莫纪宏:国家监察体制改革要注重对监察权性质的研究

选择字号:   本文共阅读 924 次 更新时间:2018-04-10 09:16:02

进入专题: 国家监察体制改革   监察委员会   监察权   监察监督   国家权力体系  

莫纪宏  

  

   内容提要:监察委员会与党的纪律检查机关合署办公,共同实现反腐败的制度目标,由此必然产生二者共同行使监察权的问题。从政治宪法学的角度,可以把中国特色监察权分为两部分:一部分是由党的执政权延伸出来的政治权力性质的监察权,这种监察权的正当性来自于党管干部原则;另一部分是需要借助于国家权力体系运行的国家监察权,这种监察权需要纳入由宪法和法律所确立的国家权力运行体系以及法律监督权的运行秩序中。基于监察权的性质和功能,当前国家监察体制改革中成立的监察委员会在组织领导体制上虽然由同级人大选举产生、对同级人大负责,但在具体运行机制上不需要向同级人大报告工作,而应向上级监察机构报告工作。监察委员会并没有改变国家权力体系中法律监督权的结构,而是通过抓住党员干部及在国家机关中行使公权力的公职人员的廉政建设这条主线来进一步强化国家权力体系中各国家机关对其工作人员的人事监督权,从而构成反腐败制度体系,进一步提升反腐败机制的运行效率。国家监察体制改革中创制的中国特色监察权不仅可以进一步巩固党的执政权,而且可以进一步优化国家权力体系中法律监督权的运行效果,形成反腐败工作的新格局。

   关 键 词:国家监察体制改革/监察委员会/监察权/监察监督/国家权力体系

  

   国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革。2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,要求试点省(市)设立各级监察委员会,为在全国推开积累经验。①根据凡属重大改革都要于法有据的精神,全国人大常委会委员长会议依法提出了相关议案。②2016年12月,十二届全国人大常委会第25次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。2017年年初,根据中央试点方案和全国人大常委会的决定,试点省(市)人民代表大会相继产生了监察委员会。三省(市)监察委员会的成立,标志着国家监察体制改革试点工作取得阶段性成果。③

   一种新制度的出现必然涉及权力分配体制变革。国家监察体制改革要在法治轨道上有序运行,必然涉及这项改革的权力基础问题。目前,试点地方设立的监察委员会作为公权力部门所行使的是何种性质的权力?这一权力与现有权力体系如何在法理和制度上实现和谐一致?监察委员会行使的监察权是否与现有权力结构具有相容性,是否具有中国特色?监察权能否完全纳入国家权力体系,是否可以完全“国家化”“法律化”?诸如此类的法理问题是无法回避的。无论实践中如何发挥监察委员会在反腐败工作中的作用,都需要首先解决监察委员会的正当性与合法性这一理论问题。这个问题直接决定国家监察体制改革的方向以及共产党依法执政、依宪执政的制度框架。本文从现行政治体制的权力构造特征出发,结合我国现行宪法确立的人民代表大会制度以及该制度下国家权力体系的特点,详细论证国家监察体制改革必须以创设中国特色监察权作为监察制度有序运行的合法性依据,同时对一些脱离我国政治制度实际的监察制度构想进行学理上的修正,以期为正在试点的国家监察体制改革寻找可行的制度路径。

  

   一、监察委员会是具有中国特色的反腐败机构

   随着国家监察体制改革实践的有序推进,理论上必然产生该项改革措施的制度化、法治化问题,其中最核心的问题是该项改革中设立的监察委员会作为党领导下的反腐败机构所行使权力的性质及其效力问题。当下,关于监察委员会性质的探讨,特别是关于其行使权力的性质的一些学术观点,并不符合国家监察体制改革的初衷,甚至没有考虑到党对国家生活和社会生活进行政治领导的现实。这类观点把监察委员会所行使的监察权强行纳入国家权力体系之中④,并配以种种制度限制,似乎只有监察权的性质完全“国家化”才能真正赋予国家监察体制改革合法性。这些观点表面上体现了法治原则和精神,突出了权力应受法律制约的思想,实际上与中国特色社会主义政治制度和政治实践大相径庭。有的观点主张将我国所有监督机构合并在一起组成带有综合性监督功能的大监督机构;⑤有的观点主张监察委员会具有高于国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的职能,认为监察委员会属于取代国家检察机关的专门法律监督机关。⑥诸如此类的观点并未体现我国基本政治制度和党的执政实践特点,不可能为国家监察体制改革真正“出实招”,需要在进行充分法理论证的基础上予以正本清源。

   根据中央精神和全国人大常委会的决定,监察委员会是具有中国特色的反腐败机构。它主要行使监察权,对行使公权力的公职人员以及参照公务员管理的人员的廉洁状况进行监督。它既是党领导下的反腐败工作机构,也是在党管干部原则指导下对干部廉洁状况进行一般性监督的专门机构。监察委员会行使监察权,只针对各种行使公权力的公职人员。对于公职人员所在的党政机关的监督,仍然要依靠党内法规和国家法律法规所建立的监督机制。也就是说,国家监察体制改革中实行的监察监督是党执政的一种方式,是党治国理政的具体形式,应当与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等监督形式有机结合起来,形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督的合力和实效。

   首先,国家监察体制改革是党政合一的传统行政监察体制向国家治理领域的合理延伸,改革的重点在于扩大监察监督对象的范围以及明确对监察对象可以采取的制度上的限制人身自由和权利的手段。⑦监察委员会作为独立的国家机构,其在体制上并非要分享或代行现行人民代表大会制度下其他国家机构的职权,只是要进一步强化国家权力体系的功能,解决反腐败过程中监察监督的“死角”以及监察手段及其合法性不足的问题。⑧监察委员会进入国家机构体系,是与国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关相并列的国家机关,它和其他国家机关之间的关系与人民代表大会制度下人大和“一府两院”之间的关系不完全一致,更不是与“一府两院”的法律地位完全平行的国家机关。监察委员会从反腐败角度入手,通过行使宪法和法律赋予的监察权,对人大和“一府两院”中行使公权力的公职人员以及参照公职人员管理的人员的廉洁状况进行合法性监督。目前,学术界有一种观点,主张把监察委员会作为与“一府两院”完全平行的机构置于人大监督体制之下。这种观点是不全面的。因为在国家监察体制改革中,监察委员会对同级人大及其常委会中的公职人员以及参照公职人员管理的人员都享有监察监督权,而同级人大及其常委会不能利用宪法和法律所赋予的人事任免权来拒绝这种监察监督。此外,监察委员会是与党的纪检机关合署办公的,监察权实际上是由纪检机关与监察机关共同行使的,只不过在国家治理领域,监察权以国家监察机关行使的公权力的面目出现,而从本质上来看,监察权的设立服务于反腐败工作的整体要求,监察权是一个不可分割的权力整体。

   其次,监察委员会成立后与同级纪检机关合署办公,共同行使监察权,这决定了支撑监察委员会监察活动合法性的监察权不完全属于受宪法和法律制约的国家权力,其与党所行使的政治领导权、指挥权、监督权及对干部的问责权存在交叉和重叠关系。因此,如果要从制度上明确监察权的性质,那么,它属于一种执政党的执政权与国家机构的国家治理权相混合的产物,是党在长期执政实践中创造的一种执政方式。对于监察机关行使的监察权,不能用西方国家“三权分立”体制下的国家权力关系以及我国人民代表大会制度下人大监督“一府两院”的权力关系进行生搬硬套、强行对号入座,而要依据“把权力关进制度的笼子”的反腐败原则进行创造性构造。这就意味着,监察委员会行使的监察权是具有中国特色的监察权。对于这种监察权,不能用以往任何现成的监察权理论来进行简单的归纳和分类,而要结合党的执政实践及反腐败工作的要求予以精心设计。国家监察体制改革的最终目的,是把权力关进“制度”的笼子,而不是只将权力关进“法律”的笼子。“制度笼子”的内涵要比“法律笼子”的内涵更加丰富,更符合我国当前反腐败工作的要求。

   再次,监察委员会行使的监察权具有独立性,有着比较深厚的历史传统和制度基础。⑨中国共产党执政的最大特色是通过将党的政策转化为国家宪法和法律而有效地实现党的主张,同时,共产党执政并非完全依托政策层面的发号施令,而是通过抓好干部队伍建设来保证党的各项政策主张在国家治理和社会治理实践中真正得到贯彻落实。因此,“保证执法”是党对国家和社会实行政治领导的重要任务。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确将“保证执法”作为与“领导立法”“支持司法”“带头守法”相并列的党对依法治国各项工作实现全面领导的具体方式。中国共产党一直坚持党管干部原则,通过直接管理干部队伍而有效地执掌政权。这种党管干部原则不能简单地归结为“以党代政”,它是由中国共产党作为执政党的性质和历史使命决定的。中国共产党执政的远大理想和最终目标是实现共产主义,这需要一个长期的历史过程。在这个历史过程中,党必须依靠党员及社会上的先进人群来自觉维护党的权威、实现党的主张。因此,党对国家和社会生活实行政治领导,首要的是解决“关键少数”的问题。对于掌握公权力的公职人员以及参照公职人员管理的人员这支干部队伍,党一直没有放松管理要求。中国共产党取得全国政权之后,一直没有把党员的标准直接应用于普通民众,没有采取以党代政的治理模式;相反,党尊重宪法和法律的权威,重视通过法治手段把党的主张转化成人民意志。此外,中国共产党在执政方式上注重对同盟者和民主党派等一切积极力量的统战工作,建立了制度完备、功能齐全的政治协商制度和人民参与制度。对于受党管干部原则支配的人员,从干部选任到干部监督以及干部自身素质提升、作用发挥等,中国共产党在长期执政实践中形成了比较完善的干部管理制度。其中,党政合署办公的国家监察体制的前身——纪律检查、行政监察合一的监察制度就集中体现了党管干部的制度要求,这种体制对行政机关的非党员干部同样实行有效的廉政监督。因此,从权力性质来看,对干部队伍的廉洁状况进行监督的监察权一直是中国共产党执政权的重要内容。⑩

最后,此次国家监察体制改革涉及的监察对象包括六大类人员:党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员,以及参照公务员管理的人员;由法律授权或者由政府委托行使公共事务职权的公职人员;国有企业的管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员;群众自治组织中的管理人员;其他依法行使公共职务的人员。(11)上述人员都是掌握一定公权力的人员,属于党管干部原则约束的范围,故监察委员会并没有涉及对社会组织和普通民众廉政状况的监督,没有将对党员干部和公职人员的廉政要求强加于普通民众。对普通民众廉洁状况的监督仍然由有关部门依法行使,涉嫌违法犯罪的,仍然按照法律程序处理。监察权所约束的对象只是“关键少数”,并没有改变国家机构与社会组织、公民个人之间的宪法和法律关系,也不涉及监察机关与其他国家机关之间的权力再分配。可以毫不夸张地说,监察委员会的设立不需要新的权力理论支撑,不能在学理上习惯性地用“三权分立”的逻辑思路将国家监察权严格纳入国家权力体系中,而应在反腐败这一价值目标支配下,依据党的执政实践及当前反腐败工作的实际需要来赋予监察委员会行使监察权以充分的合法性和正当性。我国监察体制从行政监察体制转变为国家监察体制,关键是要解决纪检机关与监察机关合署的体制无法有效覆盖所有党政机构,以及对尚不构成犯罪而无法由检察机关处理的违法行为进行调查和预防的手段合法性问题,目的是填补反腐败工作机制的缺陷。目前,学术界主张把监察委员会完全纳入国家权力体制的观点,大多是从保障人权角度出发的。(12)有学者认为,为了避免党政合一的监察委员会滥用宪法和法律赋予的监察职权,为了有效保护监察对象的人身权利,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中州学刊》

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