曾凡证:加强人大对预算执行监督的路径

选择字号:   本文共阅读 344 次 更新时间:2018-01-19 03:33:30

进入专题: 预算执行监督   审计体制   行政机关主导   权力机关主导  

曾凡证  

   【摘要】 1982年《宪法》实施以来,现行预算执行监督制度逐渐形成。从30多年制度运行情况看,财政资金违法使用等问题屡现报端,地方政府性债务风险成为舆论焦点。虽然各机关进行局部整顿与改革,但问题未有根本性改善。预算执行监督制度的合理性和有效性存疑,需进行彻底反思。现行预算执行监督制度体现了浓厚的行政主导色彩。行政主导型预算执行监督制度适应了计划经济的要求,为改革开放初期以经济建设为中心的国策提供了服务,但在经济发展到一定阶段之后弊端凸显。改革的方向是将预算执行监督制度从行政机关主导向权力机关主导转型;审计机关脱离本级政府的领导,直接向权力机关报告工作;地方权力机关应主动监督、积极参与事中监督,防控地方政府性债务风险;构建以权力机关为归责主体的预算执行监督结果运用制度,将“屡审屡犯”等现象的处理与权力机关人事任免职能相结合,将违法违纪现象的处理与监察委员会等制度相结合。

   【关键词】 预算执行监督;审计体制;行政机关主导;权力机关主导

  

   1982年《宪法》实施以来,地方权力机关、审计机关相继建立,现行预算执行监督制度逐渐形成。从30多年的运行情况看,违规使用财政资金现象屡现报端,地方政府性债务风险成为舆论焦点。虽然审计监督力度不断加强,预算执行监督制度有了部分调整,但始终未有根本性改善。因此,现行预算执行监督制度的合理性和有效性存疑。十八届三中全会提出要构建现代治理体系,改进预算管理体系;十九大再次提出,要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。因此,对现行预算执行监督制度进行彻底反思,确定改革之方向,进而制定完善方略,意义重大。

  

一、现行预算执行监督制度具有浓厚的行政主导色彩


   (一)行政机关在预算执行监督制度的权力配置中占主导地位

   1.行政机关直接行使预算监督权,权力机关主要间接行使监督权。1982年《宪法》91条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”此条确定了审计机关的行政属性。国家的收入和支出即是财政,由政府提出并经过权力机关审查批准之后的国家年度收支计划则是预算。现行《审计法》16条规定:“审计机关对本级部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计监督。”[1]不论是1994年公布的《预算法》72条,还是2014年修订的《预算法》89条皆明确规定县级以上政府审计机关依法对预算执行及决算情况进行审计监督。[2]从各条文观之,在我国,审计监督权是行政权的一种,具有执行力、确定力、拘束力等行政权特征。审计机关直接行使监督权,在监督过程中具有优势地位。审计监督是一种审计机关对被审计单位及其人员进行检查、督促并进行处理、处罚的监督活动。

   权力机关主要行使间接监督权,需借助其他机关力量进行监督。1996年以前,各级人民代表大会及其常委会仅通过审议财政部门编制的决算案进行监督。1996年,审计署向全国人大常委会第20次会议做了《关于1995年中央预算执行情况的审计工作报告》。1996年以后,权力机关听取审计机关核查预算执行情况的审计工作报告的做法在全国范围内推广。2006年《监督法》规定,人大常委会每年审查和批准预算时,要听取和审议本级审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。可见,权力机关需借助其他机关提交的报告进行监督,而极少直接参与调查预算执行的具体情况。

   2.行政机关行使主动监督权,权力机关行使被动监督权。为保证预算执行监督目的的实现,根据权责统一原则,现行《审计法》第31~37条赋予审计机关诸多主动监督权限。如第32条规定审计机关进行审计时,有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统,以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,被审计单位不得拒绝。”审计机关行使主动监督权也再次体现了其行政权的权力属性。从实际情况看,权力机关的监督主要是被动监督,代表们极少提前主动调查预算执行情况。他们主要根据审计机关提交的审计报告、审计整改情况报告进行监督,极少超出审计报告的范围进行监督。

   (二)行政机关在预算执行监督制度的运行中起主要作用

   预算执行监督制度的运行主要是指制度的启动、作用、结束的过程,它以预算执行审计为起点,以权力机关听取审计机关关于审计查出突出问题整改情况的报告为终点,从起点到终点为一个完整的预算执行监督运行周期。

   1.审计机关参与运行周期全过程,权力机关主要参与事后监督。行政机关参与监督制度运行的全过程,主要体现在前期主动审计,形成审计结果报告报本级政府,并在此基础上形成审计工作报告,到后期向人大常委会汇报工作报告及整改情况等环节。换言之,行政机关在参与监督制度运行中起主导作用。

   与预算执行监督制度运行周期相对应的是财政年度,财政年度起始于自然年份的1月1日,结束于当年的12月31日。审计机关往往在对应财政年度下半年或次年初启动预算执行监督制度运行周期。权力机关则于财政年度次年4~6月审议审计机关提交的审计工作报告,并于次年年底审议审计机关提交的上一年度审计整改情况报告。因此,从财政年度角度看,权力机关监督属于事后监督,审计机关事中、事后监督兼而有之。相比于事后监督,事中监督的有效性和时效性更强,更有利于纠正财政财务违规现象。

   2.部分地方政府运用其他程序控制预算执行监督制度的运行。部分地方政府可以通过决策程序统一或替代预算执行的监督。地方政府可直接控制预算编制、执行、监督,在一项关于政府是否实际主导财政预算的编制、执行和调整的调查中,受访者同意率达到93.6%。[3]有些地方政府甚至通过行政命令的方式直接禁止某些方面的审计监督。“财政部门说有些东西是首长不让你看,你就不能看。”[4]地方政府还可以通过一些财政内部决策程序避幵监督。一些重大财政行为,通常都是党委、政府研究决定,权力机关、审计机关列席。党委研究财政问题的会议是财经领导小组会议,政府则是行政首长办公会议。会议确定的方案,事实上已得到列席的权力机关成员支持,并将会获得权力机关审议通过。

   (三)预算执行问题的发现及处理主要由审计机关负责

   预算执行监督的结果主要包括两个方面,一是发现的问题,二是监督所发现问题的处理情况。审计机关是直接监督机关,负责发现问题,权力机关则通过审议审计报告进行预算执行监督。审计所发现问题的主要内容载体为审计报告。根据《审计法》第40~41条的规定,审计报告分为两个层次,即审计组的审计报告和审计机关的审计报告。审计组的审计报告属于审计机关内部文书,审计组会征求被审计机关意见并报送审计机关审批。审计机关的审计报告作为审计结果的最终载体,是按照规定程序对审计组审计报告审议后,对被审计单位财务收支的真实、合法、效益发表审计意见的文书。[5]因此,审计所发现的问题全部体现在审计报告中,审计结果报告是对各个审计报告的集中。

   在审计组形成审计报告初稿时,审计机关即开始督促部分问题的改正,督促的对象是一些容易改正或应立即改正的问题。正式发布审计报告后,内容不仅包括审计发现的问题,还包括对于问题的定性及处理处罚决定、有关移送处理的决定;必要时,审计机关可以对被审计单位提出改进财政财务收支管理的意见和建议。被审计单位要向审计机关报送审计整改情况,对于不能整改的还需要说明理由。审计机关每年向本级政府首长和上一级审计机关提交对预算执行情况和其他财政收支情况的审计结果报告。该报告要求全面客观反映预算执行情况及其存在的主要问题。在各级政府向本级权力机关提交财政决算草案前,各级政府及审计机关可以纠正预算执行中存在的问题。

   权力机关有限参与问题的发现及处理。权力机关不直接对预算执行情况进行审计,它仅仅以听取审计工作报告和审计查出突出问题整改情况的方式,对审计发现问题的结果进行监督。这种监督是有限的:(1)审议审计工作报告是在审计结果报告的基础上形成的,在提交权力机关前大部分问题已在行政机关内部消化。这种情况在地方权力机关尤其明显。各单位都会对审计发现问题进行整改,“现在整改的到位率越来越高,基本都在98%、99%以上”。[6]⑵《审计法》《监督法》实施以来,权力机关不会如行政机关一样,以决定、处罚、行政命令等方式纠正问题;权力机关主要是要求被审计机关整改,几乎未用过质询、罢免等方式对审计发现的问题及整改不力情况进行问责。

  

二、行政主导型预算执行监督制度是特定历史条件下的产物


   一项制度存在是否合理,要放在特定历史背景下考察。行政主导型预算执行监督制度是在特殊的历史背景下建立的,具有其历史合理性。

   (一)行政主导型预算执行监督制度适应了计划经济的要求

   现行预算执行监督制度的形成,与审计机关的建立及其权力扩张过程相关。因此,行政主导型预算执行监督制度的合理性主要表现为审计机关作用发挥的必要性。

   1.行政主导型预算执行监督制度是计划经济体制运行的重要环节。在1952~1992年间,我国实行计划经济体制或者以计划经济体制为主导的混合经济体制。计划经济又被称为指令经济,国家既是经营者又是管理者,是对生产、资源分配以及产品消费实行计划安排的经济体制。“文革”结束后,政治和经济秩序逐渐恢复,国务院计划委员会每年制定的年度国民经济计划涉及面越来越广,财政部编制的预算规模逐年扩大,国有企业也相继建立,因此从国家管理层面看,设立针对上述主体的审计监督机关变得非常必要。1982年,第五届全国人民代表大会通过修订宪法设立了审计机关。当时,中央政府及地方政府实际集国民经济的计划、组织、控制、实施和监督等各个环节于一身。[7]时任委员长彭真表示:“中国长年的计划经济体制下,行政和经济权力主要在政府,政府的影响较大一些,鉴于这种情况,审计署还是设立在政府好。”[8]

   以此观之,审计机关的设立是为了服务政府的计划经济管理职能,属于计划经济五个环节当中的监督环节。审计机关的设立使得计划经济体制的监督环节更加完备,维护了政府在国家政治经济生活中的控制权。因此,行政主导型预算执行监督制度是计划经济体制运行的重要环节。

2.审计监督任务多、对象广,体现计划经济全面控制的特点。计划经济要求通过行政手段对整个国民经济领域进行控制。为了实现计划经济全面控制的要求,审计机关早期的任务及管辖对象也表现为任务多、对象广等类似特点。如1988年颁布的《中华人民共和国审计条例》1条规定:“为加强对财政、财务收支以及经济活动的审计监督,严肃财经法纪,提高经济效益,加强宏观控制和管理,保障社会主义现代化建设的顺利进行,制定本条例。”该条例包含了审计监督要实现的5项任务,与现行《审计法》相比多1项,且其每项任务所涵盖范围也更大。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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