和机制的建立,无疑对减灾防灾来说是制度性的保障。

  5年后,9.11事件的影响已逐渐渗透到社会生活的各个领域,甚至成为人类进入21世纪的一个重要时间坐标:它对人的生命价值判断、对政治安全和经济安全、对人们日常生活的诸多领域的影响越来越大,这些影响仍在继续和扩大着。同样,也正是这个时间坐标,它正在逐渐改变人们对社会保障制度巨灾补偿功能的认识和看法:人们在反思他们属于他们的社保制度。

  社会保障制度在巨灾补偿上是否也应该有所作为,是否是题中应有之意。答案应该是肯定的:9.11事件发生5年来直到今天美国社会保障制度的风险补偿还在发挥着作用,它们从一个侧面体现了政府的作用,成为巨灾风险保障系统大框架的一个组成部分。回顾和总结一下9.11事件5年来社保制度在其中的表现,我们就会看到,巨灾风险补偿应成为社会保障的制度性功能一个组成部分,应成为社会保障制度设计和改革的一个评估标准;一句话,9.11事件为社会保障制度的设计提出了一个挑战,它使人们自然而然地对社保制度本质的认识更加深刻,并看到了对我国完善社保制度改革的某种启发。

  

  二、美国社保制度为9.11事件遇难者“买单”

  

  据估计,9.11事件造成的直接和间接经济损失高达几千亿美元,当然,这只是包括初期的医疗费用、遗属津贴、保险赔款、重建投资等;对致残致伤人员的补偿将一直持续到将来的正常死亡为止。在9.11恐怖袭击中,世贸中心双子大厦中死亡或失踪人数为2823人,五角大楼死亡或失踪184人,宾州飞机坠毁中死亡或失踪40人;世贸中心大楼附近方圆2500平方英尺的街道的办公区受到了毁灭性的损坏,700多家小公司受到了严重影响,大约7000居民腾空了受损的居所;据有关估计,纽约市在2001年最后3个月里大约因此而丧失了12.5万个就业机会。

  谁应该为遭到恐怖主义袭击所产生的经济连锁反应买单?美国社会保障系统的补偿功能是什么?通过什么手段和工具对如此巨大的突发灾难事件进行有效的补偿?政府在补偿过程中是如何运作并实现其补偿“买单”的目的?

  我们知道,美国基本社保制度体现在巨灾补偿机制方面的项目主要有2个。一个是“养老、遗属与残障保险”计划即常说的“OASDI”,美国人经常挂在口头上的“社会保障”这个概念就是指这个计划,在美国它是狭义上的社保制度即简称为“老遗残保障”的制度。另一个体现在医疗保险方面。

  先看“老遗残保障”制度的巨灾补偿作用。

  在美国9.11事件两周年的时候,美国社保总署发布了一份报告披露,社会保障制度为9.11事件中涉及到的残疾和遗属津贴的支付为大约6700万美元,每月支付约3百万美元左右。在9.11之后的几天里,美国社保总署总共接待了来自2281个家庭的5629人的遗属与残障津贴的申请,其中绝大部分给付是9.11事件中的亡者的遗属津贴。在美国社保制度的框架里,遗属津贴制度本来就是一个主要社保项目,2001年当年全国大约有200万儿童享有遗属津贴的待遇,平均每个子女是554美元/月。根据规定,9.11事件中死亡人员的家庭成员享有获得遗属津贴的资格,截止到2003年9月两周年时,在美国社保总署领取遗属津贴的遗孤为2375人(其中,纽约州死亡人数最多,是2200名),配偶853人。除了每月的津贴以外,一次性津贴的受益人是1800人,总计为5028人。9.11事件中领取残障津贴的人数远远少于遗属津贴的人数,2003年每月向498名受伤致残人员支付残障津贴,此外还有81名配偶和子女。

  再来看医疗保险的补偿作用。

  众所周知,美国没有覆盖全民的强制性医疗保障制度,只有针对65岁以上老年人的“医疗照顾计划”和针对穷人的“医疗救助计划”。9.11以后,除了死亡待遇以外,医疗救助工作完全是由全美红十字会承担起来的,主要内容就是对9.11事件的受伤者和患病者的医疗服务提供“经济救助”,资格条件的限制是必须在2001年9月11日至9月18日这一周之内发生的上述伤残患病者。提供经济救助的形式主要有三:一是针对商业医疗保险投保者“共同支付”部分进行救助;二是对“老年医疗照顾计划”、“穷人医疗救助计划”、社会基本保险的残障保险等计划不予报销的部分进行救助;三是对不属于精神病处方的不给报销部分进行救助。慢性病不在红十字会救助范围之内。

  美国2006年5月26日的《纽约时报》报道说,美国红十字会近来做了一次民意测验,结果发现,9.11事件虽然已过去5年,但其留下的心灵伤痛却永远挥之不去。根据红十字会发布的这份报告,2/3的遗属和遇难家属目前在精神上还没有恢复正常,在1500名幸存者中,40%的成年人说他们需要额外的服务,以期在精神上予以健康治疗和经济上的援助以及医疗上继续获得服务;该报告还发现,当时地面参与救助的平民百姓在精神上遭受的创伤是最大的,红十字会为此于2002年留存了9000万美元用于未来几年里的上述服务,并建立一个“美国红十字会9.11恢复计划”,该计划已对纽约、新泽西和其他州的6万人和家庭提供了帮助;“恢复计划”执行主席古德曼说,“我们着眼于长期的问题”,恢复精神健康计划的服务工作将持续到2007年底,然后拟将某些工作转移到社区中继续进行下去,同时把社会各界捐助的许多资源保存下来。

  

  三、美国社保制度为9.11事件遇难者家属“雪中送炭”

  

  9.11事件发生之后,一般的美国人对美国社保制度的看法发生了如下3个重要变化。

  第一个变化是,在普通人的感受和印象中,社会保障制度是公共的,其效率不如商业保险那样高,但在9.11事件处理过程中,许多人改变了这个看法,他们认为,公共的社保制度还是有效率的。9.11事件之后的当年10月3日就进行了第一次补偿给付工作。之所以这样有效率,是因为美国社保总署启动了特殊紧急程序,他们以最快的速度向世贸中心双子大楼、五角大楼和宾州的遇难家庭进行赔付补偿工作。9.11的次日,美国社保总署以800开头的免费申报电话号码就全部开通了。到9月24日,除了曼哈顿的社保所以外(因为它靠近世贸中心),纽约所有的社保所办公室全部开放并运转起来。据悉,美国社保制度与其他行政部门效率高,是因为9.11之后立即成立了一个秘密的“影子政府”,由75-150名人士组成,地点在首都华盛顿以外,使命是处理与911有关的救助工作。

  第二个变化是,认为社保制度提供的是基本保险,水平较低,仅能维持基本生活,但没想到在巨灾面前,某些紧急的专门立法与社保制度相结合,形成了特殊条件下对社保制度的一个“制度援助”,大大提高了社保制度的补偿水平,为遇难者家属解决了很大的经济困难。9.11发生一个星期之后即2001年9月18日就通过了“2001年美国恐怖袭击恢复与反应紧急适用法案”,该法案允许向遇难者提供紧急援助;9月22日签署了“航空运输安全与制度稳定法案”,根据该法案第四条,国会通过了建立“9.11遇难者赔偿基金”的法案,该基金由司法部负责,委托一个特别执行人来运作管理,主要是遇难者及其遗属进行经济补偿,虽然社会上存在很多争议,但作为“非经济性质的损失补助”最终还是被看成是一个“内部规定”予以实行;根据规定,对死亡者一次性补偿25万美元,再加上对配偶和每一个子女给予一次性补助5万美元。2002年3月对这个规定又进行了调整,对后者的标准从5万美元上调至10万美元,并授权对遇难家庭最高可补偿100万美元。

  第三个变化是,9.11恐怖主义袭击事件使许多美国人第一次认识到,在遇到巨灾时社会保障制度是多么的重要,她所提供的不仅仅是参保人本人的一个退休计划,实际还为其遗属及其残障问题提供了一个“家庭保护”的机制,这个机制在关键时刻显示出其宝贵之处,发挥了巨大的作用,尤其对单职工家庭来说甚至挽救了整个家庭。时任美国社保总署代理署长拉里•马萨纳里在2001年11月1日国会举行的听证会上作证词时讲述了这样一个故事:9.11之后,纽约一个男士的妻子在世贸中心遇难;这位男子是个“家庭妇男”,经济拮据,维持不了他的房子,准备卖掉。就在这时,社保总署的一个代表告诉他说,他及其家庭成员可以享有遗属待遇,劝他不要卖房子;于是,这位男士就保住了房子。

  

  四、美国社保制度在9.11事件中的教训

  

  9.11事件之后,美国的国土安全成为头等大事,为此立即成立了国土安全部。与此相联系的安全问题在社保研究领域也开始了。对美国来讲,社保制度应对诸如恐怖主义袭击等突发事件能力的评估关键在于对突发事件的评估,就是说,突发事件是社保制度面临的一项长期的还是短期的任务,这是一个关键。

  一些专家学者认为,从短期看,类似9.11恐怖主义袭击事件必将导致美国社会保障基金支出增加,余额减少;同时,美国经济信心却受到重创,对社保制度缴纳的“工薪税”间接带来负面影响。但是,美国社保制度的经济实力足以应付这些突发事件。截止到2001年12月31日,美国社保制度即“老遗残保障”全年支付津贴4320亿美元,制度收入为6020亿美元,全部资产累计余额已高达1.2万亿美元。这个经济实力即使没有一个美元的转移支付,社保制度本身也不会产生任何支付上的困难和影响。于是,在2002年3月出版的2001年度社保基金报告中根本没有显示为9.11事件所列的开支,因为在1.2万亿的余额储备中,年度支出几百万简直就是一个不值一提的零头。在美国,即使在经济最好的时候,由于种种原因,参加强制型的社保制度也不是百分之百的,1999年全美劳动力人口为1.59亿,社保制度覆盖率为96%即大约1.52亿劳动人口,还有680万就业人口没有参加进来。所以,社保制度短期内应对突发事件在经济实力上是根本不存在问题的。

  舆论的一致看法是,问题出在长期上。如果将应对恐怖袭击作为社保制度一个长期任务来对待,美国社保制度改革进程中就需要改变以前的某些思路,即在考虑社保制度的长期可持续性时,还要着重考虑其全国范围的共济性问题。如果引入个人账户的话,做实账户的资金虽然完全可以从余额当中调剂解决,而无需进行转移支付,但考虑到恐怖袭击作为一项长期任务,就会给社保基金带来双重的财政压力,并且降低的其社会统筹的共济性。我们不知道这样的观点是否是导致美国建立个人账户制度改革流产的一个原因,但至少学界讨论到了这些问题。

  舆论界普遍认为,9.11事件是对政府机构效率与反应能力的一个检验和测试,一些非政府组织和研究机构对其进行了调查研究,归纳出了社会舆论的反应和各界的评价,认为政府各个部门动员资源的能力和表现是前所未有的,人们对“9.11遇难者补偿基金”、失业保险、医疗救助计划、社会保障计划(即老遗残计划)在危机中的应急表现所显示出的满意度较高,但对联邦紧急管理总署则持批评态度的人较多,媒体反应也不好,例如在处理世贸中心大楼坍塌过程中缺乏弹性,(点击此处阅读下一页)

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