安德烈·施莱弗 罗伯特·维什尼:看待政府的三个视角

选择字号:   本文共阅读 73 次 更新时间:2018-01-03 00:17:46

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安德烈·施莱弗   罗伯特·维什尼  

   本文节选自《掠夺之手:政府病及其治疗》一书的第一章,有删节。


关于政府的三个模型

  

   在某个国家繁华的首都,该国最大的商业银行总部鹤立鸡群般地矗立在市中心。正像全世界的惯例那样,它是一家由政府拥有的银行,同时也像惯例那样,该银行正处于深重的财务危机之中。在一桩颇具轰动性的丑闻曝光之后,这家银行的很多大借款人纷纷拖欠债务。一位冉冉升起的电影界新星就因无力偿还自己的巨额欠款,在美国遭到犯罪指控,最终借保释的机会逃之夭夭。另一位重要的债务人,因自己的公司卷入了一桩弥天骗局,事发后跳船自溺。以上两位客户从这家银行借款时,均与该国的执政党有着密切联系。这家银行本来还企图称霸自己所在的大洲,在业务迅速膨胀期间,做出过很多糟糕的借贷决策,然而,在该行高达300亿美元的总损失之中,相当大一部分还是要归咎于欺诈。

   该银行的自救努力也没能获得成功。例如,在一家本土的优质企业中,这家银行原本拥有一大笔股份。但是,当银行的管理层试图将这笔股权通过竞拍卖个好价钱时,政府却要求他们将股份卖给该企业的创建者,价格只有市价的1/4。至于这位创建者,原来是该国总统的密友。

   这到底是哪个国家的银行?令人意想不到的是,它居然是法国的里昂信贷银行,一家企图成为欧洲老大却招致了300亿美元损失的银行。不过,类似的银行随处可见。在西欧、东欧、亚洲、拉美和非洲的很多国家,那些政府控制的银行出现类似情形的简直比比皆是。

   远不止银行,全世界的国有企业,不管是从事工业、服务业,还是交通运输业,都苦于错误决策和欺诈活动所造成的大量损失。世界银行在1995年的一份出版物中写到,土耳其的一家国有煤炭采掘公司,每年造成的人均亏损是该国人均国民收入的6倍;菲律宾的一家国有电力公司,时常中断向很多地方的供电服务,中断的时间每天达7个小时;孟加拉的一家国有制糖厂,有8000名冗员,导致国内糖价高达国际市场价格的两倍;坦桑尼亚的一家国有制鞋厂,即便在世界银行的帮助下,也只能勉强实现其生产能力的4%,最终只有关门歇业。谈到政府运行的无效率,国有企业的问题只是一个方面,臃肿而低效的机构、欺骗性的再分配计划以及法官和官员的腐败都是明证。同样,这种类型的政府在全世界占大多数。

   公共部门的运营业绩如此糟糕,使人不免质疑经济学家有关政府问题的传统观点,尤其是对“二战”以后兴起的大规模政府干预思潮形成了挑战,这种干预主义思潮建立在“扶持之手”的政府模型上(比如,Musgrave,1959;Stiglitz,1989),目的是为了纠正所谓的市场失灵。根据扶持之手模型,不受约束的自由市场会导致诸多弊病,包括垄断定价、外部效应(例如污染)、失业、不完善的企业信贷供应以及地区发展的失败等。为了矫正这些市场失灵,人们提出了各种各样的解决办法,从矫正性税收、管制、总需求管理到价格控制、政府所有制和计划等。

   扶持之手的政府模型起初是一个规范模型,描述了一个福利最大化的政府应该做些什么,但是,人们逐渐把它当成了一个实证模型,宣称这个模型描述了政府实际上的所作所为。经济学家们也把各种各样的干预政策说成是对市场失灵的实际反应,包括政府管制、政府所有制、价格控制等。不幸的是,无论是作为一个实证模型,还是作为一个规范模型,扶持之手的政府模型都是失败的。作为一个实证模型,它失败的原因在于,政府采用国家所有制和扶持农业这样的干预政策,是为了服务于自己的政治目的,干预政策如果导致社会福利的提高,那纯粹是一种巧合。扶持之手模型作为政策指导也是失败的,原因正是它假定政府会追求社会福利的最大化,由于错误的前提,该模型的建议常常与服务公众的目标背道而驰。

   与扶持之手模型相对的另一个传统模型,是有关政府的自由放任观点,也即“看不见的手”模型。该模型的出发点是,市场运转良好,无须任何政府。政府需要执行一些市场经济赖以运行所必需的基本职能,比如,提供法律、秩序和国防。除了提供这些有限的公共产品之外,政府的干预越少越好。这个模型的追随者很少探询真实经济中存在大量政府干预的原因,也不关注那些能够遏制政府的改革举措。

   和扶持之手模型一样,看不见的手模型起初也是被当作对理想的有限政府的规范性描述。这个模型显然不适合作为实证模型,因为在现实中,政府对经济生活的干预程度远远超出了任何版本的看不见的手模型。与现实的巨大反差也使该模型对提出政策建议无所助益,由于忽视了政治过程,这个模型就不能提出可行的战略以实现自己所倡导的有限政府的最终目标。在很多复杂情况下,通向有限政府的路径往往是曲折的,看不见的手模型提出的政策建议反倒可能有害。

   对政府的第三种看法是,应该公正地看待政治,并把政治过程看成是政府行为的决定因素,我们在此将这种看法描述为“掠夺之手”模型。与看不见的手模型一样,掠夺之手模型对政府持怀疑态度,但是,掠夺之手模型却更加准确地描述了政府在实际上的所作所为,因此在设计改革方案时也更具建设性。掠夺之手模型和扶持之手模型都对政府改革持积极态度,但是由于彼此之间对政府的理解相去甚远,他们对改革的具体看法也就大相径庭。一般而言,掠夺之手的分析会寻找限制政府的方法,反对扩大政府的范围。

   掠夺之手的出发点源自如下的政治行为模型:政治家们的目标并不是社会福利的最大化,而是追求自己的私利。独裁者运用他们的权力来维护自己的地位,将资源配置给自己的政治支持者,打击政敌,中饱私囊,以牺牲公共福利为代价。民主政治中的政治家常常抱有更多的公利动机,部分原因在于他们需要再次当选,但是,通过民主方式选举的政治家一般也不会追求社会福利的最大化。正如布坎南和塔洛克(1962)以及《联邦党人文集》的作者所强调的那样,民主政治中获胜的多数派经常执行一些破坏性的政策,利用再分配来剥夺那些失败的少数派。比如,有时候获胜的多数派会向富人征收特别高、几近没收性质的税收,将财富转移给自己,不惜以阻碍企业家的活动和牺牲国家的经济增长为代价。过去30年里的瑞典便是一个很好的例子(Lindbeck,1997)。

   民主政治会导致政治家追求非社会福利目标,还有另一个原因,就是利益集团和游说会对政治选择产生影响(Olson,1965;Becker,1983)。游说活动之所以能影响政治决策,原因是政治家需要从他们的成员那里获取选票和捐款。游说集团便利用这一影响操纵再分配,从公众那里掠夺资源,有时会以高额的社会成本为代价。在英国工党政府统治时期,工会的游说导致了对劳动力市场的限制和大规模的社会再分配计划,也许这就是撒切尔改革之前英国经济长期停滞的一个重要原因。

   这个政治模型告诉我们,不论是专制政府还是民主政府,它们所追求的目标都与社会福利,或者所谓扶持之手的目标截然不同。因此,所得到的分析结果就与扶持之手模型——政府会最大化社会福利——完全不同。这样的分析也不同于看不见的手模型,因为该模型几乎没有一个像样的政府理论。由于掠夺之手模型是从政治学的分析入手,因此,它可以提供一个实证性的政府选择理论,同时可以帮助分析公共部门的弊病并正确处理,还可以提供有关政府所有权和民营化、腐败、法律制度、政府成长等理论。同时,掠夺之手分析法也可以作为一个有用的指导原则来服务于政策,因为它有助于形成一些实际建议,同时又承认了政府的局限性。该模型能帮助我们设计一些好的制度,使经济行为人免遭政治家的盘剥(这是扶持之手模型并没有做的事情 ),同时又没有完全排除政府的影响(而看不见的手模型的普遍假设则不切实际地完全忽略了政府的影响)。

   掠夺之手模型是一种激进主义的态度,但它同时带来了一个关键的问题,即谁去推行改革?如果政府是自私的,那么政府的领导去推行政治改革,特别是使政府变得更弱的改革,难道不是一件自相矛盾的事吗?实际上,掠夺之手分析法并没有假定,那些改善社会福利的改革者唯一的目标就是社会福利最大化。然而,通过民主形式当选的领导,比如英国的撒切尔、墨西哥的萨利纳斯、俄罗斯的叶利钦,或者捷克共和国的克劳斯,以及其他很多人,都实施了收缩国家职能的政策。他们之所以这样做,至少部分在于其主要政治支持者——不论是游说者还是选民——都会从这些政策中受益。这些人获得的利益包括税收减让、通货膨胀得到控制、开办新企业的机会增加、去政治化带来的增长率和生产率提高、金融市场的发展,等等。事实上,掠夺之手模型指出,最好的改革时机正好就是政府的政治利益与社会福利相一致的时候。该模型的一个中心内容,也是最有趣的内容,正是如何构建支持改革的政治联盟。

   为了让读者初步了解对政府的上述三种观点之间的区别,让我们再回到里昂信贷银行的案例上。要处理该银行的问题,利用这三个模型分别能得到什么样的结果呢?一个持扶持之手观点的经济学家,可能不会承认里昂信贷银行的问题是源自政治控制。事实上,这位经济学家将承认银行处于困境之中,承认维持现状很可能会导致更大的损失和低效,但是,他会把产生问题的原因归咎于公司治理,也就是市场失灵,而不是政治治理,或者说政府失灵。由于这个原因,如果让持扶持之手观点的经济学家来考虑该银行的处理策略,他会提出很多复杂而涉及利益权衡的问题。

   首先,持扶持之手观点的经济学家,会看到保持大型银行的国家所有权具有很多优点,包括对国家或地区重大项目的补贴贷款,在银行内保留大量员工,运用银行来纠正私人资本市场上多种多样的失灵现象,等等。为了追求这些社会目标,政治控制便必不可少。结果,持扶持之手观点的经济学家就可能反对对里昂信贷银行实行快速的私有化,特别是该银行的规模庞大,已经拥有了相当的市场控制力。

   同时,持扶持之手观点的经济学家会同意这样的观点——里昂信贷银行的公司治理是失败的,因此有必要在该领域进行改进。为此目的,他也许会建议给银行管理层提供一个基于绩效的激励合同,或者任命一个独立的董事会。当然,如果这些变化没有限制到政府为追求社会目标而需要的控制权,那就再好不过了。持扶持之手观点的经济学家,也许还会建议对银行资产进行重组或者分解,最好是在公共委员会的监督之下进行。最终,他很可能会赞成政府对银行采取更多的干预,而不是支持私有化。

   相反,持看不见的手观点和持掠夺之手观点的经济学家则认为国家所有权能带来的益处要少得多。通常,他们会认为银行出现问题的根源并不是由于公司治理,而是因为银行被政府控制。只要政府的控制没有改变,不管是直接通过政府任命的董事会进行控制,还是间接通过新的委员会进行控制,银行的资源就会继续浪费在那些没有前途的项目上,到头来牺牲纳税人的利益。里昂信贷银行的公司治理或许也存在问题,但严格来说,它是由于最终的政治控制权带来的问题。结果,不论经济学家是持看不见的手观点,还是持掠夺之手观点,他们都会建议对里昂信贷银行进行快速的私有化。然而,尽管这两类经济学家都赞同银行的私人所有权,他们的观点在很多重要的细节上却存在差异。

   持看不见的手观点的经济学家,一般都懒得理会私有化的细枝末节。他们认为政府对银行领域的干预越少越好,而市场上的竞争将会解决银行的任何问题。他们也许还会反对政府对银行进行任何形式的管制,包括存款保险。

持掠夺之手观点的经济学家,则更加关注银行采取国家所有权的原因所在,以及私有化如何可以使其未来的活动免受政府干预。比如,他们也许会主张,为了降低将来再进行国有化的风险,政府应该将银行的一些坏账转移到自己的账目上。还有,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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