虞崇胜 何路社:论中国特色社会主义权力分权制度

选择字号:   本文共阅读 3732 次 更新时间:2023-09-19 11:16

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虞崇胜 (进入专栏)   何路社  


摘要:中国特色社会主义权力分权制度,既植根于中国的历史社会经济—政治—文化土壤,又主要吸收接受了西方政治文明的先进科学成果科学社会主义的内容,是一种新型权力制约模式。其不同于西方国家的平行对等性权力分权制度,属于一种非平行对等性权力分权制度,在政治效率上具有明显的优势。但由于目前我国社会主义民主政治建设尚不完善,这一权力分权制度也存在着一些缺陷。所以,我们需要冷静总结新中国成立以来权力分权制度上的经验教训,科学把握取得的成果,正确分析面对的问题,不断完善中国特色社会主义权力分权制度。

关键词:  中国特色  社会主义  分权制度  政治效率


十八大以来,面对现实中错综复杂的各种各样社会思潮的兴起,习近平总书记一直反复强调要有定力,要有制度自信。通观习近平新时代中国特色社会主义思想,此种制度自信具体是指中国特色科学社会主义制度自信。也就是说,所自信之制度既植根于中国的历史社会经济—政治—文化土壤,又主要吸收接受了西方政治文明的先进科学成果科学社会主义的内容,而非所谓民主社会主义或资本主义别的什么主义的。世界是多元的,事物也是多元的,国家治理要因地制宜,我们不能照搬西方制度模式,应当正确地走出一条自己的道路来。中国特色科学社会主义制度具有鲜明特色和独特优势,我们要坚定制度自信,毫不动摇地走中国特色科学社会主义政治发展道路。当然,中国特色科学社会主义制度,作为一种新生事物,她的定型成熟需要一个长期的完善过程。正如习近平总书记所指出:“制度自信不是自视清高、自我满足,更不是裹足不前、固步自封,而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来,在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上,不断推进制度体系完善和发展。”[1]而其实现路径,毫无疑义则是全面深化改革。本文所讨论涉及的仅是中国特色科学社会主义制度中的重要组成部分之一,中国特色社会主义权力分权制度。下面拟就其逻辑概括总结和政治效率优势及其改进,分三个部分来展开论述。

一、中国特色社会主义权力分权制度逻辑概括总结

权力组织机构是权力的物化形态。任何国家对应政治、经济、文化三大社会基本领域,权力组织机构都可分为政党、国家(含立法、行政和司法)、企业与事业四种基本类型。在政党和国家权力组织机构方面,我国从中央到各级地方,都设有党委、人大、政协、政府、法院、检察院、监察委及群团组织等权力组织机构。在企事业权力组织机构方面,则一般设有政党组织机构、管理组织机构及工会群团组织机构等权力组织机构。

所谓中国特色社会主义权力分权制度,简而言之,其核心内容无非即是上述权力组织机构相互之间的关系和职能划分。根据我国宪法规定,上述各权力组织机构相互之间的关系和职能并非平行对等性的,而是相互之间呈一种上下主次的关系,遵循党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基本原则。其具体表现概括如下:

1、党的领导是中国特色社会主义权力分权制度的根本原则。党是中国特色社会主义事业的领导核心,是国家最高政治领导力量。习近平明确指出:“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”[2]中国共产党的领导地位是历史的选择、人民的选择,中国特色社会主义的最大优势是中国共产党领导。事实证明,在中国只有坚持中国共产党领导,才能有效地保证国家统一、民族团结、社会和谐与政治稳定,统筹各方利益,使社会免于陷入各种利益集团和社会阶层的纷争之中。党的十九大明确提出要提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,确保党始终总揽全局、协调各方。党的领导是立足宏观大局,集中主要精力抓住全局性、战略性、前瞻性的重大问题,有效实施党对党的建设、经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及国防、军队和外交等各个领域的领导,保证党的理论和路线方针政策得到正确贯彻和全面落实;要协调理顺好人大、政府、政协、人民团体以及其他方方面面之间的各种利益关系,和统筹安排好经济、组织、宣传、纪检、统战、政法等各个方面的工作,形成相互协调、相互支持的工作格局;各种机构、各个部门都要对党委负责,自觉向党委报告重大工作和重大情况,在党委统一领导下,各司其职,各尽其责,相互配合,做好自身职责范围内的工作。总之,党通过掌控国家宏观全局,把握政治方向和经济命脉,领导和监督国家政权执行党的战略方针和计划,依照法律法规公平公正地行使具体行政权力,防止与惩罚各种腐败行为。当然,党的领导并不意味着包办代替,事无主次,不分轻重,包揽一切,去直接管理社会的具体事务。

2、人民当家作主是中国特色社会主义权力分权制度的本质要求。人民当家作主(即社会主义民主,后同),是科学社会主义的一条基本原理,发扬社会主义民主,是中国特色社会主义的生命。《中华人民共和国宪法》明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,这种经济基础决定了社会主义社会必然要坚持人民群众在政治生活中的主体地位和平等地位,保证人民平等享有依法管理国家事务和社会事务,依法对国家公共权力进行制约的民主权利,从而真正实现“国家的一切权力属于人民”这一民主政治的基本原则。人民代表大会制度,则正是体现了我国国体的这种社会主义性质,是保证人民当家作主的根本制度安排。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为人民行使国家权力的机关,由人民通过普遍、平等的民主选举产生。各级人大及其常委会集体行使立法、监督、人事任免、重大事项决定等职权,集体决定问题,集中人民的共同意志,代表人民的根本利益。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,国家行政机关、审判机关、检察机关、监察机关都由人民代表大会产生,对人大负责、受人大监督。即人大对“一府两院一委”起一种领导与制衡作用。无论是坚持党的领导还是依法治国,最终都是为了更好地实现人民当家作主。尊重人民主体地位,保证人民当家作主,是坚持党的领导的根本要求。建设社会主义法治,保证人民在依法治国中的主体地位,目的是更好的全心全意为人民服务。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,汇集了各民主党派等各界各方面人士,具有广泛代表性和巨大包容性,同样是一种人民制度化当家作主的形式,并且还是人民当家作主在政党关系上的体现,构成了中国特色社会主义权力分权制度的又一个鲜明特色。习近平总书记强调:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国,这两种民主形式不是相互替代、相互否定的,而是相互补充、相得益彰的,共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”[3]这就告诉我们,选举民主、协商民主都是中国特色社会主义民主的重要形式,其中协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现,更有利于发扬社会主义民主。实行这一政治制度,建立和健全民主党派政治协商、民主监督、参政议政的机制,拓宽了民主渠道,能够把各种社会力量纳入现有政治体制,广开言路、广求良策、广谋善举,实现最广泛的有序政治参与,充分反映社情民意和各阶层的利益诉求,从而最大限度地保障了人民民主的实现。

3、依法治国是中国特色社会主义权力分权制度的实现路径。“海纳百川,有容乃大”。我们吸收借鉴西方国家治理中,一切有益的法治建设成功经验,为实现全面依法治国而努力奋斗。党的十九大报告指出:“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。”依法治国是确保人民当家作主制度化、规范化、程序化的关键手段。法治是人民当家作主的要素之一,没有法治,就不能在真正意义上人民当家作主。依法治国为实现人民当家作主提供坚强法治保障。实现人民当家作主,必须要用制度化、法律化的手段,来保障人民依法享有平等参与国家政治生活的权利。依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现人民当家作主的制度化、法律化。依法治国也是坚持党的领导的重要保障。我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果,明确规定中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导。党的政策和国家法律都是人民意志的反映,两者在本质上是一致的。通过法定程序把党的路线方针政策及时转变为国家法律加以实施,实际上就是用制度化、体系化的法治思维和法治方式,维护党的权威,贯彻党的意志,执行党的路线方针政策,保障党治国理政各项工作顺利推进。党的领导是社会主义法治最根本的保证,坚持党的领导是社会主义法治的根本要求。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分体现,国家和社会生活法治化才能有序推进。

总之,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,是中国特色社会主义权力分权制度与西方国家资本主义权力分权制度最主要的原则区别。在遵循这一最主要原则区别的前提下,中国特色社会主义权力分权制度,与西方国家资本主义三权分立和多党竞争执政制(简称多党制,下同)的平行对等性分权制度不同,是一种非平行对等性的分权制度。对这种非平行对等性的分权制度,类比法学概念中的上位法与下位法,[a]我们这里引入上位权与下位权的政治学概念,从权力职能划分的视域,称之为一种上位权(宏观领导——立法、决策、人事、监督等,下同)与下位权(具体执行,下同)两权分离和一党领导执政制(简称一党制,下同)的非平行对等性分权制度。即上、下位权之间,上位权对下位权负有领导与监督的责任;反之,下位权对上位权负责,接受其领导与监督。上位权为知,下位权为行。知与行二者之间,知前行后,知远行近,知小行巨,知短行久。总的辨证地来说,知上行下,知易行难,各有高低,相辅相成。在权力来源上,无论上位权或下位权,都既可以是选任,也可以是委任或考任、聘任等。但主权在民,权为民所赋,这是社会主义民主天经地义的原则。所以,由选举产生权力的选任属于原生性,源流合法性具有上位性;而由权力产生权力的委任属于次生性,源流合法性具有下位性。

按照上述定义,上位权与下位权计有四种类型:(1)上位性上位权,从权力职能划分上属于宏观领导和在权力来源上属于选任。(2)上位性下位权,从权力职能划分上属于具体执行和在权力来源上属于选任。(3)下位性上位权,从权力职能划分上属于宏观领导和在权力来源上属于委任或考任、聘任等。(4)下位性下位权,从权力职能划分上属于具体执行和在权力来源上属于委任或考任、聘任等。上位权与下位权和上位性与下位性之间,类似生物基因遗传表达的显隐性现象,[b]权力上位者呈强势显性,权力下位者呈弱势隐性。所以,在政治现实中,前三种类型都表达为政务官类公务员,只有第四种类型表达为业务官类公务员。

这里我们需要特别提出,国家新设立的各级监察委员会,属于一种上位性上位权机构,其应作为上位性上位权机构人大常委会的内设委员会,而不应与上位性下位权机构“一府两院”并列。党和国家机构改革中,不仅可以人大常委会内设监察委员会与党的纪委合署办公,还可以人大常委会内设选举委员会与党委组织部合署办公。通过此种形式,既避免了政党与国家机构之间的职能交叉重叠,又有利于加强改善党的领导和强化统合人大的权力。

观察我国的政治现实不难发现,在同一权力层次之中存在上位权与下位权的区分,不同权力层次之间也有上位权与下位权的区分。例如在同一权力层次政党权、立法权与行政权、司法权之间,政党权、立法权是上位权,行政权、司法权是下位权。在不同权力层次的中央与地方之间,中央是上位权,地方是下位权,等等。如单就政党权、立法权和行政权、司法权本身而言,中央政党权、立法权和行政权、司法权是上位权,地方政党权、立法权或行政权、司法权是下位权。因此,所谓上位权与下位权的区分是相对而非绝对的。具体而言,我国从中央到各级地方的党委、人大、政协权力组织机构是上位权,政府、法院、检察院、监察委权力组织机构是下位权。中央、省、直辖市权力组织机构是上位权,地方县、省辖市权力组织机构是下位权。各级政府权力组织机构是上位权,各级企事业权力组织机构是下位权。企事业中政党权力组织机构是上位权,管理权力组织机构及工会群团权力组织机构是下位权。因此,某一权力相对不同的权力会呈现出不同的上、下位权性质。如国务院相对中共中央和全国人大属于上位性下位权,相对国务院各部委则属于上位性上位权。再如,国务院教育部相对国务院属于下位性下位权,相对各省教育厅则属于下位性上位权。有关上位权与下位权的抽象性职能区分和各自特征总结如下:

1、上位权。上位权属于宏观性质的权力。所谓上位权就是总揽宏观全局的主导性核心权力。上位权通常需要从长远战略和宏观全局观念上去综合考虑问题,而不是仅从个别具体事物和局部或眼前利益去简单考虑问题。因此,上位权一般不宜直接性与具体事务和具体利益发生密切关系,否则就有可能被具体事务或具体利益所蒙蔽和腐蚀,削弱上位权的战略眼光和全局掌控能力。其的重要意义是,尽管上位权权力可以管控下位权,但上位权被下位权间隔不直接性接触具体事务和具体利益,相对而言,这样会有利于保持清廉。上位权行使的特征,一是专业化、知识化很强,信息对称难度大,二是需要兼顾或平衡个体偏好。上位权的主要任务和意义:一为制定和策划战略方针和政策路线,一为领导、管控和督促、监督下位权具体执行者。

2、下位权。下位权属于具体性质的权力。所以,下位权正好与上位权相反,它是涉及具体事务、具体利益和具体责任的权力,亦是按照上位权的指令程序去执行和操作具体事务的权力,是机械被动且相对明确规范有条理的权力。下位权因此既具有从属性,又具有间隔性,即为了把上位权与具体利益间隔开来。尽管下位权的权力利益很大,但其要受到来自两方面的监督:来自上面上位权的管控监督,和来自下面的民主监督。下位权行使的特征,一是经验性、技术性居多,信息对称较容易,二是需要具体满足个体偏好表达。下位权的主要任务和意义:一为执行上位权指令和操作具体事务,一为间隔上位权与具体利益的接触,避免上位权与具体利益产生直接关系。

从上可见,上位权与下位权的分权是非平行对等性的。也就是说上位权具有绝对控制权,下位权则是绝对从属权。二者不像也绝对不允许,像西方国家资本主义三权分立和多党制的平行对等性分权那样,为对立制衡而分权,而是为了更好的相互配合和协调统一而分权。

任何一个国家的政治制度,都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展内生性演化的结果。不同国家的国家性质、历史传统、现实国情各不相同,决定了不同国家的权力制约模式也不尽相同。与西方资本主义权力分权制度的基础植根于西方的历史社会经济—政治—文化土壤不同,中国特色社会主义权力分权制度的基础植根于中国的历史社会经济—政治—文化土壤。从政治文明历史源头讲,相对而言,西方政治文明更注重满足社会中人的个性差异,强调独立自主,崇尚个体至上;中国政治文明较注重满足社会中人的共性要求,强调和谐统一,崇尚整体至上。如《易经·系辞传》中曰“二人同心,其利断金;同心之言,其臭如兰。”自先秦时期起就形成了一种整体至上的民族传统,其一直延续至今。由于这种区别,西方政治文明发源地欧洲,最典型的表现便是很多国家普遍都有着浓厚的地方自治传统,并各原始民族在历史发展中,不断分化定型形成了相对单一民族的独立国家。与中国国土面积相差无几的整个欧洲,诸多中、小型国家世世代代共生共存,产生出以自由、独立为特征的民族性格。而中国的地方自治传统自秦废除封建制以后迅速衰落,各原始民族在历史发展中,逐渐相互融合形成了多民族的统一国家至今。几千年下来,大一统的观念已然成为了中华民族的文化基因。中西方政治制度文明都是人类政治文明的宝贵成果和财富,两者各有优劣,应该相互取长补短。但是,毋庸讳言,现代化是西方文明的产物,包括资本主义、社会主义都是其中之一。中华文明存在着保守性的根本缺陷,使得我们国家民族近代以降落伍于西方,社会不能顺利正常地进入现代化阶段,从经济、科技到政治、文化都停留在经验性的传统水平阶段。西方政治文明现代化近代基本上走在了中国前面。随着西学东渐,西方政治文明对中国的影响,一方面促进了我国政治文明的进步,但同时也存在水土不服的实际问题。对此,中国共产党是一个善于虚心学习勇于不断创新的政党,当代中国特色社会主义权力分权制度,充分吸收借鉴了西方政治文明的有益成果,特别是先进科学的西方政治文明成果马克思主义,并成功地将其实现中国化。

二、中国特色社会主义权力分权制度政治效率优势

权力的公共性特征使公众对它抱有很高的效率和正义期望,然而权力的人格化却往往使权力的运行绩效及正义性背离公众期望,出现各种偏差(不勤政廉政)。要使这种偏离回归,关键需要从权力制约的分权、监督、竞争这三条基本路径来采取应对措施。但在权力制约的政治实践中,权力者面临着权力制约与政治效率的平衡与统一问题。实现权力制约与政治效率的有机统一,是权力制约的最佳境界。真正科学地分析研究权力制约问题,必须要二者兼顾考虑。

与对抗性双向权力制约的分权制衡相对应,若就具有积极性强制性这点而言,各种权力监督是另一种非对抗性的单向性权力制约,因为下级对上级或同级对同级的监督广义而言虽也存在,但其是非积极性强制性的,因此其于人治情形下会存在一个问题,即谁来监督“监督权力”的权力?而法治情形下的权力监督和权力分权制衡小心谨慎地避开了这一陷阱。特别是对抗性双向权力制约中的另一方式权力竞争,由于具有积极性利益激励机制,更从根本上自然地避免了这一陷阱。而且,尤其关键的是其能极大地有益于促进提高政治效率,不会似平行对等性分权制衡那样产生相互扯皮的现象。总之,分权、监督和竞争是广义的权力制约三种最基本路径(狭义的权力制约仅指分权与监督),而其的的反面是集权、放任与垄断。

西方国家资本主义三权分立和多党制的平行对等性分权制度的出发点是,认为或预设权力者天然个体至上理性自私,从而对权力高度的不信任,为了有备无患,必须严厉防范权力的运行绩效及正义性背离公众期望。所以,其对权力制约的路径,从本质上讲属于消极性的,存在着基础性缺陷,即必然往往是以牺牲政治效率为代价。其有违上下位权之间客观存在的权力上下主次关系规律,上下位权之间“名不正,言不顺”,关系失序紊乱。上下位权之间,上位权之间,下位权之间,易产生乱作为或不配合与搞对抗或不服从等现象。因此,它在实际运行中经常会导致低效政治。这在西方国家资本主义三权分立和多党制平行对等性分权制度的不同的历史时期具有不同程度的反映,当代许多西方国家近年来国家治理乱象丛生,将其局限性集中充分暴露,目前甚至已经发展到了造成社会紊乱失序的地步。其具体表现在若干方面:

1、权力制衡异化为权力掣肘。为了维护资产阶级的总体利益及照顾不同利益集团的政治诉求,西方国家资本主义权力分权制度安排上,大致上采用了对抗式制度体系的设计,其基本假设是制度体系应该建立在对抗制衡以分而治之的基础上。以权力制衡避免权力滥用,是“三权分立”制度设计的初衷。繁琐程序和彼此制约在防止权力滥用上也具有一定作用,但始终难以克服议而不决,难以集中、效率低下的弊端。其在实践中日益沦为不同利益集团的角斗政治舞台,造成利益集团和政党大多数情况是在对抗下开展政治活动,相互掣肘陷于僵局已成常态,严重地影响了国家治理效能。如美国的权力制衡重重叠叠,总统、参议院、众议院三家之间总是相互拆台,从而导致周期性治理危机,政策朝令夕改降低了国家治理的效率。奥巴马曾无奈地承认,华盛顿“一事无成”“四分五裂”。对此,民主、共和两党精英不仅无力改变,而且还饮鸩止渴,一再利用有关议事规则作为武器,在政策议程中继续相互掣肘。

2、多党制演变成多党恶性竞争。多党制下国家社会的问题和矛盾是由多个对立党去面对,这种面对却不是相互承担责任,而是多数情况下有意相互对抗,为自身政党利益而反对,政党纷争只论党派,不问是非,恶斗不止。这种多党制下不承担责任的对抗政治和否决政治,使国家治理权力变形走样甚至完全瘫痪,造成对有争议的议题议而不决,导致议会立法效率低下,以及对政府的监督失效。西方资本主义国家政党之间,在野党对执政党的决策总是为反对而反对,并由竞争而导致此消彼长、你死我活的斗争。党争纷沓,相互倾轧,内耗分裂,难求统一,结果凸显的是政府无力,疲于应对眼前事变而置国家和人民的长远利益于不顾。一些国家多党民主的党派之争,引起拥护各自政党的民众对立。如印度有包括7个全国性大党与40个地区性政党在内的1000多个大大小小的政党参与国会竞选,政党林立,群龙无首,从而难以克服自身历史与文化带来的邦属众多、教派林立矛盾,实现对国家与社会的有效整合,其东北部阿萨姆等邦、西北部旁遮普邦和印控克什米尔地区变成民族分离主义的重灾区,时至今日仍时有恐怖袭击事件发生。再如近年来,美国国家权力制度体系运行过程中,参众两院内两党彼此对立与否决,在解决非法移民、控枪、医改等问题上长期达不成共识,引起民众强烈不满。美国民主党前任总统奥巴马上台后大力推行医疗改革方案,由于共和党反对、阻挠,致使美国政府两次站在债务违约的悬崖上,政府一些部门一度关门歇业。而且,后任共和党总统特朗普刚就任几个小时,就马上在白宫签署了他的第一份总统行政令,废除奥巴马的医改方案。美国学者福山在《衰败的美利坚——政治制度失灵的根源》(America in Decay:The Sources of Political Dysfunction)中,即指出“否决政治”导致美国的“政治衰败”,美国党派之间已经很难合作,两党之间难以达成一致,容易引起政治系统的僵局及党派斗争极化。[4]同时,政党为了上台执政,出于选举政治的需要,代表不同利益集团和表达不同声音的功能逐渐弱化,呈现出一种政党中间化和政策趋同化趋向。其已经日益背离反映社会多元需求的初衷。

3、国家治理陷入“民粹主义泥潭”。在现行西方资本主义权力分权制度模式下,民众可以通过选票迫使政治精英接受一些非理性的诉求。和关注长远利益与整体利益也需要思考复杂国际形势的政治精英不同,民众最关心自己的短期切身利益,对于事关长远利益与整体利益的方面缺乏足够的和专业的信息。许多民众已经被眼前的困难和短暂利益遮蔽了眼睛,很难看清自己的整体利益和长远利益所在。而且,民众的审美标准和个人好恶这些和能力无关的因素很容易成为决定选举成败的重要因素。于是,为了赢得选举,政治精英必须迎合民众,从他们的角度、心理和需求开展竞选、兑现承诺。但因为极有可能民众处于非理性状态下,以简单多数选票为基础的决策并不一定代表国家和人民的长远利益和整体利益。多党制国家正是这一问题的存在,致使社会个人民主权利超越了个体权益的层面和范畴,而直接冲击干预国家权力的宏观政策,这种冲击和干预使国家宏观政策变形走样和缺乏战略深度,有时为了屈从民众暂时的、局部的利益而放弃国家长远的、整体的战略性利益,造成国家和民族的长远利益和整体利益的更大损失。甚至造成国家权力的完全瘫痪和失效,引起社会动荡。而且国家公共权力永远不可能满足民众的绝对公平要求,社会贫富差距逾大,其对国家治理的危害也会逾大,这已是一个非常明显存在的弊端。英国公投脱欧和特朗普当选美国总统两大标志性事件,便是意味着民粹主义政治浪潮正在西方国家兴起。近年来欧洲民粹主义的崛起已是不争的事实,带有明显民粹主义倾向的政党已经在欧洲多国走向政治舞台,并开始影响欧盟的统一化进程。如有民调显示,声称要把法国带出欧盟的国民阵线,在法国的民意支持率最高。而被卡梅伦嘲笑为“疯子、种族主义者”的英国独立党在英国呼声也颇高。

4、行政权及司法权膨胀。西方权力制衡体制经过长期演化,一些形式上的制衡已经不能反映现实需求。如早期的政府行政管理基本上没有太多的事务,而现在政府行政管理的事务大大增加,机构变得非常庞大,利益格局的问题凸现出来。但源于以往制衡体制重在从形式上抑制行政权力,行政权力的膨胀已超出之前制度设计所能遏制的范围,如何遏制行政权力膨胀已成为制度设计的新问题。而且,一些新的权力失衡未能被既有制度体系有效抑制。如西方民主中的政党竞选,政客和财团之间有一条割不断的金钱脐带。即财团拿金钱给政客去进行选举运作,以竞选总统、州长或议员;政客胜选后再用官位、优惠政策和项目承包等回报财团金主。这种大规模的、长时期的权钱交易,尤其是过去几十年,在经济全球化和新自由主义驱动下日益膨胀。如何抑制这种变形的合法权力腐败?西方既有制度体系未能有效发挥作用。在司法权运行上,西方国家“司法独立”强调法官和陪审团不受外界影响,“独立”对案件作出裁决。因此,对法官和陪审团权力行使缺乏有效的监督和约束,甚至赋予法官“造法”的权力,对陪审团成员的法律素质以及法官自身的司法理念、司法能力、司法廉洁更是难以保障。如过去几十年来,美国发生多起白人警察暴力执法导致黑人死亡事件,并引发大规模抗议游行和社会骚乱,而涉案警察往往被判无罪或免于起诉。说到底,西方国家在所谓“司法独立”下,对司法权缺乏有效制约,依据所谓的“良心”来行使司法权的制度设计,难以对司法公正构成有效制度支撑。

5、西方传统政治权力体系与运行机制,受到新技术尤其是新媒体发展的强烈冲击。在工业时代,西方公民的表达权虽然在宪法和法律中都有规定,但表达渠道有限,公民接近媒介面临着很多制度性障碍,权利无法转变为权力。但是,信息时代以互联网技术为依托的新媒体迅速发展,改变了传统信息传递路径和方式,具有显著的政治赋权功能,打破了西方在工业化时代形成并建制化了的政治权力体系与运行机制,导致权力在各个层面上被信息流组成的舆论场渗透、切割和重组,传统政党、利益集团、精英人士曾经独占的建构社会事实的权力受到极大制约。随着信息技术革命的不断深化,政党不再是唯一甚至不再是主要的政治信息来源和政治参与路径,传统的政治建制以及政治沟通工具趋于衰落,人们越来越多地诉诸更为直接的政治对话。这些都直接挑战着传统政治权力体系与运行机制,代议制民主作为有效过滤民粹主义诉求的社会机制日益僵化,导致西方一些政治人物直接诉诸民意,动员民众参与。如特朗普之所以在得不到建制性力量支持的情况下逆袭成功,就得益于对互联网新型沟通技术手段的熟练使用。基于此,也为民粹主义极端势力的兴起提供了有利条件,其将是伴随信息社会转型而呈现出常态化。因此,西方国家政治决策的演化进程变得更加难以预测、难以控制,政治权力体系和运行机制的不确定性增加。正是借助不同于传统主流媒体的新技术手段,一些党派相互攻讦的仇恨和狂热情绪得以在更广范围快速传播,而主流政党通过主流媒体控制社会信息的能力则被大大削弱,主流政党及其政治家对政治决策的控制力下降。世界范围内都出现了政治风险加大的趋势。

与西方国家资本主义三权分立和多党制的平行对等性分权制度的出发点相比,中国特色社会主义两权分离和一党制的非平行对等性分权制度的出发点是,认为或预设权力者能够群体至上理性向善,对权力有条件的信任,但信任不能代替监督。所以,其对权力制约的路径,从本质上讲属于积极性的,在政治效率上具有更大的潜力,现实中也表现出明显的强大优势。在推进经济社会发展,实现国家富强和人民幸福中,显示了无可比拟的优越性和生命力,实现了对西方国家资本主义权力分权制度的超越。“天无二日,国无二主”,这是权力优越的必然要求,也一个经验性的政治常识。中国特色社会主义权力分权制度在政治效率上的最大优势,是权力系统存在中国共产党这样一个坚强有力的领导核心。它集中突出地体现在以下三个最重要的方面:

1、党的领导下的社会主义民主,有利于避免民粹主义的干扰。对有关国家命运全局性大事的掌控,需要高度的智慧性、专业性和纯理性,一般情况下不宜与具体事务和具体利益牵扯在一起。因此,在党的领导下,按照民主集中制这种科学正确集权的权力具体规则进行决策,有利于避免民众受个人具体利益影响产生的民粹主义干扰。我国的社会主义民主作为实质性民主在决策的制定和实施过程中,始终贯彻党领导下的民主集中制原则。在决策的形成和实施过程中,一方面充分发扬民主,维护人民参与决策的民主权利,通过广泛多层次的民主协商调动人民群众参与决策的积极性和主动性,听取人民群众的意见、建议和要求,集中群众的智慧,为决策提供准确客观的依据,有效防止用领导者个人意志代替集体意志或用少数人意见代替多数人意见;另一方面,在科学概括和总结群众意志和智慧的基础上,依照少数服从多数的原则,通过集体决议,形成能够把个人利益、集体利益和国家利益统一起来,把局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益正确结合起来的共同意志,形成正确的路线、方针、政策和决策,并使之在政治实践中立即得到有效实施。特别是党的十八大以来,以习近平为核心的党中央,形成了稳定的、强大的领导核心,全面发挥党的宏观领导作用,完善保证党的全面领导的各种制度安排。如中央政治局常委会听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组汇报工作,成为保证党中央集中统一领导的制度性安排之一。在党的集中统一领导下,发扬社会主义民主,使国家具有强大整合能力,能够处理好各种复杂关系,实现整个社会和谐。中国共产党通过群众路线、民主集中、政治协商、政党动员等机制,不断扩大和巩固执政基础,代表中国全体人民整体利益、根本利益、长远利益,能够有效地整合兼顾不同社会群体利益,协调不同社会群体的利益诉求。党的上位性权力领导是宏观和全方位的,体现在实施党在各个领域的政治、思想、组织领导,从维护和发展人民的根本利益出发,从国家全局和长远考虑问题,集中力量把握和解决好带有全局性、战略性、方向性的重大问题。如我们妥善进行抗震救灾、完美举办奥运会和成功抵御国际金融危机,以及完成一些需要投入巨大人力财力物力资源的建设工程、科研项目等等,无疑证明了在党的坚强有力领导下,我国社会主义公有制能够“集中力量办大事”的优越性。其充分验证了社会主义公有制集中力量办大事的公共治理模式,在重大自然灾害或社会危机下的巨大价值。社会主义中国在政治动员、力量整合、决策执行等方面具有的强大政治治理效率,能够做到统一思想、统一认识、统一步调、统一行动,是世界上任何资本主义国家都无法与之相比的。总之,有了中国共产党的坚强有力领导,能够有效保证人民享有更加广泛、更加充实的权利和自由,保证人民广泛参加国家治理和社会治理;能够有效调节国家政治关系,发展充满活力的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系,增强民族凝聚力,形成安定团结的政治局面;能够把全国各族人民的智慧和力量最大限度凝聚起来,有效促进社会生产力解放和发展,促进现代化建设各项事业,促进人民生活质量和水平不断提高;能够有效维护国家独立自主,有力维护国家主权、安全、发展利益,维护中国人民和中华民族的福祉。放眼世界,正处于国家社会现代化转型过程中的社会主义中国经济发展、政治良好而社会稳定,人民安居乐业,的确是“风景这边独好”。

2、党的领导下的社会主义一院制,有利于避免立法、行政与司法权力之间相互掣肘的弊端。我国宪法规定“国家一切权力归人民”的社会主义性质,把权力的分工与统一有机地结合起来,克服了西方国家三权分立片面强调分权所带来的统一性不足的问题。西方国家的议会与政府、法院之间的“三权分立”是相互掣肘的关系,而我国最高国家权力机关是人民代表大会的一院制,由人民代表大会统一行使国家最高权力,“一府两院”虽然分工不同、职责不同,但始终在党的领导和人民代表大会的监督下运行,具有权力集中统一的特性,保证了国家机关协调高效运转。邓小平说:“我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。如果政策正确,方向正确,这种体制益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。”[5]同时,我国的人民代表大会实行民主集中制,把民主与集中有机地结合起来,既充分发扬民主,又具有较高的工作效率,这就克服了西方国家片面强调权力制衡,各权力机构之间互相扯皮、效率低下的问题。习近平指出,“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则,促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合,形成治国理政的强大合力,切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”[6]因此,通过在政治运作上面,贯彻民主集中制这一科学正确的集权艺术,总体上具有很高的政治效率。议行合一的人民代表大会制度的优势,反映到各种重大决策的过程中,就是决策的科学化、民主化水平提高,既通过汇集众思、广纳群言提高了决策的科学性,也保证了议而能决、决而能行的决策效率,避免了西方国家三权分立政治体制下,权力各方相互掣肘,政治决策效率低下的弊端。自诞生以来,这种权力议行合一的制度安排不断得到巩固和完善,日益显示出强大的生命力和巨大的优越性。而中国特色社会主义的司法制度,体现了社会主义法治的本质要求和价值追求,既保证宏观上受上位权党委与人大的领导和监督,又注重实体公正、程序公正,能够具体地保证司法机构依法独立公正行使审判权、检察权。

3、党的领导下的社会主义党团制度,有利于避免恶性党争政治。我们不回避现实,实事求是地认为:我国现存各民主党派,已经不是那种西方国家资本主义民主意义上的政党,而是一种社会主义民主意义上具有群团组织性质的特殊形式政党,其各自代表联系自身特定领域中的成员群众来参与各种国家事务的政治协商与管理。共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政,构成了我国政党政治格局的基本特征。其能够充分集中社会各方面智慧,调动各方面力量,具有统筹各方利益和协调各方关系的优势。这一制度具有独到的优越之处,与“多党制”党与党之间的对抗斗争完全不是一回事。相对西方政党通过竞争轮流执政的方式,中国是一党执政与多党参政有机结合,而无上台和在野之分。在多党合作格局中,中国共产党居于领导地位,各民主党派接受中国共产党领导。中国共产党和各民主党派合作共事,避免了政党竞争所导致的政治对立,大家求同存异、民主协商,有利于社会整合而密切联系与协调社会各方,有利于调动各方积极性创造性,齐心协力进行国家社会经济建设,为民族团结、社会和谐与国家政治稳定提供了有力保证。各民主党派参加国家政权,参与国家事务的管理,在我国政治、社会生活中发挥着重大作用和独特优势。政党政治协商中,各民主党派参与重要方针政策、重要领导人选的协商,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行,积极履行参政议政职能,能够充分反映社情民意,就事关国计民生的重大问题提出意见建议,供执政党和政府决策参考。对优化决策、减少失误、纠正偏差,形成科学民主决策的体制机制,具有重要意义。我国多党合作制度中民主党派对中国共产党的政治监督,它不是为了反对、打击和搞垮执政党,而是帮助执政党避免错误、减少失误,完善政策、改进工作。这种忠诚的反对,因批评的“柔性”而不致于影响行政效率,有利于执政党更好地执政为民。因此,它既体现了对执政党执政权力的制约,又体现了与执政党在推进共同事业上的合作,有利于权力的充分合理使用,释放出更多的正能量。习近平总书记说过:“在中国共产党统一领导下,通过多种形式的协商,广泛听取意见和建议,广泛接受批评和监督,可以广泛达成决策和工作的最大共识,有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端。”[7]从而使执政党在治国理政中,能够集中力量办大事、及时决策办成事和保持清醒少出事。这样一来,执政党与参政党和谐共处,避免了政治内耗,极大提高了国家治理的效能。总结比较“一党制”与 “多党制”的执政优劣,“一党制”的最大优势和秘诀在于宏观掌控和集中领导,而不在于直接参与和具体管理。在宏观战略上“一党制”往往比“多党制”具有更高的智慧性和灵活性。在中国特色社会主义共同目标下,其实现了广泛参与和集中领导的统一、充满活力和富有效率的统一,既避免了多党竞争、相互倾轧造成的政治动荡,又避免了一党专制、缺少监督导致的种种危害。

三、中国特色社会主义权力分权制度政治效率改进

中国特色社会主义分权制度实践的历史证明,这一制度是特色鲜明、富有效率的。但是,同时也还有很多方面仍需要完善和发展,还不是完全成熟定型的。所以,习近平总书记强调:“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新,坚持和完善现有制度,从实际出发,及时制定一些新的制度,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障。”[8]从形成更加成熟更加定型的国家政治制度模式看,中国特色社会主义权力分权制度,在改革开放前后几十年的政治实践中,也逐渐暴露出来一些缺陷,最主要的就是权力过于集中,物极必反,过犹不及。其突出反映于两大方面:

1、上位权之间及上、下位权之间的分工协作尚未完全科学规范到位,并存在着政党与国家之间某些机构职能交叉重叠现象。具体表现在我国现行政治治理属于集权模式,其主要特征是:党国不分,政党集权;政企、政事不分,政府集权;央地不分,中央集权。从中央到地方,各级权力组织机构中,党委通过民主集中制,横向控制人大、政协、政府及法院、检察院等国家权力组织机构,纵向控制下一级党和国家权力组织机构。而党委再又通过民主集中制,最终集权到常委甚至所谓的一把手“班长”个人。因此,政党、政府、中央的集权,在实际中更又往往表现为各级党委书记及常委和政府及行政、企事业单位首长的个人集权。这样一来,公共权力运行中具体的人、财、物、事权高度集中,自由、民主、法治性必然过弱。由于片面强调权力的集中统一,结果是忽视上、下位权的界限区分,二者紧密无间混为一体,宏观领导与具体执行、监督与被监督的关系重叠混乱模糊不清,无须复杂程序即可随意转变互换,弹性自由度太大,从而对权力的监控严重削弱或缺失。

2、在政治权力运行中,权力的上、下位性规则不分。具体表现在由于受权力道德化观念影响和障碍,排斥权力获取上正大光明的公平自由竞争利益激励机制,民主集中制适用范围越位,从下位性权力委任制越界到上位性权力选任制中。这种权力下位性规则的反向错位包办代替下,上、下位性分权规则成为走过场,空有一种形式程序,缺乏实质内容。人大的立法、决策、选举、监督权,以及政协的参政、议政、选举权都不可能真正切实到位。党委与政府之间,则上、下位权隔离未规范制度化,极易以党代政,直接干预插手行政具体执行权。从而造成上位性权力可以任性,以致动力、压力不足,或不勤政对下位性权力领导和监督不到位;或甚至不廉政染指下位性权力谋私,与其同流合污。“上梁不正下梁歪”,上位性权力失职的连锁反应必然是下位性权力失控,跟着不勤政廉政,而且更会变本加厉。

考察分权与政治效率的关系,亦可以间接从其反面集权与政治效率的关系来讨论。集权在一定的条件下,其肯定能一定程度上有利于实现权力运行的高效性。邓小平在著名的“南方谈话”中就曾说过要“发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优势”。 [9] 社会主义公有制确实比资本主义私有制有利于国家集权,公有制的制度安排保证了我们能办大事,也办成了许多私有制制度安排下所办不了的许多大事。但是,另一方面,若权力过分集中,又意味着它是不受制约或者是很难受制约的权力,这便使得其普遍地易于导致官僚主义和特权腐败。官僚主义与特权腐败是政治效率的天敌,前者使权力运行低效率,后者则使权力运行甚至负效率。因此,政治权力的分权平衡不仅是政治的必要保险,能够避免政治权力走极端出轨,也有利于调动发挥权力运行横向多方面和纵向多层次的积极性,从而提高政治效率。

众所周知,邓小平既肯定“集中力量办大事”是我国政治制度的一种优越性,也着力否定“权力过分集中”这个前苏联斯大林政治模式的总病根。邓小平早在上个世纪七十年代末改革之初,就以卓越的政治智慧与经验正确地抓住了我国政治制度改革的首先步骤,即从政治治理分权上开始着手。其这方面的精辟论述主要包括在《解放思想、实事求是,团结一致向前看》、《党和国家领导制度的改革》、《关于政治体制改革问题》等一系列收入《邓小平文选》第2、3卷的重要文献中(特别是《党和国家领导制度的改革》,曾被称为政治改革的指导性“纲领文件”)。关于如何进行政治治理分权?邓小平的论述概括起来主要是三个方面:(1)“总病根”是权力过分集中,制度问题更带根本性;(2)具体的目的是克服官僚主义,提高政治治理效率;(3)具体的改进内容重点是:要充分调动多方面的积极性;正确解决好党政不分及中央与地方关系的问题;向地方、社会与企、事业下放权力。

笔者认为有必要重新认识和全面论证集权式政治治理,在当前中国发展过程中的必要性与现实合理性,正确处理集权和分权关系。集权不一定绝对坏,分权也不是绝对好。关键是对权力的分权要科学,配置要合理,监督要切实有效,该分权的权力一定要分权,该集权的权力一定要集权。针对我们长期干预地方政府及企事业单位自治权的顽疾,应扩大地方政府及企事业单位的权力政治资源,真正发挥其自治作用,以落实提供公共服务的责任机制,增强地方政府及企事业单位的活力。地方政府及企事业单位自治权的充分发挥应表现为,有权力政治资源去做其应做的事情。而且在中央集权框架之下,中央政府仍是能够在法规监督、命令指示和政策限制等方面很好的指导地方政府及企事业单位良性地发展自治。把对权力的制约与政治效率有机的统一起来,既要克服现行集权治理模式的弊端,又要保持和发扬中国特色社会主义权力分权模式的优势。

“事在四方,要在中央。”本来集权与分权,二者各有利弊,但若运用不当则获两害。我国现行的集权治理模式便很大程度上正是如此。一方面政党、政府、中央的集权不是“一竿子插到底”,直接治理基层,而是必须假各种科层制层层累积集权,使政治效率层层衰减,大打折扣。此外是“条块分割”,名义上任何地方行政、企业、事业机构,均受来自于条条、块块两方面的“双重领导”,可实际上这种“双重领导”,不仅没有使政治效率叠加,反而往往是二者之间时有摩擦,政治效率相互抵消。

另一方面又是过度集权,整个国家大一统铁板一块,“牵一发而动全身”,上下左右全都紧紧缠绕在一起,一损俱损,连基层的乡镇政府、企事业单位也代表着政党、国家……的权威,使民众难以对其制约,更不消说与其抗衡。可谓“天高皇帝远”,看得见的管不着,管得着的看不见,地方政府及企事业单位官吏为所欲为,形成过度集权下中国自古便有的“灭门的知县”现象。而反过来则是“有恒产者有恒心,无恒产者无恒心”, [10] 造成各种短期行为。

邓小平曾一针见血地指出:“加强党的领导,变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导,变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导,变成了‘一切统一口径’。” [11] 总之,在此种集权治理模式下,政党与国家(包括人大、政协、政府及法院、检察院等权力组织机构,下同),中央与地方,政府与企事业,上述各个两方面的积极性都难以真正充分调动发挥好,造成行政、企业、事业三大领域中均无竞争与创造性活力。

如我国中央政府与地方政府权力结构上是央地不分,中央缺少自己的执行机构。包括中央政府在内,县及省辖市(只包括市区,下同)以上各级政府都不直接执行法律,它们都是“间接性”政府,只有到县及省辖市一级政府才是真正管理、服务民众的政府,直接跟民众发生关系。中央行政机构国务院的部、委、局、署这些部门的职责,主要是政策的制定以及宏观规划与指导,几乎都没涉及到政策的执行,较少在全国各地设立其直属的执行机构。中央政府没有独立执行其职能的手段,必须将地方政府征用为自己的下属执行机构,它的一个重要特征就是整个权力系统的运作是单向自上而下的授权和控制,采用人事和财政、行政上的手段控制地方政府,这造成了集权治理,不能建立地方自治,必然限制发展地方自由民主政治。

中央制定了很多全国性法律,都要由地方政府执行,而地方政府有时可以按照自己的理解随意地不执行或者扭曲地执行。因为地方政府到底不同于执行部门,代表地方的利益并容易产生自己独立的利益,地方官吏则更有自己的个体利益。中央代表全国整体利益立法、制定政策却依赖于地方执行,这是全国性法律或政策被悬空、中央政令不畅的重要原因。中央频繁调动各省市负责人,不能避免新官到任后被地方利益与个体利益俘虏,全国性法律或政策、中央政令执行仍然困难,而且更加诱发各种短期甚至腐败行为。

从已经披露的众多事例来看,有的是对抗执行,有令不行,有禁不止;有的是歪曲执行,上有政策,下有对策;有的是逃避执行,推诿扯皮,推卸责任;有的是胡乱执行,力度不强,效率平庸;有的是选择执行,断章取义,为我所用;有的是被动执行,不推不动,消极怠工;有的是越位执行,争权夺利,见利忘义;有的是虚假执行,会议贯彻,文件落实;等等不一而足。

总之现实是现行的集权治理下,地方受制于中央,中央也“受制”于地方;结果做事的时候,二者都很难行动,难以发挥“两个积极性”。而且,所有各级政府相互缠绕在一起,权威叠加,由上向下所授,每级地方官吏都代表了政权所有的权威,没有民主的渠道对其进行选择与制约。从理论上说,每一级政府都是全能政府,它的权力都是无限的。中央政府有多大权力,它之下的每一级政府就都可能有多大权力。特别在县及省辖市一级政府那里,因为它与民众打交道,中央政府的所有法律、政策都要由它来具体执行。

从权力架构上看,集权治理下是金字塔型授权统治模式。而在另外一种地方分权治理的联邦制中,人们看到的是“重叠统治”,即中央与地方政府独立地执行自己的法律及政策。通过这样的观照,我们很容易理解,为什么我们地方无货真的自由民主政治与权力竞争,乃有价实的个体腐败权术。每级地方官吏都将关注的焦点和主要心思放在处理好上级的、同僚的、下级的人际、人事关系上,勾心斗角,投机钻营,只求升官发财、吃喝玩乐。这正是造成地方权力腐败的重要原因,并形成逆淘汰,使地方官员的素质和工作效率低下,“小脚穿大鞋”是一种不可回避的事实。现实中的情况就是这样,国家治理的政治效率无形之中流走了。

集权治理下虽然设计了一个自上而下的监督体系,县及省辖市以上各级政府的主要职能就是监督其下级政府。但这样一套自上而下的权力控制体制会导致相邻的两级政府相互勾结:既然权力是自上而下授予,则政绩考核也同样是自上而下进行;而县及省辖市以上各级政府不与民众发生关系,无法直接形成自己的政绩,其政绩来自下级政府政绩的总和;这样,上下级两级政府之间的利益是一致的,它们是一个荣损与共的利益共同体。行政监督失灵了,司法监督也不用说,因为司法是地方化的。当然,更没有民众自下而上的选举自由民主和舆论自由民主监督。

综上所述,中国集权治理与分权治理的合理选择应是,实行集权治理与分权治理辩证相结合的双轨运作机制,使集权与分权在政治治理过程中实现相互促进、相互制约的动态平衡。其中集权治理居主导地位,同时分权治理必须要具有真实意义。从中国人口众多、各地区的经济状况和发展水平差别很大、民族问题、文化背景、各种社会矛盾问题错综复杂等现实国情看,中国实行集权治理与分权治理辩证相结合具有合理性,也只有这样,才能有效地解决国家治理中的现实矛盾与问题。

集权治理与分权治理辩证相结合下,分权治理的目的是提高政治效率,其总体上的原则是:政党与国家、中央与地方、政府与企事业分开,合理划分上述二者之间的事权。政党向国家、中央向地方、政府向企事业下放权力,以解放国家、地方、与企事业,给其最大可能限度的自由,分别实行国家、地方、与企事业的自治。

自治即行直接自由民主,并让法治来制约自由民主权利,是自由、民主、法治三位一体的直接市场政治。同时用宪政法治或行政法治的手段(即通过立法与司法,下同)调整政党与国家、中央与地方、政府与企事业之间的关系,用自由民主的手段(包括选举自由民主、舆论自由民主……下同)直接制约自治权力的行使。这样,既可以充分调动、发挥和形成国家、地方与企事业的积极性与活力,又能避免对其失控,而且是控制得更为直接有效。

国家的权力体系具备高度“分层化”特征:政治市场的社会资源分层明显性高于经济市场,信息不对称的均衡性则低于经济市场。正如一个村、一个乡镇形不成一个完整的经济市场,人们的经济需求必须出村、出乡镇,到市、县才能够基本满足一样;实行自治(即行直接市场政治),一个小村、一个小乡镇、一个小企业、一所小学校,规模范围太小,社会资源总量有限,形不成一个完整的政治市场;一个大省、一个大国、一种全国性大行业,则规模范围太大,信息极不对称,容易造成政治市场混乱扭曲。与社会经济发展水平、政治文化传统和国民的素质等相适应,在中国,惟有几千个县及省辖市地方、几千家国有大中型企业、几千所国有大中专院校……规模范围适中,适宜实行自治。即在中央集权的背景下,各种独立直接临民的公共行政、公共企业、公共事业单位都成为自治的政治、经济市场主体。这么众多公有制行政、企业、事业组织和权力之间的互相竞争,必然给整个国家带来极大的活力。有道是举一反三,为了简要起见,本文仅以地方自治为例进行论述:

确定县及省辖市作为地方自治实体。封闭的自治权力系统不宜太大,否则不利于直接自由民主与政治效率。建国以来,在历次中央与地方关系的调整中,都是将省(自治区、直辖市,下同)作为地方的代表。考虑到我国广土众民的现实,省在人口和疆域上可和欧洲强国相提并论,足以立国,把省作为地方自治实体,既难以克服直接自由民主固有之个体偏好、信息不对称……缺陷,又不是提供地方性公共品的合适规模范围。地方性公共品限于一定的区域,只有特定的人群才从办理这些事物中受益,这些事物是诸如社会治安、环境卫生、地方教育、社区医疗、市政建设、市场管理之类。我国的县及省辖市规模之大小合适,既较易克服直接自由民主固有之个体偏好、信息不对称……缺陷,还基本上是提供地方性公共品的合适范围,极少数不合适也容易根据实际情况调整。

国家治理与地方治理分属于两个治理层次的问题,不能混淆起来眉毛胡子一把抓。应建立中央与地方(县及省辖市)两级分权治理政府,中央政府与地方政府都直接临民,治理的地域和人口重叠。完善中央集权,彻底加强中央垂直管理,设立直接分布到县及省辖市的垂直执行机构。中央政府逐渐建立自己的法律与政策执行机构,在自己对民众承担责任的领域直接执行自己的法律与政策。这就需要划分中央政府派出的行政、执法机构与地方政府管理的事项的范围,并使其具有执行力。在若干地方设立跨省市的督察机构,如土地、环保、治安、食品督察等方面。但需要注意的是,不应当把主要精力用于直接监督地方政府。减少政府行政层级,撤消地(市)与乡(镇),改为省、县派出机构。其名称分别为行政公署、行政办公室,如湖南省人民政府怀化地区行政公署、洪江市人民政府沅河乡行政办公室。中央在县及省辖市地方直接设立与之平行平级的国家行政督导执法处或署(下设各类科室或处),以及另外单独的科或处级机构国家环保局、国家质监局、国家财税局等。虚化省的实体地位,实现省级政府的中央化,使其成为中央政府的政策执行机关。省级领导权力的基础全在于中央,省为中央的块块,部为中央的条条,条块冲突可以依靠中央协调。在财税体制方面,中央和省重新合灶吃饭,建立中央、省与县及省辖市为代表的地方之间的分税制。立法体制方面,省的立法权下放到县及省辖市。

确保地方自治。县及省辖市作为地方的重心,地位同为地方自治法人;在县及省辖市,逐步发展地方直接自由民主政治,中央、省间接自由民主政治和地方直接自由民主政治将分开。中央不采用人事、行政、财政上的手段来控制地方,依靠立法和司法手段来调整中央与地方关系,控制地方政府。如通过执行全国性法律、向民众提供救济的方式,间接对地方政府进行约束。立法是中央政府控制和监督地方政府最为直接的工具,可以使用立法权来创建、废除、重塑和修订地方政府的权力;或给地方政府发布通告,对其如何履行多种多样的职责进行建议和指导。若当地方政府与上级政府发生冲突时,将通过司法审查在法院解决。通过法治就能有效地规范中央和地方的关系,中央对地方拥有绝对的立法、司法权优势,地方则对民众拥有绝对的行政权优势。上帝的归上帝,凯撒的归凯撒;尽管地方政府数量众多,却不存在一个系统中人事、行政、财政手段的控制幅度不能太大,需要增加中间层次问题。这样,地方自治既可改善政治治理,夯实政权基础,又可减少行政层级和间接临民的官员,降低政治治理成本。虽从表面、暂时上言,可能有损中央集权之既得利益;但有利于调动县及省辖市地方积极性,通过市场科学优化资源配置,促使教育、医疗等公共资源下沉。并若从根本、长远计,却也会通过促使精英下沉来达到一种新的利益平衡,实现我们提倡多年而求之不得的充实基层之愿望,加强直接临民的国家治理第一线力量,更有益于天下大治,巩固中央集权。

这种地方自治实体,规模小且分散,数以千计,不会导致在我国历史上东汉、唐、清末,大致相当于现在省这么大左右的区域,从中央行政区演变成最高地方政治实体之局面。如唐朝的藩镇割据和晚清地方坐大,中央难以掌控,最后形成分裂割据或酿成严重的治理危机。再如,西汉初汉高祖刘邦通过将近亲分封到各战略要地来控制全国,到汉文帝时这些同姓诸侯王已渐渐形成一个巨大的利益集团,对中央权威造成极大威胁。在此严峻局势下,太傅贾谊就建议用“众建诸侯而少其力”的办法解决。但汉文帝没有接受,他死后不过三年,便发生“七国之乱”,西汉王朝为此付出巨大代价。这一建议被后来的汉武帝所采纳,同时又“作左官之律,设附益之法”,即允许诸侯领用封国内所出的租税,政事却由中央委任者治理,使其彻底丧失了对抗中央政权之力。而东周春秋战国的分裂割据,则出于行封建制,缺乏中央集权。前者为中央与地方双向控制,操作得当,成为良性互动;操作不当,则或中央独大,形成集权;或地方坐大,分裂割据。后者为中央与地方单向分离,天长日久,分裂无疑。

一个国家中央与地方的政治治理结构,包括中央、地方、民众三方。集权政治治理下,是中央、地方、民众三方博弈;分权政治治理,则为中央与民众、地方与民众、中央与地方三个双方博弈。前者博弈复杂化,难以多赢;后者博弈简明化,易达双赢。这样,在中央政府、地方政府和民众之间就构成一个“稳定三角”。即民众通过民主途径同时约束地方政府和中央政府,中央政府通过立法、司法和向民众提供救济的方式约束地方政府,中央政府和地方政府则分别就其法定职能向民众承担责任。在此后种国家中央与地方的分权政治治理结构下,非党人士于少数县及省辖市获取地方的政治治理权也未免是件坏事,其对执政党构成一种现实压力,可真正促使我们从严治党,改进地方的政治治理,及早夺回失地,而不至出现前苏联那种执政党因长期缺少竞争压力退化腐烂,一旦积重难返则最终丢失政权之局面。

四、结论

一分为二辨证的看待西方国家资本主义三权分立和多党制平行对等性分权制度,其必然也有它所值得肯定的方面。比如,通过权力自由民主性竞争来制约权力,就是已经被政治实践证明极其有效的权力制约方式和手段。再如,实行地方分权自治,也是已经被政治实践证明能够有效提高地方政治治理效率的纵向分权制度安排。“他山之石,可以攻玉”。这些至今已经十分成熟的制度安排,明显是遵循客观政治规律,经历了许多政治实践经验教训总结而来的,具有科学合理性,值得我们借鉴。从某种意义上讲,中国特色社会主义主义两权分离和一党制非平行对等性分权制度的优势,正是西方国家资本主义三权分立和多党制平行对等性分权制度的缺陷,而他们的优点则是我们的缺点。建立一种二者兼顾的权力分权制度是件很困难的事情,西方国家即使已有几百年的“多党制”政治实践历史也未能做到这点,但从我国多年实行“一党制”执政的政治实践经验看,这种可能性是存在的,而且条件比“多党制”更有利。我们认为,中西方权力分权制度的优劣是可以互补的,并建议按照这种互补性在我国推行两种不同形式的权力运行制度。其关键在于,先要合理区分界定党和国家以及中央与地方的上、下位权的职能范围,再就是确定政治权力领域不同方面不同层级所适用的权力运行制度。事实上“一党制”国家要实现对权力的制约,完全可以不需要依靠多党制那种对抗斗争形式,而只需要通过上、下位权的划分,以及采用相应不同的权力运行制度对权力者进行选择、激励和制约。这样的上、下位权划分以及把党组织的权力确立为上位权有着两大极其重要的意义:

1、有利于建立新的权力运行制度。在上、下位权范畴被明确后,通过将上位性权力政务官与具体利益隔离,避免民粹主义干扰和防止腐败滋生,对其实行比资本主义自由民主更广泛更真实的社会主义自由民主选任制,而下位性的权力委任制,以及权力政治决策和执行的过程,则正是民主集中制的适用范围。两种权力运行制度同时存在并不矛盾,反而是能够兼顾权力运行的集中统一和民主分权两个方面,既更利于加强和改善党对国家的宏观领导,也更利于充分调动发挥国家人大、政协、政府、地方、企事业单位等各个方面、各个层次权力组织机构的积极性,提高国家治理效率。

2、有利于确立党组织在国家权力中的崇高、纯洁位置。由于下位权能够关在上位权控管的笼子里,而上位权则能够隔离在下位权及其具体利益的笼子之外。这样首先是能够避免党组织领导和干部随意接触具体利益,使其从此失去各种特权。其次是党与国家权力组织机构之间划分宏观领导及监督权与具体执行权的界线后,可以建立起明确的可实施操作的党委领导及监督责任机制。党委作为责任者和党委书记作为第一责任人,接受同级纪委和人大监督与问责,使党组织及其领导人接受人民监督及党内监督具体化,而不是空洞的、抽象的。中国共产党没有自身的特殊利益和特权,在权力竞争与监督的动力及压力下,便于促进党员领导和干部勤政、廉政,将对国家政权廉政建设和端正党风起到重要的作用。

这样的变革,当然必须十分谨慎,循序渐进开展,但也不能瞻前顾后,踟蹰不前。其突破口可以从实行地方分权自治开始。法国思想家托克维尔曾指出:“在英美,人们将国家的力量与繁荣归因于众多的理由,但他们都将地方自治的好处摆在第一位。”[12]西方诸多自由民主国家的政治发展历史经验表明,地方自治乃自由民主社会之基石,今天,那些实行联邦主义并被认为是自由民主社会典范的国家,诸如美国、瑞士、加拿大、澳大利亚、德国、奥地利等,都有着坚实的地方自治传统。中国之自由民主政治转型恐怕也离不开从分权自治始。当每一个地方县及省辖市、国有大中型企业、国有大中专院校都能奉行自治,都能实践自由民主治理方式的时候,再举国实现社会主义自由民主便是水到渠成。届时,按照一国两制的架构,内地地方县及省辖市实行自治,与香港、澳门特别行政区的区别仅在于经济基础及意识形态,即香港、澳门特别行政区的经济基础以私有制为主体及意识形态为资本主义;内地地方县及省辖市经济基础以公有制为主体及意识形态为社会主义,台湾地区则还多了一条拥有军队。

早在改革开放之初,邓小平就提出了“党政分开”和向地方及企、事业单位放权的问题,而且始终不渝地坚持了这样的思路。但邓小平绝非是要搞西方国家的“党政分开”模式放弃党的领导,他明确地说过:“现在提出党政分开,但不管怎样还是共产党领导,是为了更好地加强和改善党的领导。”[13]习近平在十三届全国人大一次会议闭幕会上发表重要讲话指出:“我们要以更大的力度、更实的措施发展社会主义民主,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,建设社会主义法治国家,推进国家治理体系和治理能力现代化,巩固和发展最广泛的爱国统一战线,确保人民享有更加广泛、更加充分、更加真实的民主权利,让社会主义民主的优越性更加充分地展示出来。”[14]一句话,我们应去掉各种顾虑,再次从党国、央地、政企、政事分开和理顺关系循序渐进从头扎实做起。如香港、澳门特别行政区高度自治并与中央双向互动,中央依靠立法和司法手段来控制特区地方政府的成功实践,便是一则范本,是邓小平在地方政治治理上留给我们的最大政治实体遗产,也是他的卓越政治智慧具体物化体现。我们通过几十年如一日对中国政治制度改革及转型的不懈研究,以为这是惟一正确之路。那种想跳过改进政治治理,直接改良政治体制,建设社会主义民主政治的方案,违背了政治发展的自然逻辑,必然具有极大的政治风险。或者要么是自欺欺人和推而不动,如几十年“一贯制”的农村民主政治建设,由于其社会政治资源贫乏与政治活动的分层性明显,难以对整个国家政治生活产生广泛深刻的影响,相反处处受制于县、乡一直在原地踏步。

注释:

a、上位法、下位法是从法的渊源和效力大小而言,效力高的法律是上位法,效力低的法律是下位法。下位法不能与上位法相抵触。比如,宪法是上位法,依据宪法制定的刑法、民法是下位法。上位法与下位法是相对的,如国务院制定的行政法规,相对于全国人大常委会制定的法律来说,是下位法,相对于地方政府制定的地方性法规来说,则是上位法。

b、在遗传学上,把具有一对相对性状的纯种杂交一代所显现出来的亲本性状,称为显性性状,控制显性性状的基因,称为显性基因;把未显现出来的那个亲本性状,称为隐性性状,控制隐性性状的基因,称为隐性基因。


参考文献

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2、习近平。习近平谈治国理政(第二卷)[M].北京:外文出版社,2017:18、21.

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10、孟子。滕文公上。

11、邓小平。邓小平文选(第二卷)[M].人民出版社,1993:132.

12、王建勋。大家西学:自治二十讲(序)[M].天津人民出版社,2008:7.

13、邓小平。邓小平文选(第三卷)[M].人民出版社,1993:256.

14、习近平。在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话[N].南方日报,2018-03-20(2)。

作者简介:

虞崇胜(1952-),男,湖北黄石人,武汉大学政治文明与政治发展研究中心主任,教授,博士生导师。研究方向:政治文明与政治发展。

何路社(1955-),男,湖南邵东人,武汉大学政治文明与政治发展研究中心特约研究员。研究方向:政治哲学与公共权力。


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