虞崇胜 何路社:论中国特色社会主义权力分权制度

选择字号:   本文共阅读 666 次 更新时间:2018-03-27 11:32:32

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虞崇胜 (进入专栏)   何路社  

  

   摘要:中国特色社会主义权力分权制度,既植根于中国的历史社会经济—政治—文化土壤,又主要吸收接受了西方政治文明的先进科学成果科学社会主义的内容,是一种新型权力制约模式。其不同于西方国家的平行对等性权力分权制度,属于一种非平行对等性权力分权制度,在政治效率上具有明显的优势。但由于目前我国社会主义民主政治建设尚不完善,这一权力分权制度也存在着一些缺陷。所以,我们需要冷静总结新中国成立以来权力分权制度上的经验教训,科学把握取得的成果,正确分析面对的问题,不断完善中国特色社会主义权力分权制度。

   关键词:  中国特色  社会主义  分权制度  政治效率

  

   十八大以来,面对现实中错综复杂的各种各样社会思潮的兴起,习近平总书记一直反复强调要有定力,要有制度自信。通观习近平新时代中国特色社会主义思想,此种制度自信具体是指中国特色科学社会主义制度自信。也就是说,所自信之制度既植根于中国的历史社会经济—政治—文化土壤,又主要吸收接受了西方政治文明的先进科学成果科学社会主义的内容,而非所谓民主社会主义或资本主义别的什么主义的。世界是多元的,事物也是多元的,国家治理要因地制宜,我们不能照搬西方制度模式,应当正确地走出一条自己的道路来。中国特色科学社会主义制度具有鲜明特色和独特优势,我们要坚定制度自信,毫不动摇地走中国特色科学社会主义政治发展道路。当然,中国特色科学社会主义制度,作为一种新生事物,她的定型成熟需要一个长期的完善过程。正如习近平总书记所指出:“制度自信不是自视清高、自我满足,更不是裹足不前、固步自封,而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来,在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上,不断推进制度体系完善和发展。”[1]而其实现路径,毫无疑义则是全面深化改革。本文所讨论涉及的仅是中国特色科学社会主义制度中的重要组成部分之一,中国特色社会主义权力分权制度。下面拟就其逻辑概括总结和政治效率优势及其改进,分三个部分来展开论述。

   一、中国特色社会主义权力分权制度逻辑概括总结

   权力组织机构是权力的物化形态。任何国家对应政治、经济、文化三大社会基本领域,权力组织机构都可分为政党、国家(含立法、行政和司法)、企业与事业四种基本类型。在政党和国家权力组织机构方面,我国从中央到各级地方,都设有党委、人大、政协、政府、法院、检察院、监察委及群团组织等权力组织机构。在企事业权力组织机构方面,则一般设有政党组织机构、管理组织机构及工会群团组织机构等权力组织机构。

   所谓中国特色社会主义权力分权制度,简而言之,其核心内容无非即是上述权力组织机构相互之间的关系和职能划分。根据我国宪法规定,上述各权力组织机构相互之间的关系和职能并非平行对等性的,而是相互之间呈一种上下主次的关系,遵循党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基本原则。其具体表现概括如下:

   1、党的领导是中国特色社会主义权力分权制度的根本原则。党是中国特色社会主义事业的领导核心,是国家最高政治领导力量。习近平明确指出:“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”[2]中国共产党的领导地位是历史的选择、人民的选择,中国特色社会主义的最大优势是中国共产党领导。事实证明,在中国只有坚持中国共产党领导,才能有效地保证国家统一、民族团结、社会和谐与政治稳定,统筹各方利益,使社会免于陷入各种利益集团和社会阶层的纷争之中。党的十九大明确提出要提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,确保党始终总揽全局、协调各方。党的领导是立足宏观大局,集中主要精力抓住全局性、战略性、前瞻性的重大问题,有效实施党对党的建设、经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及国防、军队和外交等各个领域的领导,保证党的理论和路线方针政策得到正确贯彻和全面落实;要协调理顺好人大、政府、政协、人民团体以及其他方方面面之间的各种利益关系,和统筹安排好经济、组织、宣传、纪检、统战、政法等各个方面的工作,形成相互协调、相互支持的工作格局;各种机构、各个部门都要对党委负责,自觉向党委报告重大工作和重大情况,在党委统一领导下,各司其职,各尽其责,相互配合,做好自身职责范围内的工作。总之,党通过掌控国家宏观全局,把握政治方向和经济命脉,领导和监督国家政权执行党的战略方针和计划,依照法律法规公平公正地行使具体行政权力,防止与惩罚各种腐败行为。当然,党的领导并不意味着包办代替,事无主次,不分轻重,包揽一切,去直接管理社会的具体事务。

   2、人民当家作主是中国特色社会主义权力分权制度的本质要求。人民当家作主(即社会主义民主,后同),是科学社会主义的一条基本原理,发扬社会主义民主,是中国特色社会主义的生命。《中华人民共和国宪法》明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,这种经济基础决定了社会主义社会必然要坚持人民群众在政治生活中的主体地位和平等地位,保证人民平等享有依法管理国家事务和社会事务,依法对国家公共权力进行制约的民主权利,从而真正实现“国家的一切权力属于人民”这一民主政治的基本原则。人民代表大会制度,则正是体现了我国国体的这种社会主义性质,是保证人民当家作主的根本制度安排。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为人民行使国家权力的机关,由人民通过普遍、平等的民主选举产生。各级人大及其常委会集体行使立法、监督、人事任免、重大事项决定等职权,集体决定问题,集中人民的共同意志,代表人民的根本利益。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,国家行政机关、审判机关、检察机关、监察机关都由人民代表大会产生,对人大负责、受人大监督。即人大对“一府两院一委”起一种领导与制衡作用。无论是坚持党的领导还是依法治国,最终都是为了更好地实现人民当家作主。尊重人民主体地位,保证人民当家作主,是坚持党的领导的根本要求。建设社会主义法治,保证人民在依法治国中的主体地位,目的是更好的全心全意为人民服务。

   中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,汇集了各民主党派等各界各方面人士,具有广泛代表性和巨大包容性,同样是一种人民制度化当家作主的形式,并且还是人民当家作主在政党关系上的体现,构成了中国特色社会主义权力分权制度的又一个鲜明特色。习近平总书记强调:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国,这两种民主形式不是相互替代、相互否定的,而是相互补充、相得益彰的,共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”[3]这就告诉我们,选举民主、协商民主都是中国特色社会主义民主的重要形式,其中协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现,更有利于发扬社会主义民主。实行这一政治制度,建立和健全民主党派政治协商、民主监督、参政议政的机制,拓宽了民主渠道,能够把各种社会力量纳入现有政治体制,广开言路、广求良策、广谋善举,实现最广泛的有序政治参与,充分反映社情民意和各阶层的利益诉求,从而最大限度地保障了人民民主的实现。

   3、依法治国是中国特色社会主义权力分权制度的实现路径。“海纳百川,有容乃大”。我们吸收借鉴西方国家治理中,一切有益的法治建设成功经验,为实现全面依法治国而努力奋斗。党的十九大报告指出:“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。”依法治国是确保人民当家作主制度化、规范化、程序化的关键手段。法治是人民当家作主的要素之一,没有法治,就不能在真正意义上人民当家作主。依法治国为实现人民当家作主提供坚强法治保障。实现人民当家作主,必须要用制度化、法律化的手段,来保障人民依法享有平等参与国家政治生活的权利。依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现人民当家作主的制度化、法律化。依法治国也是坚持党的领导的重要保障。我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果,明确规定中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导。党的政策和国家法律都是人民意志的反映,两者在本质上是一致的。通过法定程序把党的路线方针政策及时转变为国家法律加以实施,实际上就是用制度化、体系化的法治思维和法治方式,维护党的权威,贯彻党的意志,执行党的路线方针政策,保障党治国理政各项工作顺利推进。党的领导是社会主义法治最根本的保证,坚持党的领导是社会主义法治的根本要求。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分体现,国家和社会生活法治化才能有序推进。

   总之,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,是中国特色社会主义权力分权制度与西方国家资本主义权力分权制度最主要的原则区别。在遵循这一最主要原则区别的前提下,中国特色社会主义权力分权制度,与西方国家资本主义三权分立和多党竞争执政制(简称多党制,下同)的平行对等性分权制度不同,是一种非平行对等性的分权制度。对这种非平行对等性的分权制度,类比法学概念中的上位法与下位法,[a]我们这里引入上位权与下位权的政治学概念,从权力职能划分的视域,称之为一种上位权(宏观领导——立法、决策、人事、监督等,下同)与下位权(具体执行,下同)两权分离和一党领导执政制(简称一党制,下同)的非平行对等性分权制度。即上、下位权之间,上位权对下位权负有领导与监督的责任;反之,下位权对上位权负责,接受其领导与监督。上位权为知,下位权为行。知与行二者之间,知前行后,知远行近,知小行巨,知短行久。总的辨证地来说,知上行下,知易行难,各有高低,相辅相成。在权力来源上,无论上位权或下位权,都既可以是选任,也可以是委任或考任、聘任等。但主权在民,权为民所赋,这是社会主义民主天经地义的原则。所以,由选举产生权力的选任属于原生性,源流合法性具有上位性;而由权力产生权力的委任属于次生性,源流合法性具有下位性。

   按照上述定义,上位权与下位权计有四种类型:(1)上位性上位权,从权力职能划分上属于宏观领导和在权力来源上属于选任。(2)上位性下位权,从权力职能划分上属于具体执行和在权力来源上属于选任。(3)下位性上位权,从权力职能划分上属于宏观领导和在权力来源上属于委任或考任、聘任等。(4)下位性下位权,从权力职能划分上属于具体执行和在权力来源上属于委任或考任、聘任等。上位权与下位权和上位性与下位性之间,类似生物基因遗传表达的显隐性现象,[b]权力上位者呈强势显性,权力下位者呈弱势隐性。所以,在政治现实中,前三种类型都表达为政务官类公务员,只有第四种类型表达为业务官类公务员。

   这里我们需要特别提出,国家新设立的各级监察委员会,属于一种上位性上位权机构,其应作为上位性上位权机构人大常委会的内设委员会,而不应与上位性下位权机构“一府两院”并列。党和国家机构改革中,不仅可以人大常委会内设监察委员会与党的纪委合署办公,还可以人大常委会内设选举委员会与党委组织部合署办公。通过此种形式,既避免了政党与国家机构之间的职能交叉重叠,又有利于加强改善党的领导和强化统合人大的权力。

观察我国的政治现实不难发现,在同一权力层次之中存在上位权与下位权的区分,不同权力层次之间也有上位权与下位权的区分。例如在同一权力层次政党权、立法权与行政权、司法权之间,政党权、立法权是上位权,行政权、司法权是下位权。在不同权力层次的中央与地方之间,中央是上位权,地方是下位权,(点击此处阅读下一页)

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